我國土壤污染防治的法律機(jī)制探究

邢鴻飛，邵佳欣

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

習(xí)近平總書記先后20多次發(fā)表了有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)的講話，一再強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性尤其是土壤污染的防治問題，要求對土壤污染問題進(jìn)行嚴(yán)格控制和治理。根據(jù)我國2020年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》土壤污染狀況調(diào)查顯示，目前我國農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定，鎘等重金屬是影響土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物。雖然我國土壤污染情況取得了一定的改善，但土壤污染防治行動(dòng)仍在進(jìn)行中，相關(guān)立法不完善，土壤環(huán)境監(jiān)管不到位，農(nóng)業(yè)面源污染和工礦污染等污染問題依舊存在。

2019年《土壤污染防治法》的實(shí)施標(biāo)志著我國土壤污染治理趨于系統(tǒng)化、體系化，為土壤污染防治工作的展開提供了法律保障。這部法律的頒布不僅明確了環(huán)境污染的責(zé)任主體即“污染者擔(dān)責(zé)”，還提出建立土壤污染防治基金制度等。但《土壤污染防治法》尚存在亟待完善的方面，例如該法在“污染者擔(dān)責(zé)”這一原則下并未考慮“污染者”是否具有修復(fù)能力。十三屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議指出，目前我國土壤污染防治的相關(guān)配套法規(guī)不完善，為此，應(yīng)吸取他國在土壤污染防治方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，對我國土壤污染防治的法律制度加以完善。

1 我國土壤環(huán)境污染的成因及特征

土壤污染是指經(jīng)人為原因產(chǎn)生的污染物，如化肥農(nóng)藥、生產(chǎn)生活污水等未經(jīng)合理處理或經(jīng)長期積累，超出土壤自凈能力，使土壤有害物質(zhì)增加，危害土壤環(huán)境質(zhì)量和人體健康的現(xiàn)象。作為一個(gè)系統(tǒng)的開放性環(huán)境，土壤污染受各種不同因素的多重影響。我國的土壤污染是經(jīng)過很長一段時(shí)間的積累才造成的，其中，化肥農(nóng)藥、固體廢棄物、廢水、大氣干濕沉降是造成土壤污染的主要來源[1]。

1.1 我國土壤污染的成因

1.1.1化肥、農(nóng)藥污染

化肥含有氮磷等多種化學(xué)成分，長期使用會(huì)使土壤中抗生素、酞酸酯等污染物增加[2]，影響土壤保水保肥能力和作物的生長，對土壤本身的生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。而且通過地表水、土壤風(fēng)蝕的作用，有害污染物發(fā)生轉(zhuǎn)移，會(huì)進(jìn)一步影響其他地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量。

1.1.2固體廢棄物污染

隨著我國工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了大量的固體廢物，根據(jù)其對人類及環(huán)境造成的危害程度可將之界定為有害廢物與一般廢物。若將固體廢棄物，特別是有害廢物長期露天堆放或填埋，采取不恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行處理，有害物質(zhì)便會(huì)通過雨水等的滲透作用滲入土壤，影響土壤環(huán)境質(zhì)量。

1.1.3廢水污染

工廠生產(chǎn)時(shí)形成的工業(yè)廢水，居民日常生活中形成的生活廢水，農(nóng)村種植、養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工形成的農(nóng)業(yè)廢水，這些廢水中含有重金屬、病原菌等多種污染源，其中一些人工合成物質(zhì)極難得到分解，若未經(jīng)有效處理而傾倒、灌溉，有害廢水的滲入必然會(huì)破壞土壤環(huán)境[3]。

1.1.4大氣干濕沉降

由工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)仍虍a(chǎn)生的二氧化硫、二氧化氮等有害氣體在大氣中發(fā)生反應(yīng)形成酸雨，酸雨降落到地面會(huì)導(dǎo)致土壤酸化。此外，工廠生產(chǎn)排出的金屬氧化物粉塵以降塵的方式進(jìn)入土壤，也會(huì)造成該工廠范圍內(nèi)的土壤污染。

1.2 我國土壤污染的特征

1.2.1隱蔽性

土壤污染相較于大氣污染、水污染而言，更具隱蔽性。水污染、大氣污染的污染程度有時(shí)無需憑借其他技術(shù)手段，直接以視覺或嗅覺便可獲得大概了解。但土壤污染通常是不明顯的，其污染程度無法直觀地通過觀察得出結(jié)論，只有經(jīng)過土壤樣品的化驗(yàn)、農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)測、甚至影響到人類健康才會(huì)被發(fā)現(xiàn)。由于在監(jiān)測土壤狀態(tài)時(shí)有關(guān)人員須采取專業(yè)技術(shù)手段，還需對該地區(qū)的動(dòng)植物、人類健康狀況等進(jìn)行分析，相較于其他環(huán)境污染其監(jiān)測難度更大。

1.2.2滯后性

土壤污染具有滯后性特點(diǎn)，因土壤污染是在長期作用下形成的，一個(gè)污染問題的產(chǎn)生到最后的發(fā)現(xiàn)需要一定的時(shí)間[4]。在污染問題發(fā)生初期，人們往往意識(shí)不到污染問題或意識(shí)到了但卻忽視了污染問題的嚴(yán)重性，重視程度不足，長此以往，土壤污染問題變得越來越嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，嚴(yán)重影響到公民正常的工作和生活。

1.2.3累積性

土壤污染不同于大氣污染及水污染，大氣和水的流動(dòng)性較強(qiáng)，由于土壤內(nèi)部結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及其遷移性的不足，導(dǎo)致污染物長時(shí)間存在于土壤內(nèi)部[5]，使之引起地域性污染，提高了主管部門對土壤污染監(jiān)測與修復(fù)的難度。

1.2.4不可逆轉(zhuǎn)性

在眾多污染物來源中，重金屬是導(dǎo)致土壤污染最為主要的因素。由于其具有較為穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其分解周期比其他污染源更長，有時(shí)需100～200 a的時(shí)間才能恢復(fù)，這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。

2 我國現(xiàn)行土壤污染防治法律制度存在的不足

2.1 土壤污染防治的相關(guān)法律規(guī)定不完善

2.1.1 法律未明確溯及力問題

這里的溯及力是指之前污染者的污染行為雖然在法律實(shí)施之前但是造成土壤污染的結(jié)果在法律實(shí)施后依然存在，此時(shí)造成土壤污染的污染者是否需要承擔(dān)土壤污染修復(fù)等相關(guān)責(zé)任問題[6]。溯及力問題在該法中并未明確，若法律未規(guī)定或是規(guī)定模糊，只能做不溯及的推定?？v觀《土壤污染防治法》全文，實(shí)際上該法默認(rèn)了溯及既往。立法上溯及力的模糊可能會(huì)影響公民、法人或其他組織基于對法律的信賴而可能獲得的利益，例如，法律實(shí)施之后的污染者承擔(dān)法律實(shí)施之前由他人造成的污染責(zé)任，這樣很容易引起責(zé)任主體的反感，產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響法律的穩(wěn)定性。

2.1.2責(zé)任主體實(shí)施修復(fù)存在不足

首先，立法對責(zé)任主體的規(guī)定存在缺陷，從《土壤污染防治法》全文來看，默認(rèn)了政府對于土壤污染的兜底責(zé)任，但在該法第45條僅僅將責(zé)任主體限定為污染者與使用權(quán)人，未對所有權(quán)人作出明確規(guī)定，相較于美國、德國等其他國家，我國法律責(zé)任主體范圍的規(guī)定過于狹窄，籠統(tǒng)。其次，由土壤污染者和使用權(quán)人承擔(dān)土壤修復(fù)工作也可能使其面臨資金不足、壓力過大的局面。以日本“痛痛病”為例，該區(qū)域的修復(fù)用時(shí)33a并且花費(fèi)了400多億日元，這樣的時(shí)間和花費(fèi)絕對不是某個(gè)人能夠承擔(dān)得起的，并且“痛痛病”采用客土法進(jìn)行修復(fù)，大部分個(gè)人或是單位并不具備足以支撐其修復(fù)的能力[7]。目前主要的土壤修復(fù)技術(shù)包括生物修復(fù)、化學(xué)和物理修復(fù)，但這些修復(fù)手段也無法使土壤恢復(fù)到污染之前的狀態(tài)，仍可能存在土壤喪失機(jī)能、二次污染等潛在問題。

2.1.3存在制度實(shí)行難的問題

《土壤污染防治法》的出臺(tái)，提出了新的土壤污染監(jiān)管制度內(nèi)容，進(jìn)一步完善了土壤污染防治法律制度體系。但我國已確立的法律制度中更多的只明確了制度的概念，相關(guān)規(guī)定較為概括，現(xiàn)實(shí)操作中缺少更為具體的實(shí)施細(xì)則。并且土地污染治理投入的資金多，治理的時(shí)間長，政府出于對地方財(cái)政支出的考慮，其貫徹該制度的積極性有待商榷。因此，配套制度的缺位以及運(yùn)行環(huán)境的不成熟均有可能成為本法實(shí)行難的因素。

2.2 土壤污染防治的監(jiān)管體制不健全

2.2.1土壤污染監(jiān)測與評(píng)估制度亟待健全

1)監(jiān)測與評(píng)估機(jī)構(gòu)管理缺失

根據(jù)我國法律規(guī)定，從事土壤監(jiān)測與評(píng)估的機(jī)構(gòu)應(yīng)具備一定的專業(yè)能力。但目前我國法律法規(guī)并未確立統(tǒng)一的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尚未對“專業(yè)能力”作進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。因而，實(shí)踐中專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估水平參差不齊、結(jié)果存在偏差、專項(xiàng)資金濫用等現(xiàn)象普遍存在。專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的缺失將導(dǎo)致土壤修復(fù)工程出現(xiàn)質(zhì)量隱患，影響土壤修復(fù)進(jìn)程。為促進(jìn)我國土壤生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，應(yīng)盡快制定專業(yè)機(jī)構(gòu)從業(yè)準(zhǔn)則，使專業(yè)機(jī)構(gòu)管理在法治軌道上運(yùn)行。

2)監(jiān)測水平與數(shù)據(jù)共享程度不高

我國目前缺乏更為高端的土壤監(jiān)測儀器，現(xiàn)有的監(jiān)測儀器所能監(jiān)測的項(xiàng)目十分有限，靈敏度不足。專業(yè)高素質(zhì)人才缺失、土壤污染監(jiān)測資金投入不足也是導(dǎo)致我國土壤監(jiān)測水平不高的主要原因。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部和自然資源部等多個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)更新、共享機(jī)制尚不完善，全國土壤環(huán)境信息平臺(tái)的構(gòu)建尚未落實(shí)。監(jiān)測水平的局限和信息共享機(jī)制的不健全將難以滿足我國土壤污染監(jiān)測和評(píng)估的要求。

2.2.2土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度尚需完善

1)農(nóng)用地分類管理制度有待進(jìn)一步落實(shí)

根據(jù)土地污染程度將農(nóng)用地分為3類，其中，嚴(yán)格管控類農(nóng)用地因污染較為嚴(yán)重、土壤污染修復(fù)技術(shù)尚未成熟、監(jiān)管不嚴(yán)等因素導(dǎo)致土壤污染實(shí)際修復(fù)效果并不十分理想。農(nóng)用地分類管理制度缺乏農(nóng)民種植技能培訓(xùn)和政策普及教育等配套措施，某些禁止生產(chǎn)區(qū)域種植農(nóng)作物的現(xiàn)象依舊存在。

2)建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控有待強(qiáng)化

建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控與名錄管理制度未對納入條件、公開內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)范，建設(shè)用地的準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制存在漏洞。實(shí)踐中存在某些地區(qū)將已列入名錄的污染地塊作為公共服務(wù)用地，個(gè)別企業(yè)為達(dá)到盡快開發(fā)利用的目的將未達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目標(biāo)要求的土地急于修復(fù)、使用的情形。

2.2.3土壤污染行政執(zhí)法能力有待加強(qiáng)

目前我國土壤污染環(huán)境執(zhí)法力量相對薄弱，執(zhí)法人員對土壤污染環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)水平尚需提高，現(xiàn)場監(jiān)控能力和技術(shù)手段有所欠缺，收集完整證據(jù)鏈的難度較大。此外，土壤污染的查處力度不夠，自《土壤污染防治法》實(shí)施以來，土壤污染的罰款金額主要在5萬元以下，一些企業(yè)的罰款金額與其造成的損害結(jié)果之間不成比例。

3 完善土壤生態(tài)修復(fù)法律機(jī)制的建議

3.1 健全土壤污染防治法律體系

3.1.1完善責(zé)任主體的法律規(guī)定

我國法律明確規(guī)定了土壤污染的修復(fù)責(zé)任主體，將責(zé)任主體的范圍限定為土壤污染者和土地使用權(quán)人，原則上適用“誰污染誰擔(dān)責(zé)”，在污染者無法確認(rèn)的情況下由使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)職責(zé)。但根據(jù)法律規(guī)定，荒地、荒山等未設(shè)定土地使用權(quán)的土地將會(huì)面臨找不到修復(fù)責(zé)任主體的情形[8]。因而，應(yīng)擴(kuò)大責(zé)任主體范圍，將所有權(quán)人納入責(zé)任主體范圍，借鑒法國的“共同責(zé)任”原則，即由土地所有者、使用者以及相關(guān)部門共同擔(dān)責(zé)。這樣在污染者不明確的情況下也可以避免造成污染無人擔(dān)責(zé)的局面。立足長遠(yuǎn)角度考慮，擴(kuò)大責(zé)任主體范圍有利于生態(tài)環(huán)境的改善。

3.1.2加快配套政策的制定

相關(guān)配套制度的完善是確保土壤污染防治立法可操作、可實(shí)施的前提。當(dāng)前國家層面也對此展開了積極探索，如制定并出臺(tái)了《土壤污染防治基金管理辦法》，建設(shè)用地、農(nóng)用地的《土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》等。各省(市)也應(yīng)加快配套政策的研究和制定，可以制定執(zhí)法人員專業(yè)能力認(rèn)定和行為規(guī)范、監(jiān)管單位的自行監(jiān)測規(guī)范等，從本省(市)實(shí)際出發(fā)，制定具有地方特色的配套政策。此外，在加快相關(guān)配套政策制定的同時(shí)，還要注重配套政策與土壤污染防治立法的銜接，推進(jìn)污染防治制度化。

3.2 完善政府主導(dǎo)性修復(fù)資金機(jī)制

我國許多被污染的土壤尚無基金制度作為一種具有高度靈活性和有效性的投資融資手段為土壤污染修復(fù)與治理提供穩(wěn)定的資金保障。我國法律雖然提出建立污染防治基金制度，但具體怎么建尚未明確。對此，我國土壤污染治理基金的建立可參考美國《超級(jí)基金法》的規(guī)定，向高污染企業(yè)征稅以及政府的部分撥款作為基金來源[9]?；鹬贫鹊拇_立是我國土壤污染防治工作得以開展的重要保障，是推動(dòng)我國制度和國外先進(jìn)做法相銜接的重要舉措。

我國也可以采取政府與企業(yè)合作的PPP模式，確立公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，以滿足社會(huì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)需要[10]。這是由政府主導(dǎo)，其他主體廣泛參與的模式。這種模式可以提高在土壤修復(fù)過程中融資的便利性，并減輕政府及企業(yè)修復(fù)資金上的壓力。

3.3 健全土壤污染監(jiān)管機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理涉及多個(gè)政府部門，要實(shí)現(xiàn)土壤污染防治工作更好更快地開展，保障土壤污染監(jiān)管機(jī)制的貫徹落實(shí)，首先應(yīng)明確各部門的管理權(quán)限，細(xì)化其權(quán)責(zé)和分工，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段開展多部門聯(lián)合監(jiān)管、互相監(jiān)督，構(gòu)建土壤污染聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制[11]。其次，行政部門應(yīng)著重強(qiáng)化對重點(diǎn)區(qū)域、企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)對各地高污染企業(yè)的處罰力度，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為，加強(qiáng)對企業(yè)排污設(shè)施及其效果的監(jiān)督，將綠色GDP納入地方政府的政績考核。最后，實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管須憑借更為先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)。隨著土壤污染防治工作的進(jìn)行，現(xiàn)有的監(jiān)測技術(shù)和方式已不足以解決日益復(fù)雜的土壤污染防治問題，應(yīng)開發(fā)多功能、高精度的土壤監(jiān)測儀器，逐漸完善監(jiān)測方法，促進(jìn)監(jiān)管工作精細(xì)化、科學(xué)化。

3.4 貫徹落實(shí)環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開是政府或企業(yè)將有礙環(huán)境保護(hù)的信息通過多種途徑向社會(huì)予以公布的行為。這一制度的確立不僅保障了公民對環(huán)境信息的知情權(quán)，也為公民積極參與環(huán)境保護(hù)與治理提供了方向[12]。但實(shí)際上，各省、市的生態(tài)環(huán)境信息公開中，涉及到土壤污染防治環(huán)境信息的多為土壤污染治理的行動(dòng)計(jì)劃和他國土壤污染防治的經(jīng)驗(yàn)借鑒，并未進(jìn)行每年度各地區(qū)土壤污染狀況信息的詳細(xì)匯總?？偟膩碚f，政府缺乏對土壤環(huán)境信息公開制度的貫徹落實(shí)，相對而言，公民也缺乏對土壤環(huán)境信息的了解與關(guān)注[13]。為貫徹落實(shí)環(huán)境信息公開制度，加強(qiáng)公民對土壤環(huán)境狀況的了解與監(jiān)管，應(yīng)促進(jìn)政府各部門間的溝通、協(xié)作，建立信息共享機(jī)制，完善我國不同地區(qū)的土壤環(huán)境信息公開制度和公眾參與制度。

4 結(jié)語

當(dāng)前我國土壤污染狀況不容樂觀，土地是人類安身之本，土壤污染不僅是對生態(tài)環(huán)境的破壞，更是會(huì)影響子孫后代的生存發(fā)展。盡管我國已頒布了《土壤污染防治法》來專門處理土壤污染問題，但土壤生態(tài)環(huán)境的保護(hù)機(jī)制仍有待完善。據(jù)此，可借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國相關(guān)法律法規(guī)加以完善，對《土壤污染防治法》規(guī)定模糊的方面作出具體釋義，加緊相關(guān)配套法律和政策的制定，促進(jìn)政府主導(dǎo)性修復(fù)資金機(jī)制、土壤污染監(jiān)管機(jī)制和環(huán)境信息公開制度的完善、落實(shí)。以期實(shí)現(xiàn)未來土壤污染防治工作的開展能夠真正做到有法可依、有章可循，切實(shí)改善土壤污染狀況，提高土壤環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。