街鎮(zhèn)統(tǒng)籌 共同發(fā)展
——青浦區(qū)夏陽街道集體經(jīng)濟走向高質量發(fā)展

■ 王 玨 胡曉濱 唐國平

夏陽街道地處上海青浦新城中心，是青浦區(qū)委、區(qū)政府所在地，區(qū)域位置獨特，以318國道為界，整體呈“北城南鄉(xiāng)”格局，是典型的城鄉(xiāng)結合地區(qū)。近年來，夏陽街道深入貫徹落實習近平總書記關于“產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重”的重要指示精神，依托超大城市資源集聚優(yōu)勢，聚焦產(chǎn)業(yè)興旺，依據(jù)其區(qū)位特點，將街道鄉(xiāng)村振興的空間確定為“一心、兩軸、六片區(qū)”，通過街鎮(zhèn)統(tǒng)籌，解決農村集體經(jīng)濟發(fā)展中跨村合作問題；通過規(guī)劃先行，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目落地用地緊張問題；通過優(yōu)化資源，解決集體組織與村民之間利益聯(lián)結問題，走出了一條街鎮(zhèn)統(tǒng)籌、共同發(fā)展的新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展的特色道路。

一、特色做法

（一）規(guī)劃先行，預留集體經(jīng)營性建設用地

2014年夏陽街道啟動郊野單元規(guī)劃編制，2015年《夏陽街道郊野單元規(guī)劃》獲得市級審批，成為全市首批完成鄉(xiāng)村規(guī)劃的街鎮(zhèn)之一。在此次郊野單元規(guī)劃編制中，夏陽街道在轄區(qū)范圍內規(guī)劃部分商服用地，為鄉(xiāng)村振興預留了戰(zhàn)略空間，可以通過產(chǎn)業(yè)項目導入帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。2015年上海開始實施低效建設用地減量化，依據(jù)編制好的郊野單元規(guī)劃，夏陽街道在減量化過程中保留下來了一部分集體產(chǎn)業(yè)項目，很好地保持了企業(yè)和投資者的積極性及在夏陽街道投資的信心。通過兩輪減量化三年行動，夏陽街道累計減量企業(yè)1000多家，復墾198工業(yè)用地1100多畝。依據(jù)郊野單元規(guī)劃，夏陽街道范圍內仍有部分集體建設用地指標待落地。

（二）集體產(chǎn)權制度改革，打破村組邊界

農村集體產(chǎn)權制度改革后，夏陽街道位于318國道南側的8個行政村成立了8家經(jīng)濟合作社，農民變股民，村集體由行政單位轉變?yōu)榻?jīng)濟單位。為解決村級經(jīng)濟合作社經(jīng)濟實力不足、決策過程相對簡單隨意和商業(yè)人才不足等問題，同時兼顧6個撤并村的集體經(jīng)濟發(fā)展，2016年由8家村經(jīng)濟合作社和街道經(jīng)聯(lián)社共同出資成立街道投資平臺——上海夏陽湖經(jīng)濟發(fā)展有限公司，有效整合了各村資金、資源、資產(chǎn)。為實現(xiàn)資源效益最大化，夏陽街道將全街道的集體經(jīng)營性建設用地配置到更好的區(qū)位，由夏陽湖經(jīng)濟發(fā)展有限公司統(tǒng)一開發(fā)建設，最終實現(xiàn)村經(jīng)濟合作社共同持股、共同投資、共享收益。

（三）多樣化物業(yè)經(jīng)濟模式，集體獲得穩(wěn)定收益

圍繞“一心、兩軸、六片區(qū)”的空間布局，夏陽街道積極進行產(chǎn)業(yè)導入，目前已經(jīng)啟動文旅康養(yǎng)綜合體、枇杷園提升項目，后續(xù)還將繼續(xù)拓展產(chǎn)業(yè)類型，擬導入婚慶產(chǎn)業(yè)綜合體、辦公綜合體、農民職業(yè)培訓中心等項目，通過集體建設用地直接出租和建成房屋資產(chǎn)兩種渠道，給集體帶來穩(wěn)定收益。一是拓展土地租賃模式。夏陽街道位于青浦新城中心，具有發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟的先天優(yōu)勢。為此，夏陽街道延續(xù)了傳統(tǒng)的集體建設用地直接出租的發(fā)展模式，如由街道經(jīng)濟聯(lián)合社及其所屬上海夏陽湖經(jīng)濟發(fā)展有限公司負責辦理集體建設用地相關手續(xù)并承擔費用支出后，以集體建設用地租賃方式與社會資本合作，打造產(chǎn)業(yè)項目，集體經(jīng)濟組織可獲得約8萬元/畝的年租金和相應財稅政策收益。此外，為提升集體建設用地附加值，夏陽街道也在積極探索新的合作模式，變土地出租為物業(yè)出租，嘗試在街道經(jīng)聯(lián)社獲得集體建設用地使用權后，由其根據(jù)社會資本的需求繼續(xù)投資建設房屋資產(chǎn)，建成后以集體資產(chǎn)租賃方式與社會資本合作，集體經(jīng)濟組織獲得年租金的同時，獲得相應的財稅政策收益。二是合同約束帶動農民增收。引入社會資本帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，夏陽街道還在合同中明確要求進駐社會資本要帶動農民增收。一方面，要求產(chǎn)業(yè)項目建成運行后，優(yōu)先聘用本街道居民，增加農民的工資性收入；另一方面，“一心、兩軸、六片區(qū)”的空間布局及其產(chǎn)業(yè)定位將帶動鄉(xiāng)村旅居、民宿等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農民可以通過農房出租，將獲得相應的財產(chǎn)性收入。此外，學農教育產(chǎn)業(yè)、農業(yè)科普休閑產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展也將帶動農用地流轉，社會資本還將給予農民一定的創(chuàng)業(yè)指導，在一定程度上增加農民收入。

二、經(jīng)驗和成效

（一）圍繞整體打造、融合發(fā)展，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制

一是堅持產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。結合夏陽街道區(qū)位特點和自然景觀，全域打造鄉(xiāng)村旅游線路，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。同時，構建產(chǎn)業(yè)協(xié)會協(xié)調機制，統(tǒng)籌企業(yè)間分工合作，促進產(chǎn)業(yè)互動。二是突出產(chǎn)業(yè)帶動。在進行集體建設用地布局時，夏陽街道充分利用區(qū)位優(yōu)勢，結合8個行政村的發(fā)展需求，對其進行了建設用地規(guī)劃布局，以主要商業(yè)板塊帶動村莊發(fā)展，以二三產(chǎn)業(yè)帶動農業(yè)發(fā)展，以企業(yè)發(fā)展帶動農民共同富裕，努力實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明的美好愿景。

（二）圍繞促進政府、集體和企業(yè)合作共贏，探索集體經(jīng)濟造血機制

一是建立產(chǎn)業(yè)準入機制。夏陽街道辦事處依托現(xiàn)行支農政策，通過項目聚焦、政策疊加，改善農村基礎設施建設和公共服務供給，在營造良好投資環(huán)境的同時，建立產(chǎn)業(yè)準入機制，篩選優(yōu)質項目，確保產(chǎn)業(yè)導入能級。二是建立利益聯(lián)結機制。夏陽街道積極探索集體經(jīng)濟組織物業(yè)經(jīng)濟轉型發(fā)展之路，以土地流轉和資產(chǎn)租賃為主要方式與社會資本合作，計劃通過集體建設用地入市、投資集體商業(yè)資產(chǎn)、整合農民富余住宅等方式獲得集體經(jīng)濟收益。引進的社會資本在投資建設和運營具體產(chǎn)業(yè)項目的同時，積極承擔支持鄉(xiāng)村振興的社會責任，吸收農民就業(yè)、培育農民創(chuàng)業(yè)。

（三）圍繞現(xiàn)行政策支撐和區(qū)級部門業(yè)務支持，建立項目推進保障機制

一是積極爭取政府性投資項目。鄉(xiāng)村振興的根基在于基礎設施和公共服務，當前農村集體經(jīng)濟發(fā)展仍面臨基礎設施落后的“硬約束”。為加快農村基礎設施建設，夏陽街道積極爭取政府性投資項目，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的同時，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了交通、管道、通信、水電等基礎設施以及相應的配套服務保障。二是積極參與項目試點。在區(qū)發(fā)改委、區(qū)農業(yè)農村委、區(qū)規(guī)資局、青發(fā)集團等支持下，夏陽街道積極參與鄉(xiāng)村旅游項目試點等工作，為合理利用社會資本投資建設鄉(xiāng)村實體產(chǎn)業(yè)探索政策路徑。三是積極深化農村集體產(chǎn)權制度改革。夏陽街道成立的上海夏陽湖經(jīng)濟發(fā)展有限公司，探索了由各村共同出資籌建經(jīng)濟實體，發(fā)展集體經(jīng)濟的道路，為集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌自身發(fā)展資源，參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、獲取經(jīng)濟利益、分配集體收益奠定了制度保障。

（四）圍繞點狀供地賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，完善農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地統(tǒng)籌機制

夏陽街道積極探索破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目用地落地難問題，采用點狀供地等靈活用地方式，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展和興村富民的用地基礎。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，靈活用地。夏陽街道統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內各類產(chǎn)業(yè)項目實施情況，主要通過點狀供地方式，在完成發(fā)改委項目備案和項目建設方案的基礎上，辦理部分集體土地農轉用手續(xù)，以滿足鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟、婚慶產(chǎn)業(yè)綜合體、農民職業(yè)培訓綜合體等產(chǎn)業(yè)項目的建設用地需求。二是長期謀劃，利益共享。一方面，相比于成片供地的問題，點狀供地更有利于實現(xiàn)集約節(jié)約用地，長期來看，可以最大限度避免耕地大規(guī)模不可逆轉地轉為建設用地，既保護耕地資源，也有利于降低供地門檻，破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目用地困難的桎梏，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、美學價值的合理平衡。另一方面，夏陽街道采用點狀供地方式，可以避免供地項目與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之間割裂的一次性買賣關系，與引入經(jīng)濟主體簽訂合約，有助于與當?shù)剞r民建立密切利益關系，解決當?shù)剞r戶就業(yè)并帶動村民創(chuàng)業(yè)，拓寬農民增收渠道，保障村集體經(jīng)濟組織、村民等多個主體實現(xiàn)利益共享，給當?shù)亓粝驴梢蚤L期獲益的資產(chǎn)。

三、思考與建議

（一）規(guī)劃先行，解決產(chǎn)業(yè)項目落地難

在土地資源緊張的硬約束下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的道路常?？ㄔ诩w建設用地指標上，最終導致項目難以落地。近年來農村土地制度改革中，集體經(jīng)營性建設用地入市是中共中央重點推進的三項改革任務之一，只有合理規(guī)劃土地范圍和開發(fā)邊界，明確土地用途，才能最大化激發(fā)農村土地資源活力。一是合理盤活土地，做好資源統(tǒng)籌?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及集體經(jīng)濟高質量發(fā)展，不能延續(xù)村村點火、戶戶冒煙的老思路，也不能走簡單集體化道路，應當充分盤活鄉(xiāng)村資源，打通資源變資產(chǎn)的現(xiàn)實路徑。在堅守最嚴格的耕地保護政策的前提下，圍繞盤活土地資源的核心問題，首先要做到把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃好，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)預留充足的發(fā)展空間，結合區(qū)位條件和自然資源稟賦“因地定產(chǎn)”，統(tǒng)籌做好靈活供地安排，確保每個地塊用途清晰。二是劃清責任邊界，確保用地規(guī)范。壓實項目落實部門責任，劃好用地監(jiān)督邊界，做好規(guī)劃上圖入庫管理，對項目用地的使用情況、合規(guī)情況，以及項目對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻做出有效評估，確保項目用地是服務于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村振興項目。要切實提高農村集體資產(chǎn)管理水平和效率，發(fā)揮“三資”監(jiān)管平臺功能，加強土地用途監(jiān)管能力建設，為集體經(jīng)營性建設用地流轉提供制度保障。

（二）優(yōu)化資源，建立利益聯(lián)結機制

為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，引入外部市場主體、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動作用是農村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。以集體經(jīng)濟組織作為紐帶，重視外部市場主體與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展，建立起緊密的利益聯(lián)結機制是進一步增強農村經(jīng)濟活力，促進農村農民實現(xiàn)共同富裕的基礎。一是要關注引入主體與鄉(xiāng)村建設的協(xié)同性。要充分挖掘農村資源要素的比較優(yōu)勢，結合鄉(xiāng)村地理位置、自然資源、人文歷史等，因地制宜地推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在引入市場主體時要進行精準篩選，確保鎮(zhèn)企合作下的資源等價交換原則，確保集體經(jīng)濟組織在項目推進過程中的參與地位，杜絕“一賣了之”的做法。要增強休閑文旅、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展融合度，提升二、三產(chǎn)業(yè)與農業(yè)發(fā)展的協(xié)同耦合性，將鄉(xiāng)風、鄉(xiāng)貌融入到鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃當中去，打造具有本地特色的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。二是要注意產(chǎn)業(yè)發(fā)展與連農惠農的同步性。農村居民是鄉(xiāng)村振興工作的主體，集體經(jīng)濟高質量發(fā)展的最終目的是推進共同富裕，促進農民增收，因此必須將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中農民利益作為前置條件，優(yōu)先發(fā)展帶動村民就業(yè)、促進農民增收的產(chǎn)業(yè)項目，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目與集體經(jīng)濟、村民之間的利益聯(lián)結機制貫穿至規(guī)劃始終，通過新型集體經(jīng)濟推動小農經(jīng)濟與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有效銜接，確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟壯大與農民增收同步推進。三是要注重增值收益與利益分配的合理性。農村集體經(jīng)濟組織的收益分配是集體成員收益權與集體所有權得以實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，合理的收益分配規(guī)則是維護農民根本利益、促進共同富裕的重要保障。留存收益方面，要在厘清農村集體經(jīng)濟組織與基層政府、村民自治組織關系的基礎上，強化農村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織對資產(chǎn)增值分成收益采用購買物業(yè)服務、投資、入股等多種形式進行再投資，不斷壯大集體經(jīng)濟。要充分發(fā)揮街鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展優(yōu)勢，推動經(jīng)濟強村和經(jīng)濟相對薄弱村合作，以強帶弱，突破村域限制，促進資源要素合理配置，推動村村、村企聯(lián)合合作，確保村企、村村以及集體與個人之間的利益合理分配，確保村民都能公平享有集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利，從而進一步提高集體經(jīng)濟組織及其成員發(fā)展的內生動力，充分發(fā)揮集體成員的監(jiān)督權，全面保障集體經(jīng)濟分配的公平與效率。