將樂(lè)縣林票制度改革探索

□林翠湘

（將樂(lè)縣林業(yè)局，福建 三明 353300）

林票制度改革是三明市進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的重要舉措，是探索踐行“綠水青山就是金山銀山”的有效途徑。林票是以國(guó)有林業(yè)企業(yè)與村集體按合作經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)自由、權(quán)益量化、分紅保底的方式進(jìn)行合資造林，以雙方出資額制作的具有質(zhì)押、交易、兌現(xiàn)等功能的股權(quán)憑證。林票制度是集體林權(quán)制度改革的新亮點(diǎn)、新思路，國(guó)內(nèi)開(kāi)展林票系列研究和探索是林業(yè)基礎(chǔ)研究的熱點(diǎn)。

1 將樂(lè)縣森林資源概況

將樂(lè)縣位于福建省北部的武夷山脈東南坡，經(jīng)緯度117°05′～117°40′、26°26′～27°04′，總面積22.46 hm2，縣內(nèi)森林植被類型豐富，年均氣溫18.6 ℃，年均降水量約2 700 mm，是典型的亞熱帶季風(fēng)氣候，四季分明、氣候溫和、雨量充沛、光照充足，是全國(guó)森林康養(yǎng)試點(diǎn)建設(shè)縣和中國(guó)深呼吸小城。根據(jù)最新二類調(diào)查基礎(chǔ)上森林資源檔案更新成果，將樂(lè)縣森林覆蓋率為81.29%，活立木總蓄積量為2 400 余萬(wàn)m3，林地面積近20 萬(wàn)hm2。具有國(guó)有森林資源富集（集體林森林覆蓋率約78%、國(guó)有林森林覆蓋率約86%）、天然林老齡化嚴(yán)重（成過(guò)熟林占將樂(lè)縣天然林總面積的74%）、闊葉樹(shù)種成過(guò)熟林占比高（約66%）、公益林以集體為主（約63%）、針葉林比重較大（約64%）的森林資源分布特點(diǎn)。

2 將樂(lè)縣林票制度發(fā)展歷程

1997 年4 月10—11 日，時(shí)任福建省委副書(shū)記的習(xí)近平同志到將樂(lè)縣調(diào)研并發(fā)表重要講話。在充分肯定將樂(lè)縣在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及奔小康工作中作出的成績(jī)和努力的同時(shí)提出5 點(diǎn)希望。一是務(wù)必抓緊糧食生產(chǎn)，二是決勝之年確保三大歷史任務(wù)的完成，三是積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與奔小康工作同步發(fā)展，四是切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，五是加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)[1]。20 余年來(lái)，縣委縣政府一任接著一任，始終把綠水青山當(dāng)作“無(wú)價(jià)寶”，做好山、水、林、田文章，發(fā)揮自然資源優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)將樂(lè)縣人民致富。

2003 年開(kāi)展集體林權(quán)制度改革后，集體林地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制，廣大林農(nóng)成為林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。林權(quán)由過(guò)去相對(duì)集中在村集體持有轉(zhuǎn)變?yōu)榱阈欠稚⒌赜蓮V大林農(nóng)持有，林權(quán)出現(xiàn)“碎片化”問(wèn)題。在很大程度上促進(jìn)林農(nóng)的積極性，但也出現(xiàn)了造林更新成活率和保存率較低、森林撫育缺失等問(wèn)題，林分質(zhì)量與國(guó)有林業(yè)企業(yè)相比普遍較低，主要原因在于觀念傳統(tǒng)、不重視技術(shù)、資金短缺。

為持續(xù)深化林業(yè)改革，緊跟三明市林票制度改革，2019 年將樂(lè)縣在高唐鎮(zhèn)上坊村、鄧坊村開(kāi)展林票試點(diǎn)工作，著力解決林業(yè)融資、林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林資源變現(xiàn)、集體林林分質(zhì)量低等問(wèn)題，通過(guò)近3 年林票制度的推行，將樂(lè)縣山林糾紛逐年下降，林票隨時(shí)交易、抵押或贖買的特點(diǎn)加快森林資源流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大將樂(lè)縣林業(yè)規(guī)模，提高集約經(jīng)營(yíng)水平。

3 將樂(lè)縣林票制度改革主要做法

3.1 組建林改機(jī)構(gòu)，明確股權(quán)份額

為確保林票制度改革在將樂(lè)縣落地實(shí)施，縣政府牽頭組建林票改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管林業(yè)副縣長(zhǎng)親自抓，并制定下發(fā)《將樂(lè)縣推行林票改革實(shí)施方案》，明確要求全縣13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)歷年來(lái)“村民企”合作造林經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)改革。

其中，“村民”指以林地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為股權(quán)村集體和農(nóng)戶（占股30%），“企”指以資金和技術(shù)為股權(quán)的縣域內(nèi)林業(yè)企事業(yè)單位（占股70%）。以合作造林協(xié)議為框架，“村民”為資源本底，由“企”進(jìn)行造林更新和森林經(jīng)營(yíng)管理的方式，全面推行將樂(lè)縣林票制度改革。

3.2 摸清林地現(xiàn)狀，科學(xué)制定方案

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在保持與國(guó)有林業(yè)企業(yè)單位簽訂合作造林合同條款不變的基礎(chǔ)上，摸清歷年合作造林的山場(chǎng)地塊，按照《將樂(lè)縣推行林票改革實(shí)施方案》要求，統(tǒng)一評(píng)估、林票測(cè)算、召開(kāi)會(huì)議，并結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)規(guī)定將村集體30%股權(quán)量化成林票。

3.3 部門(mén)分工協(xié)作，積極化解矛盾

為切實(shí)把推行林票制度改革工作宣傳好、落實(shí)好，林業(yè)改革成員單位各司其職，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，以“馬上就辦、真抓實(shí)干”的精神，主動(dòng)靠前服務(wù)，解決問(wèn)題。針對(duì)林票值計(jì)算存在分配不平衡的情況，在三明市統(tǒng)一將股權(quán)型林票分為憑證式林票和紙質(zhì)林票的基礎(chǔ)上，增加記賬式林票，化解村民和村集體量化林票值的矛盾，確保林票制度改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，有序開(kāi)展，取得成效[2]。

4 將樂(lè)縣林票制度改革操作流程

4.1 統(tǒng)一評(píng)估

針對(duì)不同年份的山場(chǎng)，根據(jù)營(yíng)造林投入成本、管理成本、林木蓄積量增值部分評(píng)估其價(jià)值。對(duì)2018—2020 年合作造林的山場(chǎng)，根據(jù)近3 年?duì)I造林投入成本，即22 800 元/hm2估算山場(chǎng)價(jià)值（2021 年之后合作造林的山場(chǎng)價(jià)值參照該標(biāo)準(zhǔn)）；對(duì)2016—2017 年合作造林的山場(chǎng)，根據(jù)近3 年?duì)I造林投入成本加上兩年的管理成本，即31 950 元/hm2估算山場(chǎng)價(jià)值；對(duì)2010—2015 年合作造林的山場(chǎng)，根據(jù)近3 年?duì)I造林投入成本加上林木蓄積量增量產(chǎn)生的價(jià)值，即48 000 元/hm2估算山場(chǎng)價(jià)值。

4.2 林票測(cè)算

“村民企”合作造林經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確定村集體村民人口情況，按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確定分配比例，村集體將30%的股權(quán)測(cè)算量化成林票數(shù)量，村集體將其股權(quán)70%分配給村民。

4.3 會(huì)議決定

屬村集體與國(guó)有林業(yè)企業(yè)合作的造林山場(chǎng)，由村委會(huì)組織召開(kāi)村民代表大會(huì)討論通過(guò)林票制發(fā)方案。

4.4 林票制發(fā)

按照測(cè)算的林票數(shù)量，對(duì)村民持有的林票進(jìn)行實(shí)名登記、打印、造冊(cè)，經(jīng)村委會(huì)與國(guó)有林業(yè)企業(yè)簽章確認(rèn)后，將股權(quán)量化為林票，發(fā)放給村民，村集體量化的林票由村委會(huì)保存。

4.5 動(dòng)態(tài)管理

建立登記簿制度，對(duì)林票持有、繼承、轉(zhuǎn)讓、抵質(zhì)押等事項(xiàng)進(jìn)行登記備案，實(shí)時(shí)掌控變動(dòng)信息。

5 將樂(lè)縣林票制度改革初步成效

5.1 擴(kuò)大“村民企”合作經(jīng)營(yíng)的規(guī)模

國(guó)有林業(yè)企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，對(duì)“村民企”合作造林經(jīng)營(yíng)的林地實(shí)行科學(xué)化、集約化管理，有效提高了營(yíng)林質(zhì)量和林木生長(zhǎng)量，村集體和村民持有的林票具有明顯保值增值的功能，由此不斷促成村集體、村民主動(dòng)與國(guó)有林業(yè)企業(yè)合作，擴(kuò)大“村民企”合作經(jīng)營(yíng)的規(guī)模。截至2021 年底，有4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16 個(gè)村與福建金森簽訂整鄉(xiāng)、整村合作協(xié)議，福建金森的林業(yè)經(jīng)營(yíng)面積由林改前2.95 萬(wàn)hm2增加到5.33 萬(wàn)hm2。

5.2 拓寬林農(nóng)貸款融資渠道，提升兌現(xiàn)能力

將樂(lè)縣林業(yè)局、金融部門(mén)主動(dòng)靠前服務(wù)，針對(duì)林票可隨時(shí)交易、抵押或贖買的特點(diǎn)，農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)銀行推出“興林貸”“快農(nóng)貸—林票”，為林票發(fā)行村進(jìn)行整村授信3 000 萬(wàn)元，村民可持林票直接申請(qǐng)辦理“興林貸”“快農(nóng)貸—林票”，拓寬了林農(nóng)新的貸款融資渠道。同時(shí)，將樂(lè)縣成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為林票提供交易平臺(tái)，解決林票的兌現(xiàn)問(wèn)題。

5.3 實(shí)現(xiàn)“村民企”合作經(jīng)營(yíng)共贏

一是幫助村集體、村民增收。村集體和村民以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，將林地交給福建金森經(jīng)營(yíng)，村集體和村民無(wú)需投入資金，持有的林票可獲得7 倍以上的收益。以林票發(fā)行試點(diǎn)村——將樂(lè)縣高唐鎮(zhèn)上坊村為例，該村共258 個(gè)村民，40.4 hm2山場(chǎng)按2019 年合作造林的投入成本計(jì)算，上坊村將村集體原先30%股權(quán)中70%以林票的方式分給村民，村民人均持有林票700 元。主伐時(shí)按150 m3/hm2出材量和杉木木材現(xiàn)價(jià)1 000 元/m3計(jì)算，產(chǎn)值為150 000 元/hm2，人均林票價(jià)值為4 932 元。將樂(lè)縣高唐鎮(zhèn)上坊村人均林票價(jià)值發(fā)行時(shí)和主伐時(shí)對(duì)比測(cè)算如圖1 所示。

圖1 將樂(lè)縣高唐鎮(zhèn)上坊村人均林票價(jià)值發(fā)行時(shí)和主伐時(shí)對(duì)比測(cè)算

二是提升國(guó)有林業(yè)企業(yè)的增量。國(guó)有林業(yè)企業(yè)通過(guò)“村民企”合作經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積，因林票牽涉面廣而不斷提升經(jīng)營(yíng)水平，從而進(jìn)一步提升林分質(zhì)量（林分出材量由林改前105 m3/hm2增加到150 m3/hm2，增比42.86%），按將樂(lè)縣發(fā)行林票2 032.86 hm2林地面積測(cè)算，經(jīng)濟(jì)效益增加9 147.9 萬(wàn)元。

截至2021 年底，將樂(lè)縣135 個(gè)行政村中條件已成熟可發(fā)行林票的有100 個(gè)行政村，面積3 163.67 hm2，金額約3 559 萬(wàn)元，現(xiàn)已完成林票改革80 個(gè)村，發(fā)放林票總金額2 527 萬(wàn)元，面積2 032.87 hm2（村民持票金額1 578.76 萬(wàn)元，人數(shù)46 022 人，人均持票金額343 元）。將樂(lè)縣林票改革進(jìn)度位居三明市第一。

6 將樂(lè)縣林票制度改革中存在的問(wèn)題

6.1 營(yíng)林資金缺口明顯

一是相較同類項(xiàng)目，如交通和住建的造林綠化，林業(yè)項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)偏低，在項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管、造林質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資源定向培育上有顯著的制約和掣肘。

二是林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)備不先進(jìn)，林區(qū)道路密度低，林產(chǎn)品下山、生產(chǎn)物資上山主要靠肩挑背運(yùn)，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，經(jīng)營(yíng)成本中勞務(wù)成本大。灌溉設(shè)施不足，大部分經(jīng)濟(jì)林和竹林不具備基本灌溉條件，靠天吃飯的因素較高，致使林地生產(chǎn)率偏低。這些都讓社會(huì)市場(chǎng)和林農(nóng)個(gè)體主觀上認(rèn)為林業(yè)周期長(zhǎng)、效益低，對(duì)林票制度改革抱有觀望和質(zhì)疑的態(tài)度，導(dǎo)致林農(nóng)參與積極性低，市場(chǎng)資本流入較困難。

6.2 配套資源建設(shè)不足

一是林票交易平臺(tái)或數(shù)據(jù)系統(tǒng)不完善，林票交易數(shù)據(jù)追溯及林票登記、交易、抵押等程序需進(jìn)一步優(yōu)化。

二是銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)參與度不高，林票抵借和信貸額度較低，林票配套金融產(chǎn)品較少，社會(huì)資本進(jìn)山入林機(jī)制需進(jìn)一步完善。

三是林票推行仍以國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位推動(dòng)為主，其他相關(guān)行業(yè)（如司法、會(huì)計(jì)等）介入不多，林票資產(chǎn)可靠性沒(méi)有保障，市場(chǎng)對(duì)林票風(fēng)險(xiǎn)性比較擔(dān)憂。

6.3 基層技術(shù)人員匱乏

森林經(jīng)營(yíng)缺乏科研、教學(xué)、生產(chǎn)等領(lǐng)域的專業(yè)人才，技術(shù)人員素質(zhì)參差不齊；各級(jí)林業(yè)部門(mén)特別是基層林業(yè)單位森林經(jīng)營(yíng)人才隊(duì)伍力量薄弱，專業(yè)人員老齡化和斷檔現(xiàn)象普遍存在；技術(shù)培訓(xùn)力度不足，培養(yǎng)人才、引進(jìn)人才難度大；森林經(jīng)營(yíng)實(shí)用科研成果轉(zhuǎn)化和普及率較低，科技支撐力度有待加大。

7 完善將樂(lè)縣林票制度改革的建議

7.1 加大林業(yè)建設(shè)資金籌措力度

一是積極向上級(jí)財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)取專項(xiàng)補(bǔ)助資金，縣級(jí)林業(yè)部門(mén)應(yīng)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)策劃、生成、申報(bào)林業(yè)項(xiàng)目。

二是加大資金籌措創(chuàng)新力度，建立社會(huì)資本進(jìn)山入林機(jī)制。近年來(lái)，林產(chǎn)加工業(yè)、林業(yè)服務(wù)業(yè)等發(fā)展資金籌措的市場(chǎng)化程度逐步提高，應(yīng)堅(jiān)持以企業(yè)為融資及市場(chǎng)主體，以資金合法和籌措及時(shí)、規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)措施和手段正當(dāng)為準(zhǔn)繩，合理確定資金需求量，提高籌資效率和投資效果，精準(zhǔn)安排形成資本結(jié)構(gòu)。

7.2 完善配套資源建設(shè)

一是依托對(duì)接三明林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心和海峽股權(quán)交易中心開(kāi)展林票登記、交易、注銷等，加快林票在社會(huì)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)。

二是政府在保費(fèi)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，溝通協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司降低保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)林農(nóng)參與森林的商業(yè)保險(xiǎn)，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)自然災(zāi)害的險(xiǎn)種，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，填補(bǔ)放貸風(fēng)險(xiǎn)漏洞，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

三是探索林票資產(chǎn)隔離制度。資產(chǎn)隔離是指將自己擁有或控制的資產(chǎn)通過(guò)金融工具和法律工具的組合進(jìn)行有效梳理或分配，確保資產(chǎn)權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控。建議引入律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，指導(dǎo)建立林票資產(chǎn)隔離制度，增強(qiáng)林票資產(chǎn)的可靠性。

7.3 加強(qiáng)林業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

一是加強(qiáng)與林業(yè)院校和林業(yè)科研機(jī)構(gòu)在產(chǎn)學(xué)研上的合作，制訂林業(yè)技術(shù)人才定向培養(yǎng)計(jì)劃和引進(jìn)技術(shù)人才的政策紅利，鍛造一批高精尖林業(yè)創(chuàng)新型科技人才隊(duì)伍。

二是在林業(yè)招聘考試中適當(dāng)降低學(xué)歷、年齡等準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)接福建省林業(yè)專業(yè)學(xué)生的招聘工作，促進(jìn)林業(yè)專業(yè)人員流入，改善和優(yōu)化將樂(lè)縣林業(yè)人才結(jié)構(gòu)。

三是優(yōu)化和改善將樂(lè)縣林業(yè)技術(shù)人才的晉升渠道和工作環(huán)境，并加強(qiáng)人文關(guān)懷，扭轉(zhuǎn)社會(huì)對(duì)林業(yè)專業(yè)不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，在政策、福利等方面多加傾斜，切實(shí)形成將樂(lè)縣林業(yè)技術(shù)人才“進(jìn)得來(lái)、留得住、發(fā)展好”的良好人才氛圍。

8 結(jié)束語(yǔ)

將樂(lè)縣推行林票制度改革工作是實(shí)現(xiàn)森林資源變資產(chǎn)、股權(quán)變股金、林農(nóng)變股東，促進(jìn)村財(cái)村民雙增收、助力鄉(xiāng)村振興的新舉措、新方向和新內(nèi)容。通過(guò)林票制度改革可使林地自由流轉(zhuǎn)更加便利，推進(jìn)林地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約生產(chǎn)，朝著規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，不斷提高林地效益。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和林業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略合作，整合縣域內(nèi)全部森林資源，不斷探索村企合作新模式，在森林旅游（森林康養(yǎng)方向）、苗圃產(chǎn)業(yè)、林業(yè)技術(shù)服務(wù)、林下經(jīng)濟(jì)和碳匯開(kāi)發(fā)等方面釋放林業(yè)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)活力，使生態(tài)林業(yè)走深走實(shí)，惠及林農(nóng)林企，實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和永續(xù)發(fā)展。