耕地“非農(nóng)化”“非糧化”工作存在問題及對策

姚賢靖

（湖南省土地綜合整治局，湖南 長沙 410000）

耕地是糧食生產(chǎn)的根基，是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的命脈，也是國家糧食安全的根本保證，更是重要的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。2020年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）（以下簡稱《意見》）發(fā)布后，各地針對本地“非糧化”問題實(shí)際，因地制宜出臺了具體實(shí)施方案，耕地“非糧化”排查整治行動正在如期扎實(shí)推進(jìn)。

1 “非糧化”和“非農(nóng)化”對耕地的影響

1.1 非糧化、非農(nóng)化對生產(chǎn)力的影響

可逆性：為研究耕地流轉(zhuǎn)后不同使用方式對糧食安全的不同影響，可借助可逆性這個(gè)概念?？赡嫘允侵父氐氖褂梅绞桨l(fā)生變化后，重新恢復(fù)到適宜種糧的土壤狀態(tài)的難易程度，可借助恢復(fù)成本來進(jìn)行觀察，花費(fèi)成本越大，則耕地可逆性越小。對耕地流轉(zhuǎn)后的使用方式進(jìn)行排列，可以更加直觀地顯示出不同方式可逆性的不同。

耕地生產(chǎn)率：非糧化、非農(nóng)化對耕地生產(chǎn)率也有造成一定的影響。耕地非糧化會改變耕作層的性質(zhì)，例如，用于種植蔬菜、水果的耕地與養(yǎng)殖魚類的耕地相比，前者不會破壞到耕地的耕作層，很容易就能夠完全恢復(fù)到原有的狀態(tài)，后者則完全破壞了耕地耕作層，要恢復(fù)到適宜種糧的土壤狀態(tài)需要付出更大的代價(jià)，因此非糧化對糧食安全的破壞理應(yīng)受到更多重視，有關(guān)部門應(yīng)給予嚴(yán)格限制。非糧化仍然處于大農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其對土壤的破壞在一定程度上是具有可逆性的。而非農(nóng)化則會對耕地造成不可逆的破壞，并降低農(nóng)業(yè)用地面積。耕地長期閑置會降低其土壤肥力，而資本進(jìn)入后將耕地用于非農(nóng)化經(jīng)營，如興建工廠、旅游觀光設(shè)施、商品房開發(fā)等，會對土壤造成極大的污染與破壞，耕地上興建的設(shè)施也會大幅提升土壤恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)花費(fèi)，這不是一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，最終導(dǎo)致耕地難以再次進(jìn)行糧食種植，對糧食安全造成根本性損害。

糧食供給：我國的糧食需求包括基本口糧、種植用糧、飼料用糧、工業(yè)用糧以及糧食日常損耗，基本口糧需求目前表現(xiàn)出下降趨勢，水果、蔬菜、肉制品能夠一定程度上代替基本口糧，降低基本口糧的供應(yīng)壓力，但隨之而來是飼料用糧需求尤其是工業(yè)用糧需求的不斷攀升，使得整體糧食需求持續(xù)增加，對糧食供給平衡造成了不小的沖擊。

1.2 耕地非糧化、非農(nóng)化對國家糧食安全的影響

非糧化、非農(nóng)化都在一定程度上變更了耕地使用方式，減少了種糧面積從而降低了整體糧食產(chǎn)量。其中，非糧化的影響表現(xiàn)為擴(kuò)張性、隱蔽性，因?yàn)楦鶕?jù)公式：種糧面積=耕地總面積×種植指數(shù)，在種植指數(shù)一定的情況下，種糧面積會隨著耕地總面積的減少而不斷減少；并且農(nóng)民一味追求高利潤而忽視糧食種植，使得糧食產(chǎn)量出現(xiàn)了大幅波動，從而導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡。一旦出現(xiàn)糧食緊缺的問題，要恢復(fù)非糧化后的耕地質(zhì)量則需要付出較大代價(jià)。而非農(nóng)化的影響則更加直接。2004年我國糧食自給率首次低于95%，而產(chǎn)生原因便是2003年的大面積耕地流失；2008年之后我國糧食自給率再未高于95%，且呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢，與之對應(yīng)的是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量持續(xù)提升，因此，政府提出了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

2 防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”工作對策

2.1 明晰農(nóng)田地塊類型和保護(hù)標(biāo)志

許多地區(qū)糧食功能區(qū)面積與永久基本農(nóng)田的比例不高。結(jié)合基本農(nóng)田劃界調(diào)整，要求將糧食生產(chǎn)主功能區(qū)、實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)區(qū)調(diào)整劃入永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)進(jìn)行永久保護(hù)。全面普及實(shí)施永久基本農(nóng)田和糧食功能區(qū)保護(hù)標(biāo)志建設(shè)，逐步做到永久基本農(nóng)田和糧食功能區(qū)的地塊“四至”標(biāo)志清晰，其中，標(biāo)注內(nèi)容要明確標(biāo)注“禁止從事林果業(yè)、種植草皮、挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為”等內(nèi)容，讓老百姓自覺做到保護(hù)耕地，在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)不得從事與糧食生產(chǎn)無關(guān)的其他生產(chǎn)活動。

2.2 妥善處置存量耕地“非糧化”問題

目前國內(nèi)谷物類糧食供求平衡階段，允許各地在完成中央糧食播種面積基礎(chǔ)上，分批分期逐步化解永久基本農(nóng)田上的存量“非糧化”問題，盡量減少對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)投資的沖擊，避免一邊抓防止“非糧化”、一邊又托市收儲糧食。

2.3 推動糧食功能區(qū)防止“非農(nóng)化”“非糧化”法律法規(guī)出臺

目前網(wǎng)上查到已出臺的糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法相當(dāng)有限，多數(shù)省份可能并未出臺相關(guān)保護(hù)辦法。在部分辦法中，只是對各級政府部門在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)和支持種植多年生作物和挖塘養(yǎng)殖水產(chǎn)依法追責(zé)，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體卻無相應(yīng)的處罰措施。因此，要督促“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）盡快出臺糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體違規(guī)種植多年生作物和挖塘養(yǎng)殖水產(chǎn)的行為提出依法處理措施。條件成熟時(shí)，可以出臺全國性的糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)條例或辦法。

2.4 實(shí)事求是科學(xué)調(diào)整補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田

要高度重視多種復(fù)雜原因造成的基本農(nóng)田“上山、下海、入湖、進(jìn)房、占道”等歷史問題。要嚴(yán)格按照永久基本農(nóng)田的技術(shù)條件，剔除不具備條件的基本農(nóng)田，重新補(bǔ)劃其他地塊。確實(shí)在本地沒有地塊可補(bǔ)劃的，可以調(diào)減當(dāng)?shù)赜谰没巨r(nóng)田保有面積，允許跨縣市甚至跨省補(bǔ)充同質(zhì)等量永久基本農(nóng)田，按照“誰補(bǔ)劃、誰出資”的原則支付跨區(qū)域補(bǔ)充永久基本農(nóng)田的建設(shè)資金。

2.5 增加種糧補(bǔ)貼，提高農(nóng)民積極性

增加種糧補(bǔ)貼是非常必要的措施。要增加農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼，應(yīng)從以下兩方面入手。一方面，適度提高糧食收購價(jià)格。首先，要完善糧食儲備制度，使糧食價(jià)格在基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，有預(yù)期實(shí)現(xiàn)增長。其次，要出臺與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的最低糧食收購價(jià)格，避免糧賤傷農(nóng)，避免因?yàn)榧Z食價(jià)格波動大給農(nóng)民收入造成損失。另一方面，適度增加種糧大戶的補(bǔ)貼力度。

2.6 大力宣傳耕地保護(hù)知識

依托特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)以耕地保護(hù)為主題的科普基地，選取以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為抓手，強(qiáng)化“土地整治+”建設(shè)理念，具備高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合、與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合、與生態(tài)環(huán)保相結(jié)合、與扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合等特色項(xiàng)目區(qū)建立耕地保護(hù)科普基地。結(jié)合土地日、地球日等活動，集中宣講耕地保護(hù)知識；發(fā)放宣傳材料，創(chuàng)作富有教育意義的圖書、科普展品等。舉辦以耕地保護(hù)為主題的科普競賽活動，參觀展覽活動。向農(nóng)戶宣傳耕地保護(hù)知識，向他們講述耕地非農(nóng)化、非糧化所造成的影響；通過宣講土地政策，提高農(nóng)民保護(hù)耕地意識，讓農(nóng)民自覺、自愿地保護(hù)耕地。

綜上所述，“非糧化”“非農(nóng)化”危害巨大，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)單位的高度重視，在防治“非糧化”“非農(nóng)化”工作中，鑒于耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題地區(qū)差異大、情況復(fù)雜，國家層面對非糧化非農(nóng)化問題未制定統(tǒng)一整治方案，因此，要求各地結(jié)合本地實(shí)際自主制定具體工作方案，采取針對性特色化措施。同時(shí)，要尊重農(nóng)民自身意愿，不強(qiáng)派指標(biāo)任務(wù)；嚴(yán)守耕地紅線，審慎對待資本引入，要讓工商資本發(fā)揮推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的作用；并規(guī)范政府行為，尊重市場，充分發(fā)揮市場力量，引導(dǎo)其良性健康發(fā)展，從而切實(shí)有效地保障國家糧食安全。