“放管服”對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)的影響

□文/宋莎莎

（青島科技大學(xué) 山東·青島）

［提要］近年來(lái)，中央和各省市對(duì)高校建設(shè)投入大量經(jīng)費(fèi)，其中作為高校科研活動(dòng)重要保障的科研經(jīng)費(fèi)增速明顯。2014年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)一系列針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策與措施，給科研經(jīng)費(fèi)管理提供更加寬松的環(huán)境。本文就新形勢(shì)、新政策對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)工作產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并就如何更有效地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、我國(guó)高?？蒲泄ぷ靼l(fā)展與“放管服”政策改革背景

近年來(lái)，高校科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，科研經(jīng)費(fèi)的管理越來(lái)越重要。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，過(guò)去五年（2016～2020年）高校獲得的部分科研經(jīng)費(fèi)如表1所示。面對(duì)如此龐大的科研資金，怎樣規(guī)范其管理和使用，充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，提高科研經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行效益，是高校在開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)時(shí)需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。（表1）

表1 2016～2020年全國(guó)高校研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出情況一覽表（單位：億元）

自2014年以來(lái)，一系列文件相繼出臺(tái)，多項(xiàng)政策推動(dòng)科研“放管服”改革。如，《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］11號(hào)）中提到的“加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以改進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理”；《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2016］50號(hào)）中指出“進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性”；《關(guān)于開(kāi)展解決科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”有關(guān)工作的通知》（國(guó)科辦資［2018］122號(hào)）中提出“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以科研經(jīng)費(fèi)‘報(bào)銷繁’問(wèn)題為導(dǎo)向，準(zhǔn)確定位難點(diǎn)、堵點(diǎn)，樹(shù)立服務(wù)理念，優(yōu)化管理流程，建立便捷高效的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理機(jī)制”；在《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》（國(guó)科發(fā)政［2019］260號(hào)）中提到“完善科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，改革間接經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和支付方式，不再由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制預(yù)算，由項(xiàng)目管理部門（單位）直接核定并辦理資金支付手續(xù)，資金直接支付給承擔(dān)單位”。

從以上文件的具體內(nèi)容可以看出，我國(guó)對(duì)科研資金的管理要求日益簡(jiǎn)化，管理權(quán)限不斷下放，科研人員的自主程度也在逐步提高。李克強(qiáng)指出，要深化科技領(lǐng)域“放管服”，要改革科學(xué)研究的管理方式，要對(duì)科研工作者給予充分的信任，建立以成果和績(jī)效為核心的評(píng)價(jià)體系，真正體現(xiàn)以人為本的科研精神。在全面推進(jìn)國(guó)家科研領(lǐng)域“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的形勢(shì)下，高等學(xué)校要切實(shí)履行職責(zé)，強(qiáng)化制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制，規(guī)范工作流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，促進(jìn)科技資源優(yōu)化配置，提高科研經(jīng)費(fèi)利用率。

二、科研領(lǐng)域“放管服”改革對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)的影響

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)高校科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，大多還是停留在側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行情況、報(bào)銷是否規(guī)范、業(yè)務(wù)審批流程是否完整等合規(guī)性審計(jì)方面，審計(jì)工作的開(kāi)展比較單一，工作方式基本都是以調(diào)取科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)明細(xì)賬為基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)收支情況與預(yù)算進(jìn)行對(duì)比作為審計(jì)工作重點(diǎn)，忽視了科研工作的特點(diǎn)和客觀規(guī)律，審計(jì)工作與“放管服”要求明顯不相適應(yīng)。在國(guó)家“放管服”改革舉措的影響下，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的大部分權(quán)力已經(jīng)下放給了高校和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，因此審計(jì)監(jiān)督的第一責(zé)任人應(yīng)該是高校內(nèi)部審計(jì)部門，原有高校內(nèi)部審計(jì)工作已無(wú)法滿足新形勢(shì)與新要求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）審計(jì)內(nèi)容與關(guān)注點(diǎn)亟待更新。原有的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作，關(guān)注點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：資金是否全額撥付、預(yù)算是否超支、設(shè)備購(gòu)置是否合規(guī)、勞務(wù)費(fèi)發(fā)放是否合規(guī)等，形成了“查錯(cuò)糾弊”的工作理念，在這種理念的指引下，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施的科研資金審計(jì)不能適應(yīng)高校對(duì)績(jī)效管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，也不能有效地解決科研資金使用效率低下和實(shí)施效果不佳的問(wèn)題。

現(xiàn)在，國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的政策發(fā)生了變化，高校內(nèi)部審計(jì)要隨之將關(guān)注重點(diǎn)放在本單位對(duì)科研活動(dòng)“放管服”等政策的跟蹤落實(shí)情況上，將科研審計(jì)從單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)升華為科研活動(dòng)生命周期的全過(guò)程審計(jì)，比如《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》中提出“對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購(gòu)機(jī)制，可不再走招投標(biāo)程序”，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，高校如何把握包干政策？包干的金額標(biāo)準(zhǔn)如何確定？如何評(píng)定“急需”的程度和具體場(chǎng)景？這些問(wèn)題都需要高校的科研管理部門以及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門充分研究相關(guān)制度，以此制定有據(jù)且合理的規(guī)范性文件。

（二）審計(jì)模式亟待轉(zhuǎn)變。高校目前對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)多為事后審計(jì)，即科研項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，以會(huì)計(jì)憑證、賬目資料等為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，但缺乏事前和事中審計(jì)。由于科研項(xiàng)目的科學(xué)性、預(yù)算資金安排的合理性和相關(guān)性以及在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)所采用的量化指標(biāo)等都是在立項(xiàng)階段時(shí)建立的，因此應(yīng)更加重視事前審計(jì)，這在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。事中審計(jì)則以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注科研項(xiàng)目的進(jìn)展情況以及帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)也要關(guān)注已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合規(guī)、合理、有效。事前審計(jì)和事中審計(jì)對(duì)于事后審計(jì)具有導(dǎo)向作用，可以彌補(bǔ)單一僅采取事后審計(jì)的這種模式下，無(wú)法防范決策環(huán)節(jié)產(chǎn)生的問(wèn)題，能夠取得“防患于未然”的效果，同時(shí)還能緩解來(lái)自上級(jí)及其他主管部門的監(jiān)督檢查壓力。

除了事前審計(jì)、事中審計(jì)之外，審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變還可以從全局和部分入手，在一定時(shí)期內(nèi)，可以隨機(jī)抽取一定比例的科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，抽取的科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)具有典型性、代表性，以部分科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)情況，來(lái)分析和把握全局的管理情況，可以更好地促進(jìn)事前審計(jì)、事中審計(jì)的針對(duì)性。

（三）審計(jì)工作方法亟待豐富和加強(qiáng)。隨著“放管服”政策的實(shí)施，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在科研資金審計(jì)中的地位日益凸顯。然而，當(dāng)前我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)工作的方式和方法還不夠豐富，主要還是依靠調(diào)取財(cái)會(huì)資料開(kāi)展工作，缺乏運(yùn)用現(xiàn)代信息工具和數(shù)據(jù)情報(bào)挖掘的能力。高校內(nèi)部審計(jì)人員要積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)革新，創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的高效工作方式以及優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)過(guò)程中讓數(shù)據(jù)多跑路、老師少跑腿的服務(wù)方式，可以借鑒政府部門政務(wù)服務(wù)“放管服”改革中推行的“一次辦好”“限時(shí)辦”等好的做法，把成功的經(jīng)驗(yàn)引入到科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作中。與此同時(shí)，還需要優(yōu)化高校內(nèi)部涉及科研項(xiàng)目的組織、流程、平臺(tái)、服務(wù)等內(nèi)容，提高多部門聯(lián)動(dòng)辦公的工作能力。

三、完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督體系的政策建議

（一）創(chuàng)新審計(jì)內(nèi)容。新形勢(shì)下對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)從以下幾個(gè)方面開(kāi)展：

1、政策落實(shí)方面。根據(jù)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》，要求“抽查、督查等方式督促推動(dòng)改革政策落實(shí)，對(duì)落實(shí)不到位的以適當(dāng)方式予以通報(bào)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題予以嚴(yán)肅處理”，高校要建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》中也指出，高校需關(guān)注內(nèi)部制定的科研經(jīng)費(fèi)管理政策是否符合國(guó)家要求，是否真正落實(shí)到位?？傮w而言，我國(guó)目前的“放管服”政策是為了減輕科研人員的負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)科研創(chuàng)新的積極性，把科技工作推向更高層次。

2、體系建設(shè)方面。應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)為主、財(cái)務(wù)收支為輔的審計(jì)監(jiān)督體系。以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，就要設(shè)置科學(xué)、合理、具體的績(jī)效目標(biāo)，特別是需要適用于考核成果的具體指標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)事中的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以保障可以在科研項(xiàng)目全過(guò)程中進(jìn)行審計(jì)。與此同時(shí)，還要關(guān)注財(cái)務(wù)收支的合規(guī)合理性，要明確“放”得越多，管理的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，需要轉(zhuǎn)變工作觀念，更新工作理念，在“放”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全單位的內(nèi)部管理體系，把內(nèi)部控制的實(shí)施和審計(jì)等環(huán)節(jié)緊緊抓住，做到對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督。

此外，體系建設(shè)還應(yīng)增加咨詢建議的“軟服務(wù)”，走入科研隊(duì)伍中，充分聽(tīng)取科研人員的利益訴求，圍繞學(xué)?？蒲械膶?shí)際發(fā)展情況，從審計(jì)視角為科研人員做出咨詢建議，為“放管服”發(fā)出更接地氣的審計(jì)聲音，為科研人員提供更專業(yè)的審計(jì)服務(wù)。

3、資金管理方面。關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)是否及時(shí)入賬、專戶管理是否?？顚Ｓ??？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)從申報(bào)到下?lián)茉俚搅㈨?xiàng)的環(huán)節(jié)和程序，配套制度不夠完善，沒(méi)有及時(shí)修訂，這些都會(huì)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的有效使用造成負(fù)面影響。此外，還要對(duì)“放管服”在資金支付效率方面加以關(guān)注，監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)在資金支付時(shí)提交佐證材料和業(yè)務(wù)流程的簡(jiǎn)化程度，高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)主動(dòng)深入到一線科研機(jī)構(gòu)，向科研人員宣讀科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域“放管服”政策的要求和要點(diǎn)，并指導(dǎo)科研人員高效、合理、規(guī)范使用科研經(jīng)費(fèi)，專心投入到科研活動(dòng)中。

4、預(yù)算執(zhí)行方面。加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范管理。高校應(yīng)當(dāng)重視科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制工作，提高對(duì)預(yù)算控制的意識(shí)。要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理和控制，明確資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。此外，高校還應(yīng)建設(shè)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目財(cái)務(wù)一體化的數(shù)據(jù)共享體系，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理與控制?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)后，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向財(cái)務(wù)部門、科研部門送達(dá)立項(xiàng)書，財(cái)務(wù)部門按照立項(xiàng)書編制的項(xiàng)目預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目的額度進(jìn)行分配，以增強(qiáng)預(yù)算的約束力。財(cái)政部門在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的核算時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)經(jīng)費(fèi)的審查，同時(shí)要對(duì)預(yù)算進(jìn)度及時(shí)反饋?？蒲?、審計(jì)部門要定期對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要時(shí)常關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，科學(xué)合理地開(kāi)展科研活動(dòng)。

5、誠(chéng)信檔案建設(shè)方面。當(dāng)前，國(guó)家科技部和其他有關(guān)部門已采取了一系列積極的舉措來(lái)推進(jìn)各級(jí)政府的信用體系建設(shè)，不斷豐富法規(guī)制度，完善組織機(jī)構(gòu)。如，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干措施》（魯發(fā)辦［2019］15號(hào)）要求，“單位需建立健全科研誠(chéng)信審核、科研倫理審查等有關(guān)機(jī)制，對(duì)違反項(xiàng)目申報(bào)實(shí)施、經(jīng)費(fèi)使用、評(píng)審評(píng)價(jià)等規(guī)定，按程序進(jìn)行核查處理并公開(kāi)曝光”。而現(xiàn)階段各高校的科研誠(chéng)信檔案建設(shè)水平參差不齊，科研項(xiàng)目?jī)H注重項(xiàng)目的立項(xiàng)和結(jié)題，而忽略了實(shí)施過(guò)程和成果轉(zhuǎn)化等方面的評(píng)價(jià)，都會(huì)導(dǎo)致高校科研誠(chéng)信管理工作存在一定的缺陷。

作為高?！半p一流”建設(shè)與內(nèi)涵發(fā)展最重要基礎(chǔ)之一的科研工作，誠(chéng)信檔案的建設(shè)具有非常重要的意義，不僅為國(guó)家創(chuàng)新體系起到保障作用，也能防止急功近利的科研行為給高校和社會(huì)造成不良影響，促使高校科研工作發(fā)揮積極作用，恪守學(xué)術(shù)道德。高校審計(jì)部門應(yīng)對(duì)科研人員在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的誠(chéng)信情況做好記錄，建立寬嚴(yán)并舉的誠(chéng)信檔案體系，將信息共享機(jī)制和科研誠(chéng)信檔案管理制度有機(jī)融合，健全完善科研評(píng)價(jià)體系，以定性分析為基礎(chǔ)，以定量分析為手段，遵循不同類型科研的工作規(guī)律，合理設(shè)置評(píng)價(jià)考核周期，把過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合，把短期評(píng)價(jià)和長(zhǎng)期評(píng)價(jià)相結(jié)合，設(shè)置科學(xué)合理的科研評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立多渠道、多層級(jí)科研共享平臺(tái)，利用信息化技術(shù)提高科研誠(chéng)信檔案的數(shù)據(jù)共享能力，建立各學(xué)科的科研人員誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)誠(chéng)信表現(xiàn)良好的科研人員，可合規(guī)簡(jiǎn)化其經(jīng)費(fèi)使用程序，對(duì)誠(chéng)信表現(xiàn)不佳的科研人員，需以嚴(yán)格的懲罰體系，遏制科研不端行為，讓肇事者付出高昂的代價(jià)成本，對(duì)出現(xiàn)學(xué)術(shù)造假行為的單位和個(gè)人，按照相關(guān)法律法規(guī)，給予嚴(yán)肅處理，以此強(qiáng)化對(duì)其內(nèi)檢內(nèi)控力度，從而在高校內(nèi)部營(yíng)造良好的科研氛圍。

（二）創(chuàng)新審計(jì)工作方法

1、從單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)向科研項(xiàng)目整個(gè)經(jīng)濟(jì)行為的全過(guò)程審計(jì)轉(zhuǎn)變。全過(guò)程跟蹤審計(jì)與以前的審計(jì)方式不同，將監(jiān)督職能提前執(zhí)行，也就是把學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)的政策制定與執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、資金管理、間接經(jīng)費(fèi)管理以及結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理等納入重點(diǎn)審計(jì)范圍。這樣，才能保證科研過(guò)程中任何一個(gè)階段出現(xiàn)問(wèn)題都能夠及時(shí)處理，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)得到規(guī)范管理并且發(fā)揮較大的效益。

2、審計(jì)材料收集從單純的財(cái)務(wù)資料拓展到科研項(xiàng)目各類相關(guān)文件的全面收集。除科研項(xiàng)目明細(xì)賬、會(huì)計(jì)憑證等財(cái)務(wù)資料之外，還需對(duì)科研項(xiàng)目立項(xiàng)書、預(yù)算表、績(jī)效目標(biāo)考核表、管理制度等能夠全面反映項(xiàng)目整體情況的資料進(jìn)行收集。審計(jì)工作要注重關(guān)鍵，注重方法，比如要把握好財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以點(diǎn)帶面地把握審計(jì)的內(nèi)容。

3、隨著我國(guó)審計(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)大，審計(jì)的數(shù)據(jù)量、工作量也日益增多，對(duì)審計(jì)人員的要求也越來(lái)越高。由單純的會(huì)計(jì)核對(duì)變?yōu)檎弑葘?duì)、判斷流程、綜合分析和評(píng)估，這就要求審計(jì)人員要積極利用信息化等手段，學(xué)會(huì)運(yùn)用新興信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)展在線審計(jì)、在線預(yù)警、在線分析，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處理，創(chuàng)新科研服務(wù)模式，從而保證審計(jì)范圍的全覆蓋和審計(jì)取證的真實(shí)完整。

隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，基于我國(guó)大力貫徹“放管服”改革理念社會(huì)大環(huán)境的變化，高校應(yīng)精確捕捉科研經(jīng)費(fèi)管理變革的時(shí)代新契機(jī)，不斷完善和改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管控機(jī)制，調(diào)整審計(jì)工作在科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督中發(fā)揮的作用。高校內(nèi)部審計(jì)工作人員應(yīng)以此為契機(jī)，積極探索新的工作思路和工作方法，不斷開(kāi)拓進(jìn)取，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督體系中的核心作用。