城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)投入機(jī)制研究文獻(xiàn)綜述

李艷萍，侯向濤，房學(xué)雅，胡青藤

（天津農(nóng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津 300392）

2017年3月1日國(guó)務(wù)院對(duì)外公布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，明確了建立國(guó)家基本公共服務(wù)清單制，2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，從落實(shí)相關(guān)保障方面提出了具體措施。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)仍存在資源配置不均衡、民間資金投入規(guī)模不足、財(cái)政投入不均等、公共服務(wù)發(fā)展質(zhì)量不高、社會(huì)保障體系在兩者間存在差異、投資機(jī)制體制落后、投入資金使用效率低等問題，這些因素一直以來都制約著我國(guó)公共文化服務(wù)的均衡發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)內(nèi)涵研究

國(guó)家基本公共服務(wù)體系的“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃（2017）指出，為保障我國(guó)全體公民生存和發(fā)展基本需要，政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。一般認(rèn)為，基本公共服務(wù)主要包括三個(gè)基本點(diǎn)：一是要保障公民的基本生存權(quán)，無(wú)論城鄉(xiāng)，各級(jí)政府及社會(huì)應(yīng)為公民的基本生活、基本就業(yè)、基本養(yǎng)老做保障；二是要滿足公民基本尊嚴(yán)和基本能力的需要，各級(jí)政府需要為公民提供個(gè)人的文化需求以及基本教育；三是要滿足公民基本健康的需要，政府和社會(huì)應(yīng)按時(shí)履行責(zé)任，為公民提供醫(yī)療衛(wèi)生等健康保障。我國(guó)現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)主要包括醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共教育、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共文化體育、殘疾人服務(wù)八個(gè)領(lǐng)域[1]。

龔松柏等[2]研究了城鄉(xiāng)居民 2011—2015年在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共就業(yè)這四個(gè)領(lǐng)域的改革方向與之前相比發(fā)生的變化及趨勢(shì)，指出現(xiàn)階段我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象依舊存在，在新發(fā)展階段，應(yīng)從當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在的非均等化現(xiàn)象出發(fā)，從財(cái)政投入、教育資源配置、社會(huì)保障入手，平衡財(cái)政投入、完善資源配置、統(tǒng)籌社保體系，構(gòu)建信息化服務(wù)平臺(tái)，這不僅需要統(tǒng)籌謀劃還需要政府作為提供資源的主體進(jìn)行利益切割，為推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化發(fā)展新格局打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)問題研究

2.1 從農(nóng)民需求上來看

李素枝等[3]通過對(duì)2017年河北省城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)與之前年度相比的變化趨勢(shì)，以及人均GDP水平變化趨勢(shì)的研究，指出人民對(duì)美好生活的需求與日俱增，但由于發(fā)展不平衡、供給不充分，造成了城鄉(xiāng)之間的矛盾。城鄉(xiāng)居民對(duì)基本公共服務(wù)需求總量不斷擴(kuò)大，供需缺口逐漸增大，人們?cè)絹碓疥P(guān)注公平分配、治安、教育、醫(yī)療、環(huán)境等問題，基本公共服務(wù)供求存在失衡現(xiàn)象。李霄鋒[4]通過對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程的分析，認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因權(quán)益表達(dá)意愿的缺失和渠道較窄，處于基本公共服務(wù)“弱表達(dá)”地位，導(dǎo)致其基本公共服務(wù)形態(tài)“被塑造”，造成公共服務(wù)需求和供給失衡，且失衡信息無(wú)法有效反饋至決策層面，導(dǎo)致失衡狀態(tài)愈加嚴(yán)重。

2.2 從政府相關(guān)機(jī)制上來看

中央黨校課題組對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑進(jìn)行了研究，指出我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)機(jī)制體制不健全。由于我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度為城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度，這種戶籍制度有很多固有的局限性，它會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間在資源配置、公共服務(wù)產(chǎn)品以及供給方式上的不平等、不均衡，在這種制度下提供的公共服務(wù)模式也不會(huì)給城鄉(xiāng)居民帶來滿意的服務(wù)[5]。龍麗[6]認(rèn)為在推進(jìn)基本公共服務(wù)時(shí)，社區(qū)基本公共服務(wù)由于沒有建設(shè)完善的服務(wù)體系，無(wú)法對(duì)各類資源進(jìn)行全面共享，服務(wù)主體較為單一、服務(wù)脫節(jié)、效益較低等問題使得服務(wù)質(zhì)量難以提升，無(wú)法滿足當(dāng)前實(shí)際發(fā)展的需求。謝倩[7]基于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，以山東省作為案例省份，研究了新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的基本公共服務(wù)非均等化的問題以及產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問題嚴(yán)重，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)總供給量不足，政府提供的基本公共服務(wù)不能滿足其基本需求。另外，城鄉(xiāng)供給水平和質(zhì)量的不均等較為突出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在財(cái)政支持和師資質(zhì)量的配比上還存在較大差距。

2.3 從資金服務(wù)上來看

葉鑫[8]對(duì)發(fā)放至閩侯縣7個(gè)行政村的336份關(guān)于村服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查問卷進(jìn)行了數(shù)理統(tǒng)計(jì)，指出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)無(wú)論是在籌資渠道還是在投入機(jī)制方面都存在很多困難，正是由于公共服務(wù)的籌資渠道和投入機(jī)制不完善，造成了現(xiàn)階段財(cái)政壓力巨大。由于城市公共服務(wù)類建設(shè)資金的投入方一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事業(yè)單位，基本上不會(huì)將此業(yè)務(wù)下放至其他民間公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此造成政府壟斷而民間資本參與度不高。胡均民[9]將不同年份不同類型的公共服務(wù)支出占當(dāng)年財(cái)政總支出的比重進(jìn)行對(duì)比，指出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)深度調(diào)整，財(cái)政增收壓力加大，基本公共服務(wù)質(zhì)量提升難度加大，而公共服務(wù)的不合理供給、部分職能部門的缺失和錯(cuò)位，導(dǎo)致公共服務(wù)均等化建設(shè)質(zhì)量堪憂，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)均等化建設(shè)宣傳不到位，群眾知曉度和參與度較低。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)投入機(jī)制研究

3.1 從國(guó)家體制上看

姚雨[10]以灌云縣為例，在對(duì)比了蘇北和蘇南地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化方面的差異后，認(rèn)為正確構(gòu)建基本公共服務(wù)關(guān)鍵在于合理搭建政府與社會(huì)之間的關(guān)系，建立起政府主導(dǎo)、民間資本積極參與的供給模式。同時(shí)，為探索新型供給模式，應(yīng)最大程度地鼓勵(lì)和發(fā)展社會(huì)民間資本的作用，構(gòu)建公共部門、私人部門、非營(yíng)利組織以及村民“四位一體”的新型供給模式。該模式使得多種主體參與競(jìng)爭(zhēng)，為供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效化提供基礎(chǔ)和保障。林萬(wàn)龍[11]通過對(duì)中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)政策40年變遷的分析，認(rèn)為國(guó)家政策應(yīng)向城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化建設(shè)傾斜，從2014年統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、到2016年統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、再到十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都在加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌再到城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合的根本轉(zhuǎn)變。

3.2 從多元化發(fā)展上看

苗紅培[12]從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與基本公共服務(wù)相結(jié)合等方面進(jìn)行了分析研究，認(rèn)為多種主體協(xié)同合作是基本公共服務(wù)改革的基本方向，在此基礎(chǔ)上逐步建立健全的供給制度和機(jī)制，通過建立恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制使各主體之間能夠各司其職，充分完成基本公共服務(wù)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高效、高質(zhì)、精準(zhǔn)供給的基本公共服務(wù)。

3.3 從資金管理上來看

陳立旭[13]匯總了國(guó)內(nèi)外公共文化投入方式，認(rèn)為可以建立以獎(jiǎng)代撥機(jī)制。以獎(jiǎng)代撥有利于打破上級(jí)政府大包大攬的傳統(tǒng)格局，使上下級(jí)政府的財(cái)政投入與文化單位、民間資金得到較佳的結(jié)合，既有效激勵(lì)了多方力量參與公共文化發(fā)展積極性，也有效提高了政府資金的使用效率。劉天琦[14]在投入產(chǎn)出指標(biāo)PCA主成分分析模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建了效率評(píng)價(jià)理論模型，指出應(yīng)當(dāng)建立完善的基本公共服務(wù)投入資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過借鑒財(cái)政扶貧資金的投入與運(yùn)行，明確公共服務(wù)的投入目標(biāo)需求和分類措施，建立有效的管理機(jī)制，明確公共服務(wù)投入資金績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)，加強(qiáng)投入資金的審計(jì)監(jiān)督，保障投入資金的落實(shí)狀況。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)投入對(duì)策研究

4.1 從政府體制出發(fā)

劉佳萍[15]根據(jù)基本公共服務(wù)“十三五”規(guī)劃認(rèn)為應(yīng)加快城鄉(xiāng)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施一體化，改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立以人為本、便于社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的新型戶籍制度，放寬落戶條件，改革社會(huì)福利制度。另外，改革城鄉(xiāng)二元土地管理制度，建立土地確權(quán)、登記和頒證制度，允許土地交易，提高土地利用效率。魏汝麗[16]認(rèn)為，事前，完善財(cái)政體制，保證農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的資金到位，同時(shí)運(yùn)用PPP模式，把公共服務(wù)推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)多元供給，提高競(jìng)爭(zhēng)力度，保證公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量；事中，采取有效措施，提高農(nóng)村居民的權(quán)利意識(shí)和能力，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，保證農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)順暢，有利于政府真正了解公民的需求，按需提供公共服務(wù)，提高服務(wù)滿意度；事后，完善公共服務(wù)考核指標(biāo)體系，有利于對(duì)各級(jí)政府實(shí)施均等化的程度和水平進(jìn)行客觀全面的考核評(píng)價(jià)，使問責(zé)有指標(biāo)可循。勞東園[17]認(rèn)為需要國(guó)家和地方政府通過合理分配公共資源的方式，在基本公共服務(wù)建設(shè)中，形成一個(gè)以政府為主導(dǎo)、社會(huì)成員廣泛參與、公辦與民營(yíng)相結(jié)合、有法律保障的基本公共服務(wù)體系，拓寬資金來源，引入PPP模式和借助信息平臺(tái)等先進(jìn)手段打造一個(gè)完善的基本公共服務(wù)供給模式。

4.2 從資源配置出發(fā)

呂敏等[18]認(rèn)為基本公共服務(wù)是在保障公民生存發(fā)展權(quán)得到滿足的條件下所需要的最基本社會(huì)條件，指出京津冀三地需要打破原有固化的行政壁壘，建立適合三地的公共財(cái)政制度和統(tǒng)一調(diào)配基本公共服務(wù)資源的對(duì)接平臺(tái)，因地制宜地進(jìn)行資源的投入配置，使教育、醫(yī)療等資源能夠充分流動(dòng)，達(dá)到最優(yōu)資源配置效率，實(shí)現(xiàn)三地基本公共服務(wù)投入機(jī)制的均等化分工。賈晗[19]在借鑒了美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家基本公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)之后，認(rèn)為應(yīng)明確基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，將財(cái)政投入向主要基本公共服務(wù)傾斜，完善地方主體稅種，建立地方稅收體系，給予地方與事權(quán)相配的財(cái)權(quán)來支撐基本公共服務(wù)建設(shè)，借助支付轉(zhuǎn)移制度使得政府間的轉(zhuǎn)移支付能減輕相應(yīng)公共服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.3 從發(fā)展模式出發(fā)

胡洪曙等[20]經(jīng)過統(tǒng)計(jì)研究后發(fā)現(xiàn)，適合我國(guó)國(guó)情的最優(yōu)公共服務(wù)規(guī)模為14%左右，認(rèn)為應(yīng)借助共享經(jīng)濟(jì)模式來部分緩解醫(yī)療、教育、社會(huì)保障和養(yǎng)老部門的壓力，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與整合共享，打通并融合線上需求與線下供給，更便捷、更廣泛、更低成本地滿足居民需求。把握好“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”內(nèi)涵，理順關(guān)系，劃清職責(zé)范圍，優(yōu)化公共服務(wù)供給，改善服務(wù)體驗(yàn)效果。劉瑞平等[21]基于黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署以及推動(dòng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，認(rèn)為可依據(jù)不同村莊的發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位條件、資源稟賦等進(jìn)行專業(yè)化特色投入。按照城鄉(xiāng)融合型打造城市后花園，承接城市功能外溢；集聚提升型打造宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村，支持農(nóng)業(yè)、工貿(mào)、休閑服務(wù)等專業(yè)化優(yōu)質(zhì)村莊建設(shè)；特色保護(hù)型打造特色生態(tài)村莊，將資源豐富的特色自然歷史文化與鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)合，使基本公共服務(wù)建設(shè)投入與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入有機(jī)結(jié)合。

5 研究評(píng)述及展望

通過以上文獻(xiàn)綜述可以看出專家學(xué)者在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)投入機(jī)制方面進(jìn)行了廣泛而深入的研究，針對(duì)投入結(jié)構(gòu)、投資主體、資金來源渠道、投入資金效率等問題進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)行多元化合作發(fā)展、以獎(jiǎng)代撥、完善績(jī)效考核體系、城鄉(xiāng)制度一體化、共享經(jīng)濟(jì)融資等建議來推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。但對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的問題和投入機(jī)制研究應(yīng)緊跟社會(huì)的發(fā)展變化，隨著新的相關(guān)政策的出臺(tái)，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)如何更好地投入也將提出新的要求。

在進(jìn)行均等化過程中，不能廣而泛之，應(yīng)有所側(cè)重地進(jìn)行研究和建設(shè)，“知民之所需、供民之所求”才是合理的解決途徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)投入今后可向以下幾方面繼續(xù)進(jìn)行細(xì)化和深入研究：第一，建立新的基本公共服務(wù)資金的引入機(jī)制，整合優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)資金的合理運(yùn)作。第二，依據(jù)新的國(guó)家政策和公共服務(wù)投入運(yùn)作規(guī)律，為投入機(jī)制拓寬新的融資渠道。第三，加強(qiáng)完善資金投入機(jī)制的評(píng)價(jià)檢測(cè)，對(duì)于財(cái)政和社會(huì)資金的落實(shí)有著重要的監(jiān)管意義，有助于城鄉(xiāng)基本服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。第四，進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境綜合整治方面的公共服務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的宣傳力度，增強(qiáng)全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)和村民的主體意識(shí)，帶動(dòng)全民進(jìn)行服務(wù)建設(shè)，保障工作順利進(jìn)行。