國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律定位

宦吉娥，張玉婷，龐設(shè)典，黃群龍

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)，湖北 武漢 430074； 2.武漢市勘察設(shè)計(jì)有限公司，湖北 武漢 430022；3.武漢市測(cè)繪研究院，湖北 武漢 430022)

1 引 言

習(xí)近平總書記指出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則[1]。人為或自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大威脅，我國(guó)歷來重視地質(zhì)災(zāi)害防御，然而地質(zhì)災(zāi)害的防御必須從地質(zhì)環(huán)境保護(hù)層面進(jìn)行系統(tǒng)性布局，處理好國(guó)土空間開發(fā)利用與地質(zhì)環(huán)境安全之間的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代，我國(guó)國(guó)土空間整體開發(fā)利用布局進(jìn)一步優(yōu)化與整合，對(duì)地質(zhì)環(huán)境的安全與穩(wěn)定提出了新的挑戰(zhàn)。因此，有必要對(duì)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃進(jìn)行法律定位，使其在國(guó)土空間規(guī)劃體系中得到應(yīng)有的重視。

2 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法規(guī)與編制現(xiàn)狀

2.1 法規(guī)現(xiàn)狀

以“地質(zhì)”和“地質(zhì)環(huán)境”為主要檢索詞在北大法寶對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行檢索，共搜集到中央層面的法規(guī)5部，地方層面以31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位(港澳臺(tái)除外)為主要研究對(duì)象，搜集到地方層面法規(guī)共計(jì)29部。根據(jù)規(guī)定內(nèi)容的差異，可以將上述法規(guī)劃分為綜合性法規(guī)(表1)和專項(xiàng)性法規(guī)(表2)兩大類。

表1 我國(guó)地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域綜合性法規(guī)

表2 我國(guó)地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)性法規(guī)

從匯總的情況可以看出，我國(guó)地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域的法規(guī)縱向上涉及國(guó)家和地方兩個(gè)層級(jí)，橫向上涉及的范圍較廣泛，內(nèi)容上除了綜合性的規(guī)定，還存在地質(zhì)災(zāi)害防治、地質(zhì)勘查、礦山地質(zhì)環(huán)境、地質(zhì)資料、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、地質(zhì)遺跡和地面沉降等七個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)。因?yàn)樯婕暗刭|(zhì)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容均存在于綜合性法規(guī)之中，所以下文主要針對(duì)地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域綜合性法規(guī)進(jìn)行分析。

從當(dāng)前地質(zhì)環(huán)境綜合性法規(guī)的現(xiàn)狀來看，主要存在以下兩種普遍現(xiàn)象：第一，法規(guī)的位階較低，缺乏高位階統(tǒng)一的立法指引。綜合性立法只存在于地方，中央層面的相關(guān)法律法規(guī)的制定有所缺失；第二，法規(guī)制定的數(shù)量較少。全國(guó)(港澳臺(tái)除外)僅有16個(gè)地區(qū)對(duì)于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定，海南省是地方政府規(guī)章的形式，其余均為地方性法規(guī)的形式，涉及地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃方面立法的覆蓋率不高，地質(zhì)環(huán)境缺乏較為完善的法規(guī)保障體系。

雖然16個(gè)地方省份(如表1所示)在地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行了綜合性立法，但是具體到法規(guī)條文規(guī)定的具體內(nèi)容，各個(gè)地方對(duì)于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的規(guī)定和處理也不盡相同，具體分析主要有以下幾個(gè)方面：

(1)規(guī)劃的名稱

規(guī)劃的名稱體現(xiàn)規(guī)劃編制的內(nèi)容與側(cè)重，體現(xiàn)規(guī)劃的核心要義，規(guī)劃名稱的差異也展現(xiàn)出各個(gè)地區(qū)對(duì)于地質(zhì)環(huán)境的關(guān)注點(diǎn)不同。從各個(gè)地方法規(guī)的具體規(guī)定來看，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、河南省、黑龍江省、遼寧省、甘肅省、貴州省8個(gè)省份選擇“地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”為名稱，內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)、湖北省以“地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與(和)利用規(guī)劃”為規(guī)劃名稱，新疆維吾爾自治區(qū)選擇編制“國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃”，四川省以“地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、利用規(guī)劃”為規(guī)劃名稱，海南省選擇制定“地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、利用和地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃”，山東省規(guī)定組織制定“地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等”規(guī)劃，云南省規(guī)定要制定“地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃”。

(2)規(guī)劃的內(nèi)容

針對(duì)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的具體內(nèi)容，僅有江蘇省、河南省和甘肅省在法規(guī)中作出了詳細(xì)的規(guī)定。其中《江蘇省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》第九條規(guī)定：地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：①地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀；②地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的基本要求與規(guī)劃目標(biāo)；③地質(zhì)環(huán)境保護(hù)功能區(qū)劃分；④地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和重點(diǎn)地質(zhì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程；⑤地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施保障措施?！逗幽鲜〉刭|(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》第九條和《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》第七條規(guī)定一致，內(nèi)容均為：地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：①地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)；②地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的基本要求與規(guī)劃目標(biāo)；③地質(zhì)環(huán)境保護(hù)功能區(qū)劃分；④地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)；⑤地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理，地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防、控制和治理；⑥地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的保障措施。

相對(duì)比而言，河南省和甘肅省的條文規(guī)定比江蘇省的規(guī)定更加全面，河南省和甘肅省不僅要求對(duì)地質(zhì)環(huán)境的現(xiàn)狀、目標(biāo)、功能區(qū)劃分、修復(fù)以及保障措施等方面進(jìn)行編制，同時(shí)對(duì)于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)以及地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防、控制和治理的內(nèi)容也需要編入規(guī)劃內(nèi)容之中。

(3)與其他規(guī)劃關(guān)系的處理

規(guī)劃之間關(guān)系的處理是否得當(dāng)對(duì)于規(guī)劃目的能否實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。各個(gè)地方法規(guī)條文內(nèi)容中規(guī)劃關(guān)系的處理主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃兩大類。詳細(xì)來說，第一，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，16個(gè)省份中，除了山東省和云南省未對(duì)地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制作出要求，剩余14個(gè)省份中，有13個(gè)明確提出要堅(jiān)持貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為根本遵循的原則，規(guī)定將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)之中，只有甘肅省未在條文內(nèi)容中將此進(jìn)行明確。第二，針對(duì)其他相關(guān)規(guī)劃，除了甘肅省明確寫明在編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源、水利、交通、旅游、能源等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接，闡明了其他相關(guān)規(guī)劃與地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃之間的銜接關(guān)系，剩余15個(gè)省份都沒有較為清晰的關(guān)系界定，處理方式可以大致分為兩種，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、河南省、黑龍江省4個(gè)省份在條文中以“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃以及水利、交通、能源等重大建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的要求”此類似話語進(jìn)行了規(guī)定，只突出強(qiáng)調(diào)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)要求對(duì)規(guī)劃編制的影響，未直接處理規(guī)劃之間的關(guān)系，其他11個(gè)省份條文內(nèi)容對(duì)于規(guī)劃關(guān)系的處理均沒有涉及。

2.2 編制現(xiàn)狀

規(guī)劃的編制是規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要前提條件。因?yàn)橐?guī)劃不同于法律，可能會(huì)涉及國(guó)家保密數(shù)據(jù)，不存在強(qiáng)制公開的屬性，為進(jìn)一步對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和涉及地質(zhì)環(huán)境內(nèi)容的相關(guān)規(guī)劃的編制情況進(jìn)行追蹤，以“地質(zhì)”“規(guī)劃”為檢索詞條，以標(biāo)題為主要檢索范圍，以2022年3月為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位人民政府門戶網(wǎng)站和自然資源規(guī)劃廳(局)網(wǎng)站進(jìn)行檢索，并將檢索結(jié)果根據(jù)規(guī)劃的內(nèi)容和關(guān)系進(jìn)行了分類匯總(如表3所示)。

病理學(xué)分析 完成磁共振掃描后，將大鼠過量麻醉處死后立即解剖，取部分右葉肝臟用于病理學(xué)分析，采用HE染色及Masson染色，利用METAVIR分期系統(tǒng)進(jìn)行病理學(xué)分期(F0：無纖維化；F1：匯管區(qū)纖維化；F2：少量的匯管區(qū)-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F3：大量的匯管區(qū)-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F4：早期肝硬化)。本研究定義F1～F2期為輕度肝纖維化，F(xiàn)3～F4期為重度肝纖維化。

表3 各地方地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃編制情況匯總

續(xù)表3

從整體上來看，我國(guó)地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域編制的規(guī)劃數(shù)量較多，總計(jì)138個(gè)，但是地質(zhì)環(huán)境內(nèi)容要素較分散，更多地分散于專項(xiàng)規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃之中，各地方更加偏向于以地質(zhì)環(huán)境某單一要素為基礎(chǔ)編制相對(duì)應(yīng)的下位專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃在具有較強(qiáng)針對(duì)性的同時(shí)也不可避免地存在調(diào)整范圍狹隘的弊端，地方缺乏綜合性地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制在一定程度上就可能會(huì)導(dǎo)致某些地質(zhì)要素保護(hù)的缺位，因此地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制對(duì)于地質(zhì)環(huán)境安全的保障是十分必要的。但是從檢索結(jié)果的匯總情況可以看出，其編制的整體情況并不樂觀，一方面，地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃編制數(shù)量較少，31個(gè)省份中只有河南省、貴州省、江蘇省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)5個(gè)省份進(jìn)行了地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制工作；另一方面，綜合性規(guī)劃編制的法律落實(shí)情況并不理想。雖然在前述法規(guī)統(tǒng)計(jì)中有16個(gè)省份法律明確規(guī)定要編制地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃，但實(shí)際只有河南省、貴州省、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)將法律規(guī)定進(jìn)行了落實(shí)，有四分之三的省份仍處于未編制的狀態(tài)。

綜上所述，地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃存在法律保障體系不健全，法律規(guī)定內(nèi)容不全面，規(guī)劃之間關(guān)系的處理被忽略，規(guī)劃編制工作落實(shí)不到位等諸多問題，這也反映出我國(guó)對(duì)于地質(zhì)環(huán)境整體的保護(hù)在法律保障和編制實(shí)踐方面的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為滿足新時(shí)代綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，緩和人類發(fā)展與自然生態(tài)平衡之間的矛盾，推動(dòng)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的落實(shí)和實(shí)施，需要我們從立法和編制實(shí)踐兩方面對(duì)其進(jìn)一步完善。

3 國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2019年5月23日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見，其中明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，打破了我國(guó)傳統(tǒng)的規(guī)劃體系，正式將我國(guó)帶入國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代[2]。一直以來，地質(zhì)環(huán)境與空間規(guī)劃聯(lián)系十分密切，對(duì)于空間規(guī)劃的布局與發(fā)展意義重大。國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的到來，是對(duì)我國(guó)規(guī)劃體系的重大變革，這也為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的完善與發(fā)展帶來諸多機(jī)遇與挑戰(zhàn)[3]。

3.1 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展機(jī)遇

(1)法律地位的提升

我國(guó)的規(guī)劃編制成果自城鄉(xiāng)規(guī)劃法之后有了明顯的法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃之分，盡管對(duì)于兩者之間的界定條件還存在較大的爭(zhēng)議，但是相較之法定規(guī)劃擁有更高的法律強(qiáng)制力、更為嚴(yán)格的編制和修改程序這些是無可厚非的。國(guó)土空間規(guī)劃體系的提出與構(gòu)建，就是為了解決我國(guó)傳統(tǒng)規(guī)劃體系中存在的規(guī)劃沖突、重復(fù)等諸多問題，改變我國(guó)現(xiàn)代治理體制和公共政策中碎片化、短期行為，嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃的編制與實(shí)施程序，突出和強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的強(qiáng)制性和權(quán)威性，進(jìn)一步提升我國(guó)整體規(guī)劃體系的法律地位。地質(zhì)環(huán)境作為國(guó)土空間規(guī)劃編制的依托，是國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，因此對(duì)于我國(guó)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律地位不明確，規(guī)劃?rùn)?quán)威性和強(qiáng)制性得不到充分體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)局面，必然會(huì)因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的到來受到影響和改變，這為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律地位的提升提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。

(2)規(guī)劃體系的完善

國(guó)土空間規(guī)劃不僅僅帶來空間結(jié)構(gòu)和空間治理的優(yōu)化布局，對(duì)于我國(guó)規(guī)劃體系的整體改革和調(diào)整也具有重大意義。我國(guó)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制工作起步較晚，至今仍未形成較為完整的規(guī)劃體系。規(guī)劃體系存在缺乏高位階規(guī)劃的統(tǒng)一引導(dǎo)、規(guī)劃編制層級(jí)較混亂、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一等問題，影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施效果?！拔寮?jí)三類”的規(guī)劃編制體系與“多規(guī)合一”的編制理念，不單單是國(guó)土空間規(guī)劃體系的編制思路，從另一個(gè)層次來說，這也是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的構(gòu)建指南，為其進(jìn)一步完善和發(fā)展提供了機(jī)遇和強(qiáng)大的外部推動(dòng)力。一方面，將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系相對(duì)接，落實(shí)“三區(qū)三線”的具體要求，優(yōu)化地質(zhì)環(huán)境開發(fā)與保護(hù)的布局，促進(jìn)國(guó)土空間用途管制目標(biāo)的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)；另一方面，通過自上而下的規(guī)劃編制和傳導(dǎo)體系，進(jìn)一步協(xié)調(diào)不同層級(jí)政府之間的利益關(guān)系，確保規(guī)劃的內(nèi)容由淺入深、由粗至細(xì)，在確保規(guī)劃的內(nèi)容全域、全覆蓋的同時(shí)，又能夠?qū)τ谥攸c(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行針對(duì)性、具體性的安排，科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制和落實(shí)進(jìn)一步清除障礙。

3.2 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

(1)與國(guó)土空間規(guī)劃之間關(guān)系的處理

地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)系緊密，兩種規(guī)劃之間并非是簡(jiǎn)單的包含關(guān)系，而是交叉關(guān)系，國(guó)土空間規(guī)劃的編制對(duì)于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的存在形式提出了新要求。主要的存在形式有兩種：第一種是疊加，即地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的一項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃并行存在[4]；第二種是融入，即將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容融入總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃之中，不再單獨(dú)制定，將地質(zhì)環(huán)境作為一種空間類型進(jìn)行管控。兩種存在形式各有利弊，其取舍需要綜合考慮與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系之間的協(xié)調(diào)。

(2)與國(guó)土空間規(guī)劃之間內(nèi)容的厘定

2012年黨的十八大報(bào)告中將國(guó)土空間劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三類，指明不同空間類型要發(fā)揮不同的功能作用，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[5]，進(jìn)一步揭示了國(guó)土空間具有自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多重屬性。從一定意義上面來說，國(guó)土空間是指人類社會(huì)及其活動(dòng)與自然環(huán)境之間相互交融所形成的，以資源和環(huán)境為外在基礎(chǔ)，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主體的動(dòng)態(tài)綜合體。資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)是整個(gè)國(guó)土空間三大基礎(chǔ)構(gòu)成要素，三大基礎(chǔ)構(gòu)成要素相互聯(lián)系、相輔相成，共同促進(jìn)國(guó)土空間的開發(fā)與利用。具體來說，資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和外在推動(dòng)力，主要包括水資源、礦產(chǎn)資源等；環(huán)境是資源的重要依托，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在基礎(chǔ)，主要包括生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)人類利用資源和環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物，其涉及人類生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

而地質(zhì)環(huán)境是一個(gè)多因子系統(tǒng)，其主要是由巖石、土壤、有機(jī)成分、氣體、地下水、微生物以及動(dòng)力地質(zhì)作用和現(xiàn)象等組成，為人類社會(huì)的生產(chǎn)生活提供了基礎(chǔ)場(chǎng)所，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了土地、礦產(chǎn)、地下水等自然資源，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還提供了涵養(yǎng)水源、保持水土、減輕自然災(zāi)害等生態(tài)服務(wù)，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)、環(huán)境基礎(chǔ)、生態(tài)基礎(chǔ)和工程基礎(chǔ)[6]。

基于此，地質(zhì)環(huán)境作為國(guó)土空間的重要組成部分，無論是從基礎(chǔ)構(gòu)成抑或是社會(huì)功能方面考量，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃在規(guī)劃的對(duì)象和內(nèi)容上面都存在一定的重疊，并且重疊的部分對(duì)于規(guī)劃本身的編制來說都是較為基礎(chǔ)的要素，因此需要進(jìn)一步將其內(nèi)容的邊界進(jìn)行明確。

(3)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)管控和空間表達(dá)能力的協(xié)調(diào)

國(guó)土空間規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)的是多層次、多維度、立體式的空間治理和空間管控。地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，其是國(guó)土空間規(guī)劃制定的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)土空間規(guī)劃在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的細(xì)化，因此地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接十分重要。但是，從編制的歷史實(shí)踐來看，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的內(nèi)容往往更加偏向于目標(biāo)管控，規(guī)定更加偏向于原則性，空間功能信息淡薄，規(guī)劃整體內(nèi)容的空間性并不高，空間表達(dá)能力較弱[7]。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃的空間管控的理念下，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在編制過程之中，如何在實(shí)現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃目標(biāo)的情況下，增強(qiáng)自身的空間表達(dá)能力，做好與國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容上面的銜接，是新時(shí)代對(duì)于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃提出的新挑戰(zhàn)。

4 國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律定位與完善

4.1 提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律地位

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，規(guī)劃不應(yīng)該僅僅作為一項(xiàng)國(guó)家政策而存在，規(guī)劃的地位應(yīng)該提升到法律層面，需要將其納入法律法規(guī)的范圍之內(nèi)，明確賦予其法律強(qiáng)制力。具體來說，其可以歸入“行政規(guī)范性文件”之內(nèi)，原因如下：第一，從制定的主體來看，規(guī)劃的制定主體是國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門、地方政府相關(guān)部門或者是與其他部門聯(lián)合制定，這與行政規(guī)范性文件的制定主體是相重合的；第二，從效力來源來看，規(guī)劃的效力是來源于部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，規(guī)劃的內(nèi)容主要是對(duì)部門規(guī)章或者地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定的明確和細(xì)化。我國(guó)針對(duì)行政規(guī)范性文件的范圍雖然沒有較為具體的規(guī)定，但是從一般意義上面來說，可以將范圍基本限定在國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章效力之下的規(guī)定，所以說二者的效力來源是一致的；第三，從制定、發(fā)布的程序來看，規(guī)劃的制定和發(fā)布程序與行政規(guī)范性文件也大體相似。例如《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第11條規(guī)定“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院建設(shè)、水利、鐵路、交通等部門，依據(jù)全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查結(jié)果，編制全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，經(jīng)專家論證后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布?？h級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)建設(shè)、水利、交通等部門，依據(jù)本行政區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查結(jié)果和上一級(jí)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，編制本行政區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，經(jīng)專家論證后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布，并報(bào)上一級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門備案?！睆臈l文的規(guī)定可以看出，規(guī)劃的制定也需要審核、專家論證、批準(zhǔn)公布和備案，基本流程是與行政規(guī)范性文件相類似的[8]。

基于上述論述，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律地位具有一定的提升空間，并且具備納入“行政規(guī)范性文件的范疇”的條件，進(jìn)而從根本上提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的強(qiáng)制力和約束力，強(qiáng)化對(duì)地質(zhì)安全的保障措施，更好地服務(wù)于我國(guó)城市發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

4.2 完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系

地質(zhì)環(huán)境是國(guó)土空間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的重要依托，是國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中不可忽視的重要影響因素。因此，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)當(dāng)作為國(guó)土空間規(guī)劃的組成部分，納入國(guó)土空間規(guī)劃體系之中。從具體操作而言，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，從橫向上面來說，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的構(gòu)建首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，從統(tǒng)一規(guī)劃體系出發(fā)，地質(zhì)環(huán)境總體規(guī)劃可視為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃[9]，是地質(zhì)環(huán)境領(lǐng)域開發(fā)與保護(hù)行為的根本遵循，為了更好地與國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接與協(xié)調(diào)，規(guī)劃期限與國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)間相統(tǒng)一，可以設(shè)定為15年；地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃可以根據(jù)其內(nèi)容的不同具體細(xì)分為地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、地質(zhì)遺跡保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、地?zé)豳Y源的合理開發(fā)利用、礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)等，地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃是以總體規(guī)劃的總體要求出發(fā)，以本領(lǐng)域特色為基礎(chǔ)，對(duì)總體規(guī)劃目標(biāo)的細(xì)化，規(guī)劃期限可以設(shè)立為5年。當(dāng)前我國(guó)過多地關(guān)注于地質(zhì)環(huán)境中的某領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的編制，忽視了地質(zhì)環(huán)境總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，進(jìn)而造成職能重疊或者缺位情況的出現(xiàn)，因此需要從宏觀和微觀兩個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)環(huán)境的管理和保護(hù)。

第二，從縱向上面來說，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)當(dāng)分為國(guó)家級(jí)、省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)和市縣級(jí)“三級(jí)”規(guī)劃。國(guó)家級(jí)層面的地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃是從中長(zhǎng)期出發(fā)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)與利用作出統(tǒng)籌布局，與全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃相銜接，制定地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與利用的宗旨和目標(biāo)，明確強(qiáng)制性內(nèi)容，主要是發(fā)揮戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性的作用；省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，根據(jù)國(guó)家級(jí)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的戰(zhàn)略指引，對(duì)于本省內(nèi)地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析處理，為市縣級(jí)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制作出進(jìn)一步的要求；市縣級(jí)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃需要分解戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)，由市縣級(jí)政府組織，根據(jù)本地區(qū)地質(zhì)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行單獨(dú)編制，既不能違反地質(zhì)環(huán)境的總體要求，同時(shí)也要保證規(guī)劃的因地制宜性與特殊性[10]。

第三，從內(nèi)容界定上面來看，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容邊界的確定可以從以下三個(gè)角度進(jìn)行考量。首先，國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向[11]。國(guó)土空間規(guī)劃結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的雙重需求，提出一定的規(guī)劃目標(biāo)，其內(nèi)容是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的風(fēng)向標(biāo)，所以地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃是對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)；再者，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的重要成果和結(jié)論，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。例如，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在編制的過程中對(duì)地下空間開發(fā)條件、地質(zhì)資源、土地和地下水環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等進(jìn)行分類分析評(píng)價(jià)所形成地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)成果，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)資料[12]；最后，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃空間落實(shí)的主要結(jié)論應(yīng)該納入國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容之中，這是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃對(duì)于空間規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)成果，應(yīng)該成為國(guó)土空間規(guī)劃的組成部分。

4.3 構(gòu)建地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律保障體系

第一，制定地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例，完善各地方地質(zhì)環(huán)境相關(guān)立法。國(guó)家應(yīng)結(jié)合地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例的立法進(jìn)程，確立地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律和統(tǒng)領(lǐng)地位，通過立法，明確規(guī)劃體系的層級(jí)和政府職權(quán)的劃分，統(tǒng)一規(guī)劃的編制與管理，以高位階的法律來保障規(guī)劃的落地和實(shí)施，提升規(guī)劃的權(quán)威力[13]；各個(gè)地方應(yīng)根據(jù)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例的具體要求，結(jié)合本地方實(shí)際出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)，以確保各級(jí)規(guī)劃有相對(duì)應(yīng)的立法提供保障和支撐；以行政法規(guī)和地方政府規(guī)章為基礎(chǔ)，構(gòu)建和完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的框架，全面推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法制化建設(shè)的進(jìn)程。

第二，增加未來國(guó)土空間立法中的占比份額。國(guó)土空間規(guī)劃立法已經(jīng)納入第十三屆人大常委會(huì)的立法計(jì)劃之中，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容需要在未來國(guó)土空間規(guī)劃立法之中得以體現(xiàn)，并且其所占比例也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加。針對(duì)未來的入法形式，建議地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以單章立法的形式在未來國(guó)土空間規(guī)劃立法之中存在[14]，這樣可以在滿足地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制技術(shù)要求較高的前提下，還可以提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃整體的法律地位，減少法律之間的割裂，增強(qiáng)法律之間的融合，以實(shí)現(xiàn)法律保障與地質(zhì)環(huán)境保護(hù)雙重利益的最大化。

4.4 強(qiáng)化地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的空間表達(dá)能力

調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容的總體指向，完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的空間屬性，推動(dòng)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制從“目標(biāo)指引”向“目標(biāo)指引+空間管控”方向轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步考慮地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃中生態(tài)服務(wù)、土地、礦產(chǎn)、地下水等各類構(gòu)成要素的空間差異性，完善空間基礎(chǔ)信息，逐步建立地質(zhì)環(huán)境分區(qū)管控體系[15]；依托地質(zhì)環(huán)境評(píng)價(jià)，將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)與國(guó)土空間管控的要求相對(duì)接，并落實(shí)到相對(duì)應(yīng)的空間單元之中；同時(shí)，在國(guó)土空間規(guī)劃編制的過程中，要將國(guó)土空間的開發(fā)利用與地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的保護(hù)要求相銜接，使得地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)和要求能夠在國(guó)土空間開發(fā)的各項(xiàng)活動(dòng)中得以落實(shí)和體現(xiàn)[16]。

5 結(jié) 論

國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)整個(gè)規(guī)劃體系架構(gòu)的創(chuàng)新之舉。國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代，無論是從地質(zhì)災(zāi)害防治角度抑或是城市發(fā)展建設(shè)角度，地質(zhì)環(huán)境的基礎(chǔ)地位始終都不可被忽略。文章以國(guó)土空間規(guī)劃為時(shí)代背景，從理論和實(shí)踐的角度分別分析了當(dāng)前我國(guó)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃立法與編制現(xiàn)狀，闡明了國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的到來為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃未來的編制和完善提供的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并從提升法律地位、規(guī)劃體系、法律保障體系以及規(guī)劃內(nèi)容四個(gè)方面為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的定位與完善進(jìn)行了明晰。提出應(yīng)提高地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律定位，構(gòu)建和完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系框架，實(shí)現(xiàn)其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、城市空間布局、生態(tài)文明建設(shè)等相互融合的新局面，使地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃能夠更好地推動(dòng)和服務(wù)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)，促進(jìn)和保障社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。