EOD模式創(chuàng)新與實踐

為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，開啟了EOD模式試點工作。截至目前，征集批準(zhǔn)了兩批共94個試點。開啟試點工作以來，各地積極參與，部分項目取得了比較好的成效，部分地區(qū)摸索出了一定的經(jīng)驗。

什么是EOD模式？

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development），簡稱EOD模式，是以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式。

EOD模式是實現(xiàn)保護與發(fā)展融合共生的創(chuàng)新實踐。EOD模式并沒有改變現(xiàn)有的項目組織實施管理體系，而是通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，在項目組織實施模式上進行探索和創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，建立保護與開發(fā)之間的平衡點。

EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效路徑。通過生態(tài)環(huán)境治理項目改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的增值溢價。

EOD模式是加強生態(tài)環(huán)境治理投融資的有效機制。推動生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_發(fā)價值的經(jīng)營性項目，為社會資本和金融機構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)加強生態(tài)環(huán)境治理投入和多元參與的目的。

總結(jié)來說，EOD模式是“兩山”轉(zhuǎn)化在項目運作層面的具體應(yīng)用，是推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。

為什么要推進EOD模式？

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境治理重大項目的實施面臨兩個方面的主要問題。

第一個問題是，隨著污染防治攻堅戰(zhàn)持續(xù)深入，對生態(tài)環(huán)境治理的資金需求越來越大，但缺乏資金來源和渠道，總體投入不足。

一方面，生態(tài)環(huán)境治理項目大多具有較強的公益性特征，像污水、垃圾、危廢處置等具有收費機制的領(lǐng)域非常少，絕大部分領(lǐng)域和項目還是以政府投資為主，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付或地方財政投入。當(dāng)前，在各級財政支出壓力比較大的情況之下，這種方式顯然是難以持續(xù)的。另一方面，公益性生態(tài)環(huán)境治理項目缺乏有效的融資渠道。近年來，金融資金逐步收緊，PPP、專項債這些原有渠道的使用范圍也已經(jīng)非常窄了，純公益性的、以政府付費為主的PPP項目已經(jīng)很難入庫。

很多公益性項目，比如飲用水水源地保護、水體治理等，迫切需要實施，也迫切需要找到一些新的渠道提供資金保障。

第二個問題是，生態(tài)環(huán)境治理的外部經(jīng)濟性非常強，治理效益難以內(nèi)部化，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)割裂，環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益。例如，河道水質(zhì)改善后，周邊環(huán)境質(zhì)量提升，會對商業(yè)開發(fā)、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等有明顯的價值釋放和提升作用。這個價值增量就是生態(tài)環(huán)境治理的外部經(jīng)濟性。亟須找到一種把生態(tài)環(huán)境治理效益和生態(tài)產(chǎn)品價值內(nèi)部化的方式。

基于以上問題，在設(shè)計EOD模式時遵循這樣的底層邏輯：以降低公益性生態(tài)環(huán)境治理財政投入為目標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境治理對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來的外部經(jīng)濟性（增值收益）內(nèi)部化為途徑，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境治理反哺為主線，以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提升反哺動力，以一體化實施保障反哺實現(xiàn)。

EOD模式就是把生態(tài)環(huán)境治理和與之關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)深度融合實施，讓市場化主體把這些產(chǎn)業(yè)未來的收益提前投入到生態(tài)環(huán)境治理中去，然后通過后期的產(chǎn)業(yè)價值增值，把治理成本收回來。

EOD模式的四個關(guān)鍵點

第一個關(guān)鍵點，深度融合。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目要有效深度融合，相互促進，相互增值。只有這樣，市場主體才有動力，在開發(fā)項目還沒有收益的前期，愿意投入資金進行生態(tài)環(huán)境治理，后期產(chǎn)業(yè)開發(fā)獲得收益后，也有動力繼續(xù)投入推進項目的運營維護。深度融合是EOD項目中非常關(guān)鍵的點，如果前期沒有設(shè)計好，整個EOD項目可能會半途而廢。

第二個關(guān)鍵點，在項目層面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境治理投入的增值反哺。一些地方政府在EOD項目謀劃過程中提到，這個項目實施完以后會改善周邊生態(tài)環(huán)境，會引來更多的產(chǎn)業(yè)落地，會增加地方政府的稅收，地方政府再拿這個錢來反哺到這個項目中去。這樣的大循環(huán)不是EOD模式所倡導(dǎo)的。EOD模式倡導(dǎo)的是，在整個項目層面，邊界范圍要清晰，成本收益也非常明確，在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

第三個關(guān)鍵點，生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施。一個整體項目，即生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)二者是一個整體項目，生態(tài)環(huán)境治理作為整個項目的投入要素一體化推進。一個主體實施，為了實現(xiàn)總體收益與成本平衡，保障反哺的成立，整個項目必須由一個市場主體來統(tǒng)籌實施。建設(shè)運營一體化實施，生態(tài)環(huán)境治理的建設(shè)和后續(xù)運營，以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)的建設(shè)和運營，要在整個項目周期里融合設(shè)計、一體化實施。

第四個關(guān)鍵點，EOD項目一定是以“E”為基礎(chǔ)，解決突出生態(tài)環(huán)境問題。首先，在項目謀劃階段，要識別實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高的生態(tài)環(huán)境治理及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目；其次，整個項目實施完之后，能夠確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善和持續(xù)向好。

EOD模式需要關(guān)注的幾個問題

基于現(xiàn)階段EOD模式試點工作，EOD項目在實施中需要關(guān)注幾個問題。

第一，因地制宜，探索差異化路徑。每個地方的情況不同，EOD項目的實施內(nèi)容和組合方式也是千差萬別。例如，有的是河道治理，有的是良好水體保護，關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)有的是生態(tài)旅游，有的是生態(tài)農(nóng)業(yè)。所以不能生搬硬套，需要因地制宜，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，探索差異化路徑。

由此衍生出一個相關(guān)問題，因為EOD項目的差異化和多樣性，涉及的職能部門也會不同，有可能是住建、水利、生態(tài)環(huán)境等部門，也有可能是林草、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，所以EOD項目必須由市（縣、區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會來牽頭和統(tǒng)籌，鼓勵地方政府或園區(qū)管委會與試點依托的項目承擔(dān)單位聯(lián)合申報與實施。

第二，守正創(chuàng)新，守住紅線底線。EOD模式是一種在“守正”基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新”。EOD模式的創(chuàng)新體現(xiàn)在項目組織實施方式上，并沒有改變目前的投資和項目管理政策。不能以EOD的名義去突破現(xiàn)有的政策約束，尤其在紅線管控、自然資源管理、土地政策等方面。

EOD模式試點的意義在于，以一種新的項目組織實施方式，探索治理與開發(fā)的產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新。通過試點工作總結(jié)經(jīng)驗，再把這些經(jīng)驗復(fù)制推廣到其他項目中去。

第三，明確模式適用范圍，不泛化，不異化。在試點申報過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方因為有治理或開發(fā)的需求，然后就“包裝”EOD項目，“包裝”的過程中無限泛化項目收益，這很可能造成整個項目后續(xù)難以實施。EOD模式只是在特定條件下適用的一種模式，不能把它泛化異化到所有項目中去。

EOD模式有它的適用范圍。在治理項目識別過程中，要選擇那些實施緊迫性強的、生態(tài)環(huán)境效益高的項目；在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識別中，要選擇那些契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強的項目；治理需求與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間要有深度的融合關(guān)系，努力達到成本收益平衡。

著力打造小而美的EOD項目。大片區(qū)開發(fā)項目的落地和實施很困難，邊界和收益不清晰，要素難以保障，項目綜合成本與總體收益的整體賬也很難測算。同時，EOD項目也有項目規(guī)模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜的融資要求。

第四，加強項目謀劃，重“謀”不重“編”。EOD項目最關(guān)鍵的還是謀劃，如果沒有做好前期項目謀劃，方案靠“編”，項目靠硬捆、拼湊，是很難獲得融資，將來也實施不好的。

EOD項目的實施是一個復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程，需要做好以下幾個方面的工作：第一，統(tǒng)籌謀劃，項目搭配必須合理，這是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。第二，系統(tǒng)安排，項目各要素都要有保障。第三，綜合測算，明確成本收益，評估能否平衡。第四，優(yōu)化調(diào)整，在成本收益不能平衡的情況下，適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整項目邊界范圍。第五，依法依規(guī)立項和實施，明確治理成效要求，建立健全評價考核機制，加強項目實施過程監(jiān)管。

EOD模式試點工作進展和下一步工作安排

試點工作進展。自EOD模式試點工作開始以來，生態(tài)環(huán)境部會同國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行同意開展了兩批共94個試點。按照生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫管理的要求，截至目前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)向金融機構(gòu)推送了兩批共118個EOD項目入庫，包括前期支持的94個試點和后來各地申報上來的24個項目，投資總額為6721.2億元，融資需求4520.4億元。隨著入庫工作的持續(xù)推進，入庫項目數(shù)量也會持續(xù)增加。截至2022年9月，已獲得金融機構(gòu)授信1329.9億元，發(fā)放貸款302.4億元。

除此之外，很多省份也開始積極開展省級EOD試點工作，包括江蘇、山東、安徽、福建等，建立了省級EOD項目庫。在前期兩批試點項目中，有部分項目，例如重慶廣陽島、山東日照水庫、內(nèi)蒙古庫布齊沙漠等項目，都取得了比較好的效果。下一步將加強經(jīng)驗總結(jié)，篩選典型案例。

下一步工作安排。第一，加強調(diào)研指導(dǎo)，扎實推進EOD項目落地見效。對目前入庫的118個項目逐步開展現(xiàn)場指導(dǎo)工作。第二，引導(dǎo)金融機構(gòu)，加大多元資金精準(zhǔn)支持力度。依托金融項目儲備庫，與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國銀行等10家金融機構(gòu)建立合作機制，加強金融資金精準(zhǔn)支持。第三，總結(jié)經(jīng)驗，加快形成EOD模式示范案例，加強案例的宣傳和推廣。第四，完善EOD相關(guān)政策體系，規(guī)范EOD項目實施管理。