機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)論證工作的實(shí)踐與思考

●南京市玄武區(qū)委編辦

論證是機(jī)構(gòu)編制工作承上啟下的重要一環(huán)。南京市玄武區(qū)研究出臺(tái)了工作規(guī)定，規(guī)范論證流程，細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在論證安排上，抓好“四個(gè)環(huán)節(jié)”，在論證內(nèi)容上，明確“八項(xiàng)必查”，在論證實(shí)施上，運(yùn)用“三種方法”，在程序銜接上，開展“兩項(xiàng)審核”，著力在“論證什么”“怎么論證”上進(jìn)行了積極探索。

論證是《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制工作程序之一，是做好機(jī)構(gòu)編制工作承上啟下的重要一環(huán)，論證工作的質(zhì)效關(guān)系機(jī)構(gòu)編制資源配置，影響機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化水平。編委體制調(diào)整以來，南京市玄武區(qū)委編辦共開展機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)論證65項(xiàng)。從實(shí)踐來看，機(jī)構(gòu)編制論證存在以下難點(diǎn)。

一是論證內(nèi)容細(xì)化難。對(duì)于動(dòng)議事項(xiàng)，機(jī)構(gòu)編制部門首先需要考慮“論證什么”，如何將法條規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體論證內(nèi)容和指標(biāo)，論證內(nèi)容和指標(biāo)是否必要且全面，有無缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，對(duì)照這些內(nèi)容和指標(biāo)開展論證能否得出相對(duì)合理的結(jié)論等?！稐l例》第十條至第十二條對(duì)論證內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，但更多從宏觀角度闡明原則，比如，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有比較完整且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能，編制配備應(yīng)當(dāng)符合編制種類、結(jié)構(gòu)和總額等規(guī)定。其中，部分條款易于理解，比如，事業(yè)編制核定要符合總額規(guī)定，在總量外新增事業(yè)編制不符合要求；部分規(guī)定具體操作時(shí)存在困難，比如，獨(dú)立職能如何把握較難認(rèn)定。同時(shí)，機(jī)構(gòu)編制部門還需要關(guān)注“怎么論證”，通過執(zhí)行哪些程序、開展哪些工作，確保規(guī)定要求落下來、論證工作有效果?！稐l例》規(guī)定，論證要充分聽取各方面意見，進(jìn)行深入調(diào)查研究和合法合規(guī)性審查，重大問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。具體操作中，如何開展研究和審查，具體聽取哪些方面的意見，哪些情況需要開展專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，尚缺乏具備操作性的流程指引。

二是論證與動(dòng)議環(huán)節(jié)銜接不暢。論證和動(dòng)議是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)，但兩者并不割裂。動(dòng)議環(huán)節(jié)是單位圍繞機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項(xiàng)開展的自主性論證，論證環(huán)節(jié)是機(jī)構(gòu)編制部門開展的核實(shí)性論證。實(shí)踐中，單位在提出正式動(dòng)議前，往往已提前與機(jī)構(gòu)編制部門溝通，此時(shí)機(jī)構(gòu)編制部門需考慮是否介入并開展先期論證工作以及多大程度上介入，即“度”的把握較為困難。機(jī)構(gòu)編制部門過多參與，在單位未最終提交動(dòng)議時(shí)將產(chǎn)生資源浪費(fèi)，參與不夠可能影響動(dòng)議質(zhì)量，不利于后續(xù)工作開展。

為切實(shí)做好機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)論證工作，圍繞上述難點(diǎn)，玄武區(qū)委編辦從論證事項(xiàng)的必要性、合理性、可行性出發(fā)，研究制定出臺(tái)《玄武區(qū)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議事項(xiàng)論證工作規(guī)定（試行）》，通過規(guī)范論證流程，細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，探索解決“論證什么”“怎么論證”等問題。

首先，在總體安排上抓好“四個(gè)環(huán)節(jié)”。將論證劃分為“動(dòng)議銜接、分析研判、組織會(huì)商、會(huì)議討論”四個(gè)環(huán)節(jié)，建立科室、分管領(lǐng)導(dǎo)、室務(wù)會(huì)議分級(jí)審核機(jī)制，確保從正式受理到室務(wù)會(huì)議討論決定期間，充分審查機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議事項(xiàng)。明確每個(gè)環(huán)節(jié)審查要求，比如，分析研判包括承辦科室初審和分管領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審，初審?fù)怀鋈?，全方位審核?dòng)議事項(xiàng)的必要性、合理性和可行性；復(fù)審?fù)怀鲋攸c(diǎn)，分管領(lǐng)導(dǎo)在論證切入點(diǎn)是否準(zhǔn)確、論證事項(xiàng)是否全面、論證方法是否科學(xué)、疑難復(fù)雜問題是否闡述或說明、初步論證結(jié)論是否成立等。如區(qū)政府某直屬參公管理事業(yè)單位申請調(diào)整主要職責(zé)，承辦科室初審后，分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行復(fù)審，組織科室學(xué)習(xí)中組部參公管理單位審批辦法等制度規(guī)定，以“參公管理職能優(yōu)化”為切入點(diǎn)，按照“三定”規(guī)定制定有關(guān)要求，充分征求與該事業(yè)單位存在職責(zé)相關(guān)、管理指導(dǎo)關(guān)系等單位及組織部門意見。

其次，在論證內(nèi)容上明確“八項(xiàng)必查”。按照邏輯和歷史演變，圍繞審查機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的必要性、合理性、可行性。綜合考慮機(jī)構(gòu)編制政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要，初步建立兩級(jí)指標(biāo)體系（見表1），一級(jí)指標(biāo)為必要性、合理性、可行性3個(gè)指標(biāo)，其中必要性指標(biāo)下設(shè)法規(guī)政策精神、治理能力提升、形勢任務(wù)需要3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，合理性指標(biāo)下設(shè)其他解決方式、機(jī)構(gòu)編制規(guī)定2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，可行性指標(biāo)下設(shè)外部相關(guān)做法、風(fēng)險(xiǎn)控制情況、程序是否規(guī)范3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)方面均細(xì)化若干子項(xiàng)，確保審查內(nèi)容全覆蓋。論證不采取得分制，而是按照一級(jí)指標(biāo)順序逐項(xiàng)推進(jìn)，當(dāng)某一指標(biāo)不符合規(guī)定時(shí)，則直接不予通過，不再進(jìn)入下個(gè)指標(biāo)。如某區(qū)級(jí)部門依據(jù)省級(jí)條口部門文件提出新增信息化建設(shè)科室，編辦論證后認(rèn)為，僅以上級(jí)部門文件作為機(jī)構(gòu)編制調(diào)整依據(jù)，理由不夠充分，涉及職責(zé)及工作任務(wù)已由現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，申請事項(xiàng)不符合“必要性”指標(biāo)要求，論證不予同意并做好反饋，得到部門的理解。

表1 機(jī)構(gòu)編制論證指標(biāo)體系

再次，在論證實(shí)施上運(yùn)用“三種方法”。針對(duì)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議報(bào)告內(nèi)容觀點(diǎn)多、信息提取難的情況，創(chuàng)設(shè)原因分析、現(xiàn)狀調(diào)查、橫向比對(duì)三種論證方法。原因分析法是對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的申請理由進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，研判真實(shí)性，分析必要性，如教育“雙減”、離退休干部黨的建設(shè)等重大部署，可作為論證調(diào)整事項(xiàng)必要性的依據(jù)?，F(xiàn)狀調(diào)查法是深入了解申請單位的機(jī)構(gòu)、職能、編制、職數(shù)現(xiàn)狀，查看定崗、定責(zé)、定員和領(lǐng)導(dǎo)分工情況，對(duì)申請事項(xiàng)的合理性、可行性進(jìn)行分析論證。橫向比對(duì)法是選擇機(jī)構(gòu)編制情況相當(dāng)?shù)膯挝唬M(jìn)行對(duì)應(yīng)部門間機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備、職數(shù)配置情況的比對(duì)。

最后，在程序銜接上開展“兩項(xiàng)審核”。著眼動(dòng)議、論證平穩(wěn)過渡、有效銜接，設(shè)計(jì)施行動(dòng)議銜接流程。一是動(dòng)議提交前，加強(qiáng)與單位溝通，了解單位訴求，做好工作指導(dǎo)，對(duì)于明顯不符合“三性”要求，明顯不符合機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的，積極溝通建議。二是動(dòng)議提交后，開展形式審查，包括報(bào)送主體及主送單位是否適格、文件材料是否齊全等，存在問題的一次告知單位補(bǔ)正，對(duì)于因機(jī)構(gòu)編制問題整改不力或拒不整改被列為暫停受理機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)申請的，待反饋單位整改完成后再正式受理。