基于地理空間數據的城市管理多維責任主體模型建立與應用

周志峰

(建設綜合勘察研究設計院有限公司，北京 100007)

1 引 言

城市管理是一項龐雜的系統(tǒng)性工程[1]，合理有效地解決城市管理問題，需要綜合考慮問題發(fā)生地點、時間、專業(yè)領域等多方面因素。2004年，北京市東城區(qū)首創(chuàng)網格化城市管理新模式，從空間位置、管理對象、管理責任等多方面實現了城市的網格化、精細化、信息化、人性化管理[2]，提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。然而近年來，在數字化城市管理領域越來越多地出現一些推諉扯皮現象[3]，案件回退率也有所回升，影響了城市管理案件的處置效率，降低了城市管理水平和城市市容環(huán)境質量。鑒于此，我們走訪調研了一些城市的城市管理行政部門和專業(yè)部門，了解問題發(fā)生的起因。對目前存在問題進行梳理和分析，發(fā)現主要問題在于管理責任精細化程度不夠，一是導致了案件回退率高，特別是對于交界處(地理位置或者管理領域的交界處等)，由于管理轄區(qū)責任不清，造成各單位、部門之間出現推諉扯皮現象，對發(fā)生的案件以各種理由反復退件，造成案件處置效率降低，同時也降低了案件及時處置率和結案率；二是各城市在實施數字化城市管理過程中，在責任精細化方面略顯單薄，未能從多方面、多角度、多維度出發(fā)，明確案件的責任主體，未能精準確定每個案件與責任主體的唯一性關聯關系，也未能將多個維度的精細化責任主體與地理空間位置進行關聯，實現案件在不同時間段、不同專業(yè)領域、不同空間位置等多個維度下責任主體的精細化。

2 多維責任主體模型設計

針對以上問題，以地理空間位置為基礎，綜合考慮案件所屬專業(yè)領域、案件發(fā)生時間、發(fā)生地點以及可能涉及的責任部門等不同維度進行分析和研判[4]。從不同維度對管理區(qū)域進行精細化劃分，形成不同維度下城市管理案件責任主體管轄區(qū)域的專題圖層，進而判斷不同時期、不同領域、不同區(qū)域內案件的不同責任主體，并與相應的責任區(qū)域空間位置關聯，實現案件的自動化、精準化派遣。提升城市管理案件派遣的準確率，降低案件的回退率，提高案件的處置效率，從而提升城市管理水平和管理質量。

我們通過梳理和分析問題，構建了一種基于地理空間數據的城市管理案件多維責任主體管理模型(如圖1所示)，該模型以責任部門維度為主線，對案件發(fā)生的空間維度、時間維度、案件涉及的專業(yè)領域維度等多方面進行綜合分析和研判，明確每個案件的責任主體，實現案件責任主體的唯一性。

圖1 城市管理案件多維責任主體管理模型

2.1 責任部門維度

責任部門維度主要涉及市、區(qū)(縣)城市管理行政部門和專業(yè)部門以及街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))辦事處相關科室等部門。我們按照管理權限將相關部門歸納為兩類(如圖2所示)，一是市級部門，即市級城市管理行政部門(如市城市管理委員會)和市級城市管理專業(yè)部門(如市自來水集團)；二是區(qū)(縣)級部門，區(qū)(縣)級城市管理行政部門(如區(qū)城市管理委員會)、區(qū)(縣)級城市管理專業(yè)部門(如區(qū)園林綠化局)和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))辦事處相關科室。市級城市管理行政部門協調、督促市級專業(yè)部門對各專業(yè)部門主體責任案件進行處置，區(qū)(縣)級城市管理行政部門協調、督促區(qū)(縣)級專業(yè)部門和街道辦事處對其主體責任案件進行處置。在多維責任主體模型中，責任部門維度是諸多維度最終的落腳點，通過不同維度的分析研判，最終確定每個案件對應的責任主體，實現案件的多維責任主體管理，落實管理責任精細化。

圖2 城市管理責任部門維度層級關系圖

2.2 時間維度

時間維度方面主要考慮監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管對象在不同時期或時點存在不同管理責任主體的情況。主要包括兩方面，一方面是公共設施建設及管理運維整個生命期的不同階段(即規(guī)劃期、建設期、竣工驗收期、運行維護期等)，另一方面是案件發(fā)生時點(某個具體時間點或時間段)和案件發(fā)生后至處置結案之間存續(xù)的時長。一般情況下，公共設施規(guī)劃建設期的主體責任部門應該是設施建設單位；竣工驗收階段(移交給運行維護部門之前)主體責任部門應該是設施主管部門，公共設施主管部門主要起監(jiān)督、督促、協調等作用；運行維護期內主體責任部門應該是日常維護部門或單位。另外，案件發(fā)生時間段不同處置部門或主體責任部門也會存在差異，可根據案件發(fā)生的具體時間點或時間段，確定案件的主體責任部門。以廚余垃圾收運工作為例，目前各城市為了提升垃圾收運效率、降低運行成本，一般情況下采用定時定點集中收集清運模式。因此，廚余垃圾集中收運點發(fā)生的垃圾暴露案件，按照發(fā)生時間段不同會存在兩個責任主體：如果發(fā)生在集中收運時段范圍內，主體責任部門應為垃圾收運單位；如果發(fā)生在收運時段范圍以外，主體責任部門應為垃圾產生單位或屬地監(jiān)管部門。

2.3 專業(yè)領域維度

現代城市管理涉及市政基礎設施、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、生態(tài)環(huán)保、園林綠化、綜合執(zhí)法、公共安全等城市運行和管理諸多領域[5]，是一項龐雜的系統(tǒng)性工程。數字化城市管理是基于空間位置的管理對象精細化和管理責任精細化的一種新型城市精細化管理手段，特別是在數字化城市管理系統(tǒng)的考核評價環(huán)節(jié)，將城市管理問題案件按照專業(yè)領域、責任部門等進行分類和細化，確?？己嗽u價結果更加精準、科學、合理。城市管理案件一般分為管理部件類和管理事件類兩部分，管理部件類案件主要包括各類市政基礎設施的破損、丟漏、缺失、臟污等相關案件；管理事件類案件主要涉及違法違規(guī)行為和現象，市容市貌不達標、管理不規(guī)范等情況，以及突發(fā)事件等?，F行國家標準中管理部件共5大類121小類，管理事件共6大類83小類[6]，各地方根據當地實際情況對相關類別進行了細化，有城市將管理部件和管理事件小類進一步細化為若干細類和微類[7]。從專業(yè)領域維度對案件進行細化分類，是進一步精細化管理、精準化考核的關鍵，利用細化的專業(yè)領域和空間位置信息，能夠更加精準地實現案件自動派遣和快速響應。

2.4 空間維度

空間維度是判定案件責任主體的重要因素。往往每個城市的管理是按照不同行政區(qū)劃、不同功能區(qū)對管理轄區(qū)及管理責任進行劃分。為了更細致地劃分每個責任主體實際管轄區(qū)域，我們結合調研中發(fā)現的問題及實際案件處置情況，將空間位置區(qū)域分為兩大類(如圖3所示)。一是行政區(qū)域，按照目前城市管理現狀，一般按照行政區(qū)劃劃分的管理區(qū)域為省級行政區(qū)域、市級行政區(qū)域、區(qū)(縣)級行政區(qū)域和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級行政區(qū)域；二是功能區(qū)域，按照城市運行過程中承擔的主要功能不同，一般將城市區(qū)域劃分為主要大街(如城市快速路、高速路、主干路、次干路等)、背街小巷(如胡同、小巷等)、公園廣場(如開放性公園、廣場、街頭小品等)、河湖水域(如水面、護坡等)、門前三包等區(qū)域。

圖3 空間維度層級關系圖

空間維度是諸多維度中最為關鍵的一個維度，推諉案件主要發(fā)生在空間位置管理責任方面。通過時間維度、專業(yè)領域維度判定的責任主體，最終也將以空間位置的形式構建各責任主體管轄區(qū)域專題圖層，實現案件基于空間地理位置的自動化派遣。

3 模型應用

基于以上模型設計，我們梳理不同維度責任信息和地理位置之間的關系，采集完成了某城區(qū)多維責任主體專題圖層，實現了城市管理部件及管理事件立案案件的多維度精細化管理。下面以市容環(huán)境衛(wèi)生類案件為例，簡單闡述多維責任主體模型實踐應用情況及案件處置流程的關鍵環(huán)節(jié)(如圖4所示)。

圖4 立案案件多維責任主體管理處置流程(虛線為簡化流程)

通過對各維度坐標軸上的分類進行細化，判斷不同時間、不同地點、不同專業(yè)領域發(fā)生案件的責任主體管轄范圍，實現每個時間段、每個責任主體、每類案件都有且只有對應的一個責任區(qū)域，采集責任區(qū)域數據形成相應的專題圖層。以專題圖層為基礎，結合案件發(fā)生時的地理位置(坐標信息)和案件類別，自動判斷案件的責任主體部門，并通過網格系統(tǒng)自動派發(fā)給相應的責任單位。在這一過程中，專題圖層建設和責任主體判斷是兩個關鍵環(huán)節(jié)，專題圖層建設涉及內容較廣，需要考慮因素龐雜；責任主體判斷環(huán)節(jié)主要依靠精準的專題圖層和案件精準的地理位置，通過精準無誤的坐標信息，判定該位置(或該案件)屬于某個責任部門。

3.1 專題圖層建設

以環(huán)衛(wèi)保潔專題圖層建設為例，簡單介紹環(huán)衛(wèi)保潔區(qū)域責任劃分過程。某城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔工作涉及市、區(qū)、街三級環(huán)衛(wèi)保潔部門，從空間維度來看，區(qū)域內的城市快速路、高速路等環(huán)衛(wèi)保潔主體責任為市級環(huán)衛(wèi)部門；主干路、重點大街、重要功能區(qū)周邊道路及公共區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責任為區(qū)(縣)級環(huán)衛(wèi)部門；背街小巷、開放小區(qū)等公共區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責任為街道辦事處環(huán)衛(wèi)保潔部門。另外，門前三包區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責任應該是相應的沿街商戶或企事業(yè)單位，但街道辦事處負有監(jiān)督各商戶各單位落實門前三包責任的義務，因此最終考核的主責部門也是街道辦事處。與市、區(qū)、街相關部門核實確認，明確各環(huán)衛(wèi)保潔部門實際主責區(qū)域范圍，利用測繪手段現場采集各級環(huán)衛(wèi)保潔區(qū)域位置坐標信息，以各方確認結果為依據，處理形成各級責任部門環(huán)衛(wèi)保潔專題圖層。

3.2 責任主體判斷

案件責任主體判斷環(huán)節(jié)以案件立案時確認的類別、案件發(fā)生地點的坐標信息為基礎，以各級責任部門責任區(qū)域專題圖層為依據，通過點位坐標判斷每個案件的責任主體信息。對于某一個具體的城市管理案件，可以通過發(fā)生時間、發(fā)生地點以及案件類別等不同維度來精確判斷案件的責任主體(或責任部門)。以暴露垃圾為例，如果是建筑垃圾則應該是區(qū)住建部門落實監(jiān)督責任，施工企業(yè)落實主體責任；如果是大件廢棄物則由屬地街道落實主體責任；如果是生活垃圾則由區(qū)環(huán)衛(wèi)部門落實主體責任。再以暴露生活垃圾為例，如果暴露生活垃圾案件發(fā)生在城市快速路或高速路范圍內，則由市級環(huán)衛(wèi)部門負責主體責任；如果發(fā)生在其他主要大街或廣場，則由區(qū)(縣)環(huán)衛(wèi)保潔部門負責主體責任；如果發(fā)生在背街小巷或開放性的、非物業(yè)管理小區(qū)，則由屬地街道辦事處落實主體責任；如果發(fā)生在門前三包區(qū)域內，則應由屬地街道辦事處監(jiān)督和督促門前三包責任單位負責處理。

3.3 案件自動派遣

案件自動、精準派遣的依據，一是精細的責任區(qū)域圖層，二是精細的責任主體屬性數據。因此，實現案件自動化、精準化派遣的基礎是精準的責任區(qū)域專題圖層和完善的責任主體信息。通過上一階段責任主體判斷、明確案件責任主體后，將案件與相應的責任主體專題圖層建立關聯關系，觸發(fā)系統(tǒng)自動派遣功能，將案件自動派遣給對應責任主體，并以即時消息形式提醒相關責任人及時查收和處置案件。主體責任部門按照行業(yè)處置標準和數字化城市管理結案標準要求，對案件進行標準化處置，將處理結果返回網格系統(tǒng)。系統(tǒng)自動將處置結果轉派給案件核查人員，對處置結果進行現場核實。經現場核查，處置結果達到結案標準，系統(tǒng)將自動結案；不符合結案標準，案件將被再次派遣給處置部門進行二次處理，并將處置情況、處置時長等情況進行記錄留檔，作為下一階段考核評價的重要指標。

4 結 語

精細化城市管理本質上是利用信息化手段，通過管理區(qū)域精細化、管理對象精細化、管理時間精細化來實現和落實管理責任的精細化[5]，進一步提升城市管理問題派遣的準確率和及時率，縮短案件流轉、存續(xù)和處置周期，進而提升城市管理水平、治理能力，提升城市整體市容市貌環(huán)境。城市管理案件推諉扯皮問題的根源在于責任不清，綜合考慮城市管理問題發(fā)生的時間、地點、類別等因素，通過不同維度有效精準地研究判斷和明確發(fā)生案件與某一責任主體的唯一性關聯關系，確保每個案件有且只有一個直接關聯的責任主體，基于每個城市管理案件與責任主體的關聯關系，實現案件責任主體的精細化和責任區(qū)域的精細化管理，從根源上解決城市管理的責任問題，降低案件推諉率，提升城市管理能力和管理效率。