環(huán)境民事公益訴訟適用舉證責任倒置規(guī)則之審視

貴州師范大學 卜鵬飛

一、舉證責任倒置之于環(huán)境民事公益訴訟制度間的齟齬

（一）舉證責任倒置規(guī)則之適用于法無據(jù)

我國傳統(tǒng)民事訴訟的一般舉證規(guī)則是“誰主張，誰舉證”。而在環(huán)境侵權案件中，原告方提供初步證明材料證明存在客觀的損害事實被立案后，可以援引《民法典》第1230條，以舉證責任倒置的方式，要求被告就侵權行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。這一規(guī)定是在考量到行為人掌握直接證據(jù)的距離優(yōu)勢，疊加環(huán)境侵權案件中原告取證及質證可能遇到的重重阻礙。因此采用舉證責任倒置減少受損害方的訴訟成本，為實現(xiàn)雙方在訴訟中的平等對抗創(chuàng)造條件，鼓勵受害者尋求司法救濟維護合法權益。

經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，會衍生出許多新型法律關系，而法律對新型社會關系的調整又具有滯后性，但是基于“不得拒絕裁判”原則，法官不得因法律未有明確規(guī)定而拒絕審理，需要依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范及相關案例，通過法學方法做出說理充分且符合大眾期待的司法裁判。筆者檢索法律及相關司法解釋，并未發(fā)現(xiàn)有明確條款規(guī)定舉證責任倒置規(guī)則可同樣適用于公益訴訟。因此不能當然解釋其為涉環(huán)境訴訟案件的通用舉證規(guī)則。

在司法實踐中，法官在涉環(huán)境民事公益訴訟案件中援引的法條支撐力不足時，往往會受制于路徑依賴，不著重于區(qū)分訴訟的類型，直接將其歸類為處理經(jīng)驗豐富的環(huán)境侵權類案件，并援引環(huán)境侵權類案件適用的法律條款作為大前提，從而進行論證說理做出判決。但舉證責任倒置規(guī)則設計的適用前提是“原告弱勢，被告強勢”的私權利主體提起的訴訟。而當訴訟主體轉變?yōu)楣珯嗔C關及公益組織時，被告一方的證據(jù)優(yōu)勢逐漸被原告方的訴訟優(yōu)勢及身份優(yōu)勢所抵消，訴辯雙方力量隨之發(fā)生根本變化，并不滿足適用舉證責任倒置規(guī)則的客觀條件。由此引發(fā)兩個問題的思考：第一，在私益訴訟中的舉證責任倒置規(guī)則能否適用于公益訴訟，以及適用之后帶來的影響；第二，檢察院、環(huán)保部門等公權機關與環(huán)境公益組織作為原告方時，是否需要適用區(qū)分原則進行適當傾斜保護。

（二）環(huán)境侵權訴訟與環(huán)境民事公益訴訟存在制度差異

首先，環(huán)境民事公益訴訟案件相較于一般的環(huán)境民事侵權案件，其侵權行為的客體是社會公共利益或國家利益，對個體利益的影響具備傳導性，其損害方式具有隱蔽性。其次，造成的損害后果具有潛伏性、滯后性、廣泛性，對人身健康、財產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境是一種長期性損害，受害者具有不特定性。因此對于案件的調查要力求審慎與嚴格，更重要的是兩訴訟主體的訴訟能力存在差異，前者中的受害者尋求司法救濟，意味著要與處于優(yōu)勢方的大型企業(yè)、公司等進行漫長的拉鋸式訴訟，搜集證據(jù)、墊付訴訟費用等多種因素疊加，使受害者易放棄以訴訟方式維權。

而在環(huán)境民事公益訴訟中，相較于環(huán)境侵權訴訟中的原告主體，原告方具備環(huán)境專業(yè)的技術性人才儲備及豐富法律專業(yè)知識作為支撐。檢察機關及環(huán)境行政機關作為公權力機關，進行訴訟并無訴訟成本的擔憂。環(huán)境保護組織本身能夠吸引社會公眾的捐款及項目資金扶持，且能得到其他主體的支持起訴，擁有充足時間、資金以及能力與侵權方對抗。

（三）環(huán)境民事公益訴訟原告主體的特殊法律擬制身份及影響

民事權利行使中需先明確請求權基礎，并通過訴訟程序進行主張。基于環(huán)境公共信托理論，維護社會公共利益的主體本應為全體公民，但因其主體的不特定性不能具體化，因而該權利被全體公民委托于國家，國家委托政府和有關組織作為社會公眾的受托人進行管理。該理論為我國所認可的環(huán)境民事公益訴訟中原告的訴權理論基礎。

一般環(huán)境侵權案件是建立在私主體之間的因人身關系和財產(chǎn)關系所提起的訴訟，屬于典型的民事救濟權的行使，當事人具備訴訟主體資格。而環(huán)境民事公益訴訟則是為了社會公眾利益或國家利益，突破了一般的民事訴訟框架。但為公共利益而訴，置于以維護私主體利益的民事訴訟框架下，顯然會產(chǎn)生原告主體資格是否具備正當性的問題。因此民事訴訟中創(chuàng)設了程序當事人概念，即以其自身的名義參加訴訟，請求法院保護其權利和維護其法律關系的人，不考慮它是否與所請求的利益有關，通過法律擬制的手段賦予主體提起訴訟的適格性。而維護公共利益具有長期性、復雜性、艱巨性，這種法律擬制的主體資格要件必須進行嚴格的限制，即環(huán)境民事公益訴訟的主體不僅要以維護公共利益為訴求，而且需要具備維護公共利益的能力。

由于環(huán)境民事公益訴訟原告的特殊性，在環(huán)境民事公益訴訟中適用舉證責任倒置的規(guī)則會加劇當事人地位失衡。環(huán)境民事公益訴訟的被告不乏小型企業(yè)與個體戶，在與公權機關進行對抗有違背當事人享有平等的訴訟權利原則之虞。并且環(huán)境民事公益訴訟中不允許被告進行反訴，雙方達成和解也需要得到法院的認可，涉及公共利益的相關問題也需要法院依據(jù)事實及法律來進行認定。受法律事實主義影響，環(huán)境民事公益訴訟中的法官既要推動案件進程，也要為維護公共利益親自下場，在案件審理過程中可以依職權或依申請調取證據(jù)，對質證環(huán)節(jié)也會產(chǎn)生實質影響。下文通過樣本分析，得出實務中的環(huán)境民事公益訴訟所考量的需對原告傾斜保護的適用條件亟須改變，逐步形成的檢察院、具備區(qū)域輻射影響的環(huán)境保護組織及行政機關多方參與環(huán)境民事公益訴訟的局勢，使得民事訴訟中雙方當事人平等對抗的預想落空。

二、環(huán)境民事公益訴訟中各原告主體的司法實踐現(xiàn)狀

（一）檢察機關作為原告參與訴訟的司法實踐現(xiàn)狀

依據(jù)我國民訴法58條的規(guī)定，對于破壞生態(tài)環(huán)境的案件，在有關機關與組織不起訴時，檢察院可以作為訴訟主體向法院提起訴訟，或在前述主體提起訴訟時支持訴訟。根據(jù)法條規(guī)定，檢察院處于兜底順位，避免適格原告推諉責任，無適格主體起訴而損害公共利益。

但部分學者認為，檢察機關首先作為原告主體，既是訴訟參與者，又是司法監(jiān)督者，具有雙重身份，會損害檢察院監(jiān)督功能行使。其次，檢察機關本身擁有大量具有法律知識的專業(yè)型人才和豐富的處理相關案件的經(jīng)驗，作為原告參加環(huán)境公益訴訟屬于公權力機關介入民事案件，其訴訟能力是私主體所不能比擬的，存在突破“當事人訴訟權利平等原則”的可能性。

法律規(guī)制具體且當然適用，而法律原則具有指導性和補充性，在沒有規(guī)則或適用規(guī)則無法實現(xiàn)正義時適用。根據(jù)拉德布魯赫公式，制定法與正義之間矛盾達到不可調和時，制定法須屈服于正義①。公平、正義作為法的價值，法律實施的目的是維護每一個當事人的合法權益。因此，應充分發(fā)揮“當事人訴訟權利平等原則”的作用，維護環(huán)境民事公益訴訟中被告應當享有的權利。

筆者以“環(huán)境侵權”“環(huán)境民事公益訴訟”為關鍵詞在裁判文書網(wǎng)進行搜索，自2013年1月至2022年8月，共有7553件環(huán)境侵權案件。逐一提取案件數(shù)據(jù)進行分析，得出如下數(shù)據(jù)：一審判決案件共有2721件，其中環(huán)境民事公益訴訟案件共277件，占比為10.1%，其中檢察院提起公訴的案件共有196件，占比為70.7%。由此可知，由檢察院提起的公訴案件在環(huán)境民事公益訴訟案件中占比極重，且檢察院提起的公益訴訟，從審判結果來看法院基本判決原告勝訴，這與檢察院具備的訴訟能力不無關系。

（二）行政機關作為原告參與訴訟的司法實踐現(xiàn)狀

根據(jù)司法解釋規(guī)定，縣級以上環(huán)保主管部門以及環(huán)境監(jiān)察部門等行政機關可作為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。從理論層面而言，行政機關因負有監(jiān)管職責，對環(huán)境污染行為掌握著一手資料與原始證據(jù)，同時也具備環(huán)境損害評估能力，理應成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。但在司法實踐中，由政府及主管部門提起的公益訴訟案件卻寥寥無幾。

筆者通過對中國裁判文書網(wǎng)277件環(huán)境民事公益訴訟案件進行統(tǒng)計，其中由生態(tài)環(huán)境局、地方人民政府等行政機關提起訴訟的案件僅有14件，占比為5.05%。行政機關單獨提起訴訟的案件屈指可數(shù)，更多的是以支持起訴方式參與到訴訟中。行政機關處理的涉及環(huán)境侵權的案件，大多是通過依法行使行政法賦予的職權做出具體行政行為，涉及刑事的環(huán)境侵權案件則交由公訴機關處理，鮮有行政機關作為原告進行起訴的案例。

（三）符合條件的環(huán)保組織作為原告參與訴訟的司法實踐現(xiàn)狀

依照相關法律規(guī)定，社會組織可以作為環(huán)境民事公益訴訟的主體提起訴訟，但通過對相關法律與司法解釋進行檢索，發(fā)現(xiàn)對于這類組織的原告主體參與環(huán)境民事公益訴訟設置明確而嚴格的準入門檻，只有在設區(qū)的市級以上人民政府登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等才具有資格，同時還有一系列的附加條件，在此不一一列舉。

筆者通過查閱中國裁判文書網(wǎng)，在277件環(huán)境民事公益訴訟案件中，由中華環(huán)保會、地方環(huán)境研究所以及基金會等作為原告進行起訴的案件共67件，占比為24.1%。從案件的判決書來看，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織都是具有區(qū)域輻射影響的知名環(huán)境保護組織，并且都具備環(huán)境民事公益訴訟所要求的訴訟能力，能夠勝任公益訴訟案件對被告的追責與環(huán)境救濟責任。

三、環(huán)境民事公益訴訟剝離適用舉證責任倒置規(guī)則后的措施建議

（一）應取消環(huán)境民事公益訴訟適用舉證責任倒置規(guī)則

通過對大量環(huán)境民事公益訴訟案件的判決結果進行分析，公權力機關作為訴訟主體介入環(huán)境公益訴訟案件時，成功立案后其訴訟請求基本會得到法院支持。通過對案件判決結果的分析，有力證明了環(huán)境民事公益訴訟原告主體所具有的訴訟優(yōu)勢。在一般環(huán)境侵權訴訟中難以證明的損害行為與損害結果之間的因果關系，在環(huán)境民事公益訴訟中難度已經(jīng)降低，訴訟雙方的爭議集中于損害結果、損害范圍的確定以及賠償數(shù)額的計算，此時適用舉證責任倒置規(guī)則已經(jīng)失去其制度最初的制定目的和根本導向價值。故筆者認為應當取消檢察機關及環(huán)境行政部門作為訴訟主體在環(huán)境民事公益訴訟中運用舉證倒置規(guī)則獲得傾斜保護的權利。

而對于環(huán)境保護公益組織是否也應取消適用舉證倒置規(guī)則，從立法層面看，法律條文對行為模式的設置應盡可能地保持統(tǒng)一，簡明扼要地將適格主體編入同一條款進行規(guī)制，避免多方主體共同治理而產(chǎn)生的權責范圍重疊。從司法層面看，應保障法律適用的整體協(xié)調性，減少司法實踐中法官在面對不同適格主體提起的同一類型訴訟援引法條出現(xiàn)混亂現(xiàn)象的產(chǎn)生。從個體層面來看，在法律規(guī)范正確適用的前提下，賦予法官充分運用自由裁量權，依據(jù)原告的訴訟能力進而選擇是否依職權調取證據(jù)或者要求有關部門進行協(xié)助。

此外具備起訴資格的環(huán)境公益組織基本都具備一定的實力，具有區(qū)域輻射影響力，能夠取得當?shù)卣毮懿块T與檢察機關的支持進行起訴。因此，取消公益訴訟中的舉證責任倒置規(guī)則適用應當涵蓋環(huán)境保護組織主體。但是環(huán)境保護組織作為訴訟主體參與環(huán)境民事公益訴訟，其訴訟能力弱于公權力機關，適當?shù)赜枰詢A斜保護是必要的。因此應當加強對原告身份資格審查工作，進行個案分析，對于具有主體資格但實際于本案訴訟能力尚欠缺的環(huán)保組織，應將負有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關部門以共同原告身份或有獨立請求權的第三人身份納入到訴訟審理中，確保訴訟人具備維護社會公共利益或國家利益的實力。

（二）法官應審慎決定主動調取證據(jù)

為了貫徹庭審中心主義的原則思想，庭審的有效性和權威性不可或缺。同時應當助力庭審實質化，要維持訴辯雙方的力量對比相對平衡。對于公權力機關作為原告參加環(huán)境公益訴訟的案件。不適宜繼續(xù)進行傾斜保護，應當由公權力機關承擔舉證責任，對于案涉的專業(yè)性問題，可委托專業(yè)機構進行鑒定。在環(huán)境公益訴訟的案件中，法院可依職權或申請調取證據(jù)，且調取的證據(jù)實質上越過了質證環(huán)節(jié)，而法院出于維護社會公共利益或國家利益的考量，應當依照規(guī)定充分行使職權，在無形中就構成了對原告的助推，但這種助力是符合環(huán)境侵權案件的價值追求的。

同時在民事訴訟中，法官還應當受到司法中立的制約，在立法機關制定了眾多傾斜保護的法律以及司法解釋的情況下，司法機關應當恪守司法中立原則，在司法實踐中平衡雙方的力量，踐行當事人訴訟權利平等原則，減少對于案件審理程序之外的干預，從而保證案件審判結果的權威、公平以及公正。

（三）推動進行涉舉證責任的專門立法

目前我國法律法規(guī)中并未有關于環(huán)境民事公益案件舉證責任的專門性立法，各項規(guī)則散見于各個部門法及司法解釋中，增加了司法實踐中法條援引的難度。但舉證責任的分配問題是決定案件勝敗的關鍵性因素。因此應當在立法中充分考慮到刑事審判中的環(huán)境污染案件及附民訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權損害訴訟之間的異同，在橫向上對證據(jù)以及證明責任對比適用，在縱向上充分考慮證據(jù)之間的相互銜接及相互適用標準。同時，還應當斟酌是否制定訴訟主體之間的舉證責任相互轉換或增減的適用條款，以便法官在實踐中面對不同案件進行個案衡量，在有法可依的前提下充分發(fā)揮自由裁量權，做出公平公正的審判。

注釋

①王洪.拉德布魯赫公式：司法判決證立問題研究[M].北京：中國政法大學出版社,2019.