“一帶一路”背景下我國對外援助與民心相通：歷史、現(xiàn)狀及對策

章 瀟，錢 滔，周谷平

（浙江大學 中國西部發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058）

2021年11月，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會上指出：“完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，以高標準、可持續(xù)、惠民生為目標，鞏固互聯(lián)互通合作基礎(chǔ)，拓展國際合作新空間，扎牢風險防控網(wǎng)絡(luò)，努力實現(xiàn)更高合作水平、更高投入效益、更高供給質(zhì)量、更高發(fā)展韌性，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新成效。”盡管“一帶一路”倡議不是對外援助計劃，但必要的援助工作是共建“一帶一路”過程中促進民心相通的重要支撐與保障。因此，如何在新時期建立有效對外援助體系，是推進“一帶一路”行穩(wěn)致遠的一個重要研究課題。

新中國成立以來，我國對外援助一直是國家對外戰(zhàn)略的重要組成部分，為外交和國內(nèi)發(fā)展營造了友好合作的國際環(huán)境。同時，中國對外援助在有效幫助受援國減少貧困、改善民生、增強自主發(fā)展能力等方面的作用也有目共睹。今日中國，隨著綜合實力的提升，特別是“一帶一路”建設(shè)的深入推進，新時代背景下的對外援助有了新要求新任務(wù)，需要進一步明確對外援助體系建設(shè)的戰(zhàn)略方向與重點任務(wù)，并全面推進體制機制創(chuàng)新和策略路徑的調(diào)整優(yōu)化，以便更好地支撐我國倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運共同體的美好愿景。本文圍繞我國對外援助的歷史進程、發(fā)展階段，取得的重大成效，以及存在的主要問題，嘗試探討其在“一帶一路”建設(shè)中促進民心相通的意義和作用，并提出若干相應(yīng)的對策和路徑。

一、我國對外援助發(fā)展歷程

新中國成立不久，我國在自身財力緊張、物資匱乏、國民經(jīng)濟百業(yè)待興的情況下，開始對外提供援助，從周邊友好國家起步，并逐步擴大援助范圍、領(lǐng)域與規(guī)模?？傮w看，我國對外援助體系建設(shè)，可以分為改革開放前后兩個時期。具體為以下三個階段：

（一）支撐“站起來”階段（從20世紀50年代到70年代末）

1950年，我國開始向朝鮮提供援助，除軍事援助外，還包括物資和技術(shù)援助。1952年，對外援助歸口貿(mào)易部門管理，開始參考和學習前蘇聯(lián)對華援助的經(jīng)驗，援助方式主要包括無償援助、物資援助、成套項目援助等類型。隨著中蘇關(guān)系變化以及全球民族解放運動發(fā)展，迫切需要打開新的外交空間以緩解國際壓力，對外援助的支撐保障作用日益加強，對外援助支出規(guī)模持續(xù)增長，范圍不斷擴大，贏得了廣大發(fā)展中國家的高度認可。

（二）支撐“富起來”階段（從20世紀80年代到本世紀初）

20世紀70年代末，世界格局出現(xiàn)新變化，和平與發(fā)展逐步成為主題。黨中央敏銳地抓住了這一新變化，在相對減少援助工作量和支出規(guī)模的同時，全力啟動國內(nèi)的改革開放與經(jīng)濟建設(shè)。1980年底開始，我國對外援助實行投資包干制，即對外援助項目交由國務(wù)院部委或地方單位負責實施，其主要功能轉(zhuǎn)向支撐經(jīng)貿(mào)合作，優(yōu)惠貸款逐漸成為援外的主要方式。這一階段的對外援助鞏固了與廣大發(fā)展中國家的友好關(guān)系，并積極推進了南南合作。

（三）支撐“強起來”階段（2012年至今）

2013年，習近平總書記提出了共建“一帶一路”倡議，并于2015年發(fā)布了“一帶一路”建設(shè)愿景與行動相關(guān)文件。一方面，拓展了對外援助的戰(zhàn)略空間，另一方面，也對我國對外援助體系建設(shè)提出了新的要求。2017年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會議上提出：“要優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局，改進援外資金和項目管理，改革援外管理體制機制，提升對外援助綜合效應(yīng)。”2018年3月，國務(wù)院將商務(wù)部、外交部等部委承擔的援外職責整合，組建了國家國際發(fā)展合作署，作為國務(wù)院直屬獨立機構(gòu)，統(tǒng)籌管理對外援助工作，形成了對外援助體系建設(shè)的新格局。

二、我國對外援助重要成效

我國對外援助及其體系從無到有，從中央到地方，從簡單化走向體系化，形成了中國特色的發(fā)展之路，有效支撐了國家對外戰(zhàn)略，廣泛匯集國際友好力量，營造了有利于我國和平發(fā)展的國際環(huán)境。

（一）積極開展對外援助，有效服務(wù)國家對外戰(zhàn)略

一是新中國成立后，隨著國際形勢急轉(zhuǎn)并復(fù)雜化，1964年，中央專門成立對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)委員會，下設(shè)3個局級單位，分別負責對社會主義國家、亞洲地區(qū)和非洲地區(qū)的援助工作，主要服務(wù)以亞非地區(qū)為主的國家外交，為抵御國際壓力、扭轉(zhuǎn)形勢起到了關(guān)鍵作用，在國際社會刮起了一股中國外交的“旋風”，贏得了社會主義國家、亞非拉等廣大發(fā)展中國家的支持。期間的標志性事件是1971年10月中國恢復(fù)了在聯(lián)合國的合法席位。二是改革開放以來，對外援助全面調(diào)整，逐步轉(zhuǎn)向服從和服務(wù)國家經(jīng)濟改革與開放的大局，以促進經(jīng)貿(mào)合作交流為重點，實現(xiàn)了從國際主義到關(guān)注內(nèi)外兩個大局、應(yīng)對內(nèi)外兩種挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟社會保持持續(xù)快速增長營造了良好的國際環(huán)境。三是隨著中國特色社會主義進入新時代，我國對外援助理念加快向“合作共贏”轉(zhuǎn)變，對外援助體系由“碎片化”逐步走向獨立化、戰(zhàn)略化，對外援助實踐由領(lǐng)域失衡逐步轉(zhuǎn)向普惠均衡。

（二）援助受惠國持續(xù)擴大，援助領(lǐng)域不斷擴展

我國一直把對外提供經(jīng)濟技術(shù)援助作為履行國際主義義務(wù)的重要內(nèi)容，支持被壓迫民族和第三世界國家爭取和維護民族獨立、發(fā)展民族經(jīng)濟。一是對外援助受惠國持續(xù)擴大。到1978年底，我國已經(jīng)向66個國家提供了援助，幫助其中38個國家建成880個成套項目。截至1998年底，我國對外援助的國家已累計達136個，建成援助項目1554個。70余年來，中國累計向166個國家和國際組織提供了近4000億元人民幣的援助。二是援助方式上積極推行優(yōu)惠貸款。我國政府向受援國提供具有援助性質(zhì)的優(yōu)惠貸款，國家用援外經(jīng)費貼息，以擴大對外援助的規(guī)模，提高援外資金的使用效益，推動雙方企業(yè)的投資合作，帶動我國設(shè)備、材料和技術(shù)出口。三是積極推動援外項目合資合作。促進政府援外資金與企業(yè)資金結(jié)合，擴大資金來源和項目規(guī)模，鞏固項目成果，提高援助效益。四是對外援助領(lǐng)域不斷擴展。我國從提供物資援助起步，目前已擴展到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等整個經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并快速拓展到社會領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)對氣候變化等。

（三）對外援助領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組建，頂層構(gòu)架逐步形成

2018年組建國際發(fā)展合作署，并作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，整合了商務(wù)部、外交部等部委的對外援助協(xié)調(diào)職責，直接推進了對外援助頂層架構(gòu)的形成。一是國際發(fā)展合作署負責擬訂對外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大事項，并提出建議。二是加快推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監(jiān)督評估實施情況。三是加強對外援助工作協(xié)調(diào)，當前援外的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門按分工承擔，國際發(fā)展合作署將加強各部門間對外援助工作的協(xié)調(diào)，有效釋放和強化援外工作的綜合效應(yīng)。

三、我國對外援助主要問題

（一）對外援助體系仍呈碎片化

一是從中央到地方，從部門到民間以及各類援助機構(gòu)之間相互分割，財政援助、物資技術(shù)援助和經(jīng)濟援助等均由不同部門掌握。二是對多邊機構(gòu)的援助、雙邊國別援助以及部門援助在工作推進、援助方式上也呈現(xiàn)出明顯的碎片化現(xiàn)象。三是直到2018年前夕，我國還沒有一個權(quán)威機構(gòu)來集中統(tǒng)一與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助工作。當前，仍未實質(zhì)性形成有效的協(xié)同管理體制，體系建設(shè)的戰(zhàn)略性、整體性與一致性仍相對缺乏。

（二）對外援助的影響力和感召力有待進一步加強

一是“一帶一路”沿線國家政局變動頻繁，贏得當?shù)孛癖姷闹С謱Ρ３帧耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)項目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性具有重要意義，援助各方需提高站位，形成共識。二是我國對外援助較多偏向于與當?shù)卣３至己藐P(guān)系，而相對比較忽視與當?shù)孛癖姾蜕鐣鹘绲闹苯訙贤ń涣?。三是在幫助受援國提高自主發(fā)展能力、開發(fā)人力資源方面仍需進一步加強。應(yīng)通過教育培養(yǎng)培訓(xùn)大批本土人才，增長知識和技能，促進就業(yè)，使各國普通民眾從“一帶一路”合作中獲得切實的紅利。

（三）對外援助在國家重大戰(zhàn)略中的地位仍需突破

一是對外援助一直主要服務(wù)于中國外交需要，在當前國際國內(nèi)雙循環(huán)大格局中的作用亟待加強。二是構(gòu)建人類命運共同體在客觀上需要對外援助發(fā)揮弱國家利益的特性，呈現(xiàn)超越國家利益的實踐，充分發(fā)揮其獨特的戰(zhàn)略作用。三是當今世界正面臨百年未有之變局，中美大國博弈加劇并復(fù)雜化，我國對外援助需不斷探索新模式和新路徑。

四、“一帶一路”背景下我國對外援助的策略與路徑

習近平總書記強調(diào)，“國之交在于民相親，民相親在于心相通”，“惟以心相交，方成其久遠”?！耙粠б宦贰北尘跋碌膶ν庠坏屟鼐€各國廣大民眾成為積極的參與者，更要讓他們成為建設(shè)成果的最根本最直接的受益者與共享者，以民心民生作為對外援助體系建設(shè)的初心和著力點。

（一）立足國情，堅持量力而行，盡力而為

中國作為世界上人口最多的國家，實現(xiàn)了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，把人口紅利轉(zhuǎn)換成發(fā)展實力。同時，中國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，必須堅定不移走好自己的路，集中力量辦好自己的事，讓國家更富強、人民更幸福，為復(fù)雜多變的世界注入穩(wěn)定性和確定性，這本身就是對世界和平與發(fā)展的最大貢獻。因此，我們的對外援助仍需量力而行，重在提升質(zhì)量和效益。

當前國際社會的公共產(chǎn)品供給處于嚴重短缺狀態(tài)。由俄烏沖突引發(fā)的全球能源和糧食危機迫在眉睫，我們要把全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為我國對外援助新體系的中心任務(wù)，增強民生援助國際制度性公共產(chǎn)品的有效供給，加強與聯(lián)合國以及國際組織、民間機構(gòu)的協(xié)同合作，幫助“一帶一路”沿線國家提升自身造血能力，增強內(nèi)在發(fā)展動力。

（二）以民心相通為著力點，回應(yīng)民生基本訴求

“一帶一路”沿線總?cè)丝诩s46億，占全球總?cè)丝诘?3%，發(fā)展是沿線國家的共同訴求，消除貧困、追求美好生活是沿線各國人民的共同期盼，也是各國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸。由于歷史、文化、宗教、習俗各異，各國發(fā)展水平也存在巨大差異和自身特點，我們要圍繞沿線國家民眾生存與發(fā)展的基本需求，開展深入調(diào)研，把握民情民意，系統(tǒng)梳理民生和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口、救災(zāi)減貧、基礎(chǔ)設(shè)施等最急迫問題，以中國經(jīng)驗和中國智慧在這些領(lǐng)域開展重點援助。

民生援助有利于以潤物細無聲的方式溝通情感，以促進人的發(fā)展增加人民福祉，夯實沿線各國社會與民心的根基。有利于沿線各國國家富強、民族復(fù)興，增添變革全球治理格局和維護國際秩序的正能量，筑牢構(gòu)建人類命運共同體的根基。有利于中國以實際行動踐行共商共建共享的絲路精神，把“一帶一路”理念從大寫意轉(zhuǎn)變?yōu)楣すP畫。

（三）創(chuàng)新體制機制，加強法律和制度保障

加快構(gòu)建“一帶一路”背景下我國對外援助新體系，加強“自上而下”的頂層設(shè)計，以及“自下而上”民間力量的多元參與，搭建有效的平臺和溝通渠道，形成合力。加快形成以受援國民眾滿意度為核心的對外援助評價監(jiān)測系統(tǒng)，以促進民心相通為實效的對外援助項目管理與考核指標體系，建立援外項目實施、管理、評價、監(jiān)控等全過程、全要素法律和制度保障。加強對政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)等各類風險（包括傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全以及腐敗風險等）的識別、研判、預(yù)警和防范。

（四）加強人文交流，增進互信和相互尊重

充分展示“一帶一路”背景下我國對外援助的軟實力，發(fā)揮沿線各國政府、民間組織團體，尤其是文化教育機構(gòu)的橋梁和紐帶作用，搭建多元平臺，暢通各類渠道，溝通民情民意，促進相互理解，讓世界了解中國，讓中國走進世界。要營造良好的輿論氛圍，掌握話語主動權(quán)，講好中國故事，傳播好中國聲音，使中國形象更加“可信、可愛、可敬”。

（五）持續(xù)完善、推進多雙邊合作機制和平臺建設(shè)

在百年未有之變局下，中國的對外援助應(yīng)更加開放，要與國際社會一起堅決反對單邊主義和逆全球化，積極拓展伙伴關(guān)系，維護國際公平正義。要進一步加強與“一帶一路”沿線各國的區(qū)域合作，如東盟、非盟、中亞等，發(fā)揮上合組織、金磚國家、絲路基金、亞投行等多邊組織機構(gòu)作用，積極參與聯(lián)合國主導(dǎo)的各類多邊和地區(qū)性機構(gòu)的援助計劃，在全球性援助體系中提升影響力，展現(xiàn)大國擔當。

同時，還可設(shè)立支持國際民間組織的民生援助專項基金，使民生援助與增強民生服務(wù)制度性公共產(chǎn)品供給密切結(jié)合，推進“一帶一路”沿線國家的基本公共服務(wù)制度建設(shè)。鼓勵我國民間機構(gòu)與社會組織積極參與對外援助，共同推進非政府組織民生援助實施落實、運行管理和評估監(jiān)測等過程的程序與制度建設(shè)，完善國際援助的治理體系，提升援助方和受援方的治理能力。