排污許可制下企業(yè)自證守法研究

濰坊市污染物排放總量控制中心 鄭學(xué)彥

對(duì)于排污許可制而言，其改革從中央逐步深入到各個(gè)地方，隨著落實(shí)而不斷完善。在這樣的背景之下，應(yīng)該關(guān)注在改革之初就提到的企業(yè)自證守法理念，有必要對(duì)其含義進(jìn)行解讀以及分析其法理定位。以此為基礎(chǔ)，對(duì)完善路徑進(jìn)行探索，將有利于強(qiáng)化排污許可制的作用?；诖?，研究排污許可制下的企業(yè)自證守法具有一定的現(xiàn)實(shí)意義以及理論意義。

一、自證守法理解存在的爭(zhēng)議概述

2016年，《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）頒布，當(dāng)年12月,環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》,這一系列文件,確定了控制污染物排放許可制度的初步框架，意味著排污許可制全面實(shí)施，充分體現(xiàn)出排污許可制在污染環(huán)境管理中的核心地位。

從《實(shí)施方案》來看，要求企事業(yè)單位嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)排污許可證進(jìn)行申領(lǐng)，并且做到“按證排污，自證守法”。從理論與實(shí)踐的角度來看，關(guān)于“自證守法”這個(gè)詞有著不同理解。

從行政部門的角度來看，其含義就在于企業(yè)是否按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范申領(lǐng)排污許可證以及是否落實(shí)主體責(zé)任。簡(jiǎn)單來講，要求企業(yè)從“要我守法”轉(zhuǎn)變成為“我要守法”，其所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)都必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)，并且做好自行監(jiān)測(cè)、定期報(bào)告，也就是將自證清白的責(zé)任以及權(quán)利交還給了企業(yè)，改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。

從企業(yè)的角度來看，部分企業(yè)認(rèn)為“自證守法”是“工業(yè)企業(yè)需要充分提升政治站位，做到自覺持證以及按證排污”，簡(jiǎn)單來講，就是一種“自我承諾實(shí)現(xiàn)以及自證清白的管理模式”。

再?gòu)膶?shí)際情況來看，部分企業(yè)有這樣的疑問，即：自身守法是不是要求企業(yè)進(jìn)行自我舉證？對(duì)于可能存在違反排污許可制法規(guī)的情況而言，如果企業(yè)未能將自證守法的證據(jù)提出來，那么就意味著違法，這就會(huì)出現(xiàn)舉證責(zé)任制倒置的現(xiàn)象。

客觀來講，以中國(guó)現(xiàn)有的法律原則以及法律基礎(chǔ)，對(duì)于行政法上舉證責(zé)任倒置的證據(jù)責(zé)任并不支持，有罪推定的主張其實(shí)也無(wú)法支持。具體而言，前者違反了《行政處罰法》中“嚴(yán)格按照法律法規(guī)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須將事實(shí)查明”的規(guī)定；從刑法角度來講，后者與疑罪從無(wú)原則之間存在沖突。綜上所述，文章認(rèn)為企業(yè)自證守法應(yīng)該解釋成為由企業(yè)提出合規(guī)證明。之所以出現(xiàn)這些爭(zhēng)議，其背后原因還是沒有明確界定這一理念。因此，對(duì)于自證守法而言，應(yīng)該需要更加清晰法理定位，意味著后續(xù)的制度優(yōu)化以及機(jī)制解讀就很重要。

二、企業(yè)自證守法的法理定位

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，政府義務(wù)隨之?dāng)U張，但是對(duì)法律任務(wù)進(jìn)行執(zhí)行時(shí)，需要對(duì)大量行政資源進(jìn)行消耗，而傳統(tǒng)的政府調(diào)控手段將會(huì)進(jìn)入比較緊張的狀態(tài)，企業(yè)與政府之間存在著信息不對(duì)稱的問題。從公眾角度來看，政府似乎處于信息優(yōu)勢(shì)方，但是政府與企業(yè)之間，政府其實(shí)處于信息的劣勢(shì)方?；诖耍托枰{(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，讓企業(yè)能夠自我規(guī)制，使其能夠以自身運(yùn)行邏輯，為公共目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。而要達(dá)到這樣的目標(biāo)，最直接的做法就是由國(guó)家制定法律法規(guī)，由企業(yè)按照法律法規(guī)進(jìn)行自我規(guī)制，而政府主要將監(jiān)督以及促進(jìn)角色扮演好。這樣不僅能夠?qū)⒄?fù)擔(dān)減輕，而且可以將管制密度降低。值得注意的是，并不是政府完全解除管制，可以將這種管制模式稱之為“受規(guī)制的自我規(guī)制”。從法學(xué)角度來講，受規(guī)制的自我管制模式，可以將其用于理解排污許可制之下企業(yè)自證守法的理念內(nèi)涵。

（一）運(yùn)行邏輯

對(duì)于環(huán)境法律制度而言，倘若要得到企業(yè)認(rèn)可，并且認(rèn)真遵守以及良好實(shí)施，那么就需要在調(diào)整權(quán)益沖突時(shí)，創(chuàng)造出符合當(dāng)事人理性選擇的且依法而為的制度環(huán)境。從企業(yè)角度來看，會(huì)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)合規(guī)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)。例如，如何滿足與完善環(huán)境管理付出的成本以及違法成本，如罰款金額。以此為基礎(chǔ)，決定是否做出自我規(guī)制的行為。在受規(guī)制的自我規(guī)制模式之中，企業(yè)運(yùn)作邏輯與政府運(yùn)作邏輯是相互交錯(cuò)的，不是要求企業(yè)能夠純粹做到自我規(guī)制，也不是純粹的自上而下下達(dá)命令進(jìn)行管制，而是由政府給出政策目標(biāo)，讓企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)自主發(fā)揮。

（二）規(guī)制要點(diǎn)

對(duì)排污許可制下，討論企業(yè)自證守法的法理定位，需要關(guān)注規(guī)制要點(diǎn)。第一，制定標(biāo)準(zhǔn)?？蚣芰⒎☉?yīng)該有明確的規(guī)定，例如，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及基本流程應(yīng)該有規(guī)定，屬于“規(guī)定工作”的范疇。以規(guī)范框架為基本依據(jù)，企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際情況制定環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。這里需要注意的是，規(guī)制者介入的程度應(yīng)該多大才合理，而企業(yè)又應(yīng)該享受到多少自主權(quán)才合理。第二，組織建制。為了能夠讓環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)成為企業(yè)的組成部分，那么就需要給予企業(yè)對(duì)應(yīng)的組織化保障義務(wù)，督促其能夠成立專門組織負(fù)責(zé)內(nèi)部管理的機(jī)構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，促進(jìn)企業(yè)能夠加強(qiáng)相應(yīng)的學(xué)習(xí)，并做好自我監(jiān)督。第三，守法監(jiān)督。對(duì)于企業(yè)而言，需要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)在企業(yè)內(nèi)部做好總體規(guī)劃、工作臺(tái)賬、操作指南等書面文件，并將其記錄與保存。自行開展排放監(jiān)測(cè)，并保存原始監(jiān)測(cè)記錄，使其成為守法監(jiān)督的證據(jù)，為相關(guān)部門進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督檢查提供支持。第四，違法應(yīng)對(duì)。規(guī)制實(shí)施應(yīng)該追求實(shí)效性，為了達(dá)到這一目標(biāo)，就需要一定的處罰措施予以保障，這樣才能引導(dǎo)被規(guī)制者對(duì)其行為進(jìn)行糾正。處罰就是針對(duì)已經(jīng)存在的違法行為進(jìn)行制裁。而對(duì)于還沒有發(fā)生的行為，處罰可以產(chǎn)生一定的威懾力，督促其他企業(yè)能夠守法。規(guī)制理論與環(huán)境法之間的關(guān)系非常密切，而環(huán)境法也是檢驗(yàn)新型規(guī)制方法的絕佳領(lǐng)域。從法律的層面來講，企業(yè)需要提供合規(guī)證明，實(shí)際上要求企業(yè)能夠在相關(guān)法律法規(guī)的范疇中做到自我規(guī)制。排污許可制下，企業(yè)需要具備自證守法的理念，這樣才能在自我規(guī)制模式之中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、企業(yè)自證守法機(jī)制的規(guī)制現(xiàn)狀

《條例》明確指出，企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)自行監(jiān)測(cè)，并將原始監(jiān)測(cè)紀(jì)錄保持完好，構(gòu)建與環(huán)境管理有關(guān)的臺(tái)賬與記錄，并對(duì)執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行報(bào)送，將污染物排放信息及時(shí)公開。同時(shí)，對(duì)于沒有構(gòu)建環(huán)境管理臺(tái)賬、未按照規(guī)定提交執(zhí)行報(bào)告等存在違法行為的企業(yè)，《條例》設(shè)置了“按次計(jì)罰”的規(guī)則。在《條例》的支持下，排污許可制對(duì)企業(yè)自證守法的形式進(jìn)行規(guī)范，企業(yè)自證守法機(jī)制的規(guī)制現(xiàn)狀，具體如下：

（一）規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)

從規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)層面來講，企業(yè)自證守法應(yīng)該受到排污許可制的約束。同時(shí)政府介入企業(yè)環(huán)境管理，需要充分按照相關(guān)法律法規(guī)而進(jìn)行。對(duì)于企業(yè)排污管理，《條例》提出了明確要求，企業(yè)必須如實(shí)記錄數(shù)據(jù)例如，企業(yè)需要做好自行監(jiān)測(cè)，并將原始監(jiān)測(cè)記錄保留下來，還要對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及真實(shí)性進(jìn)行負(fù)責(zé)。此外，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)能夠?qū)ξ廴痉乐慰尚屑夹g(shù)進(jìn)行應(yīng)用，確保企業(yè)達(dá)到排污許可相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)法律與技術(shù)的有效銜接。

自行監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)內(nèi)容與排污單位的行業(yè)和排污許可的分類管理有關(guān)，主要體現(xiàn)在排污口的不同和污染物的不同。例如對(duì)于電鍍行業(yè)，廢水對(duì)環(huán)境的影響比較大，作為環(huán)境管理的重點(diǎn)內(nèi)容，那么廢水中的特征污染物總鉻、六價(jià)鉻、總鎳、總汞等第一類污染物，要在車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而且要嚴(yán)格要求每日監(jiān)測(cè)1次。化學(xué)需氧量、總銅、總鋅等污染物則在廢水總排放口進(jìn)行監(jiān)測(cè)。而對(duì)于電鍍行業(yè)產(chǎn)生的廢氣，則只要求半年監(jiān)測(cè)1次，體現(xiàn)出排污許可自行監(jiān)測(cè)的“突出重點(diǎn)”。

從實(shí)際情況來看，企業(yè)如果要構(gòu)建以及實(shí)施一套包括自我監(jiān)測(cè)以及報(bào)告等行為在內(nèi)的環(huán)境管理流程，需要花費(fèi)比較大的成本，而且這種成本具有持續(xù)性特征，要求企業(yè)能夠結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行不斷的優(yōu)化。因此，對(duì)于大部分企業(yè)而言，無(wú)論是啟動(dòng)這樣的方式，還是持續(xù)優(yōu)化這樣的方式，都需要付出較大的成本。對(duì)于一些中小企業(yè)而言，這將是一個(gè)較大的負(fù)擔(dān)。特別是引入更多新管理要求時(shí)，甚至可能導(dǎo)致部分企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒。對(duì)于這樣的情況，需要考慮如何增加激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)容，不僅能夠幫助企業(yè)對(duì)合規(guī)成本進(jìn)行緩和，而且還能夠讓企業(yè)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行靈活選擇，一定程度上有利于提升企業(yè)自證守法的積極性。

（二）守法監(jiān)督

所謂守法監(jiān)督，具體指的是企業(yè)基于自證守法的機(jī)制，實(shí)施自我監(jiān)測(cè)以及報(bào)告等程序。同時(shí)為了能夠最大限度保障監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性以及準(zhǔn)確性，還需要相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查。《條例》的第25條規(guī)定，對(duì)相關(guān)主管部門需要將排污許可執(zhí)法檢查納入到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃進(jìn)行明確。結(jié)合《條例》第26條規(guī)定來看，排污企業(yè)需要對(duì)相關(guān)主管部門的監(jiān)督檢查進(jìn)行配合，需要提供相關(guān)材料。特別是對(duì)于一些排污許可重點(diǎn)管理的企業(yè)而言，更要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行安裝、使用、保養(yǎng)以及維護(hù)。同時(shí)，《條例》第20條規(guī)定，要求排污企業(yè)的污染物自動(dòng)排放設(shè)備與主管部門監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)。整體來講，政府工作包括驗(yàn)證排污企業(yè)自我監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，以現(xiàn)場(chǎng)檢查為例，通常需要通過取樣或者是文案等審查方式完成，也包括非現(xiàn)場(chǎng)的合規(guī)報(bào)告審查方式。如果排污單位的某項(xiàng)環(huán)境管理內(nèi)容比較重要，對(duì)環(huán)境的影響比較嚴(yán)重，有必要細(xì)化該項(xiàng)內(nèi)容的環(huán)境管理制度。例如，化工企業(yè)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物是環(huán)境管理重點(diǎn)關(guān)注的方面，危險(xiǎn)廢物管理應(yīng)作為該排污單位環(huán)境管理的重點(diǎn)內(nèi)容，有必要進(jìn)一步細(xì)化危險(xiǎn)廢物管理制度。

（三）違法應(yīng)對(duì)

對(duì)于違法應(yīng)對(duì)而言，主要指的是對(duì)于違反自我規(guī)制機(jī)制的企業(yè)所要采取的措施，督促企業(yè)能夠恢復(fù)合規(guī)狀態(tài)，特別是針對(duì)排污帶來的后果必須采取有效措施進(jìn)行補(bǔ)救?！稐l例》第37條規(guī)定創(chuàng)設(shè)了“按次計(jì)罰”的規(guī)則，主要針對(duì)沒有構(gòu)建環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度、沒有如實(shí)記錄或者是沒有如實(shí)報(bào)告以及沒有按照相關(guān)規(guī)定提交執(zhí)行報(bào)告等違法行為。具體而言是針對(duì)不履行相關(guān)法律責(zé)任的企業(yè)，責(zé)令其進(jìn)行改正，并按照次數(shù)進(jìn)行處罰，每次處罰的金額為5000-20000元。對(duì)于偽造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者是不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等故意逃避監(jiān)管，但是卻沒有構(gòu)成犯罪的行為，按照第44條規(guī)定，除需要按照《條例》進(jìn)行處罰，還需要按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行拘留。如果已經(jīng)存在犯罪事實(shí)，那么按照第45條規(guī)定，需要依法追究刑事責(zé)任。

這里需要明確一個(gè)問題，如果企業(yè)委托第三方機(jī)構(gòu)，例如，進(jìn)行在線監(jiān)控運(yùn)行維護(hù)等這些工作時(shí)，但是因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)的原因而違反了環(huán)境合規(guī)義務(wù)，那么在這種情況下的責(zé)任又應(yīng)該如何界定。排污企業(yè)與第三方機(jī)構(gòu)簽訂的是涉及委托運(yùn)行維護(hù)工作的合同，這類合同通常都是民事合同，也就是民事法律關(guān)系，但是主管部門對(duì)在線設(shè)施進(jìn)行檢查，其行為又屬于行政檢查行為，即：行政法律關(guān)系。由此可見，兩者的法律關(guān)系在屬性上是不同的。對(duì)于這樣的情況，一般是企業(yè)承擔(dān)違反行政法相關(guān)規(guī)定的主要責(zé)任，而企業(yè)則是按照合同中的具體責(zé)任分擔(dān)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)。

四、完善企業(yè)自證守法的建議

（一）增加激勵(lì)性規(guī)制

排污許可制應(yīng)該增加激勵(lì)性規(guī)制，并幫助企業(yè)將合規(guī)成本最大限度降低。從當(dāng)前的企業(yè)自證守法機(jī)制來看，其規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)更多體現(xiàn)出來的是強(qiáng)制性內(nèi)部規(guī)制形態(tài)。如果能夠融入一定的激勵(lì)性規(guī)制手段，一定程度上能夠調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，使其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過程中可以對(duì)資源進(jìn)行合理利用，不僅能夠使其提升守法積極性，而且還能夠?qū)⑵浜弦?guī)成本負(fù)擔(dān)降低。建議在現(xiàn)有的排污許可機(jī)制中增加如下內(nèi)容：（1）制定產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)簽或者是認(rèn)證體制，即：對(duì)于排污企業(yè)通過制定相關(guān)有效措施，對(duì)自身產(chǎn)品、服務(wù)過程所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行努力改善，從而為產(chǎn)品申請(qǐng)某一種生態(tài)標(biāo)簽或者是生態(tài)認(rèn)證，這樣能夠幫助企業(yè)吸引消費(fèi)者。（2）綠色信貸，指的是與綠色信貸評(píng)審機(jī)制進(jìn)行結(jié)合，將排污企業(yè)自我規(guī)制的相關(guān)記錄與信貸資格聯(lián)系起來，并發(fā)布相應(yīng)的綠色信貸指南，對(duì)于自我規(guī)制行為較差的排污企業(yè)應(yīng)該限制或者是暫緩綠色信貸。反之，對(duì)于自我規(guī)制行為較好的企業(yè)，應(yīng)該給予綠色信貸的支持。（3）綠色指數(shù)或者是綠色企業(yè)排名，具體指的是排污企業(yè)通過自我規(guī)制以及有效措施，提升自身的綜合環(huán)境效應(yīng)，然后入選由排污企業(yè)組成的綠色指數(shù)排名或者是綠色企業(yè)排名，從而獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益或者是品牌效益。通過各種激勵(lì)措施，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)自我規(guī)制的積極性，從而達(dá)到排污許可制預(yù)期的目標(biāo)。

（二）對(duì)企業(yè)組織建制進(jìn)行優(yōu)化

優(yōu)化企業(yè)組織建制，有利于避免企業(yè)自證違規(guī)。結(jié)合當(dāng)前的自證守法機(jī)制來看，雖然有守法監(jiān)督，但是也有產(chǎn)生自證違規(guī)情況的可能性。因此，需要從企業(yè)組織建構(gòu)入手進(jìn)行優(yōu)化。建議企業(yè)能夠成立專門組織，對(duì)相應(yīng)環(huán)境規(guī)制要求進(jìn)行負(fù)責(zé)，例如，紙質(zhì)臺(tái)賬和電子臺(tái)賬應(yīng)同步管理，由專人定期維護(hù)管理。臺(tái)賬記錄的表格在各行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范以及《排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范總則（試行）》中有參考格式。排污單位在記錄臺(tái)賬時(shí)可不拘泥于該格式，根據(jù)自身實(shí)際情況和特點(diǎn)進(jìn)行記錄，但記錄內(nèi)容不能省略。在實(shí)際工作中，環(huán)境管理完善的企業(yè)一般都有具備特色的一套臺(tái)賬記錄范本和工作流程，反映出環(huán)境管理臺(tái)賬的記錄內(nèi)容，可以仍然按照排污單位的臺(tái)賬記錄格式進(jìn)行記錄。

（三）明確的處罰機(jī)制

《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定明確指出，一切單位以及個(gè)人都具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。這就意味著環(huán)境保護(hù)是大家的共同責(zé)任人，企業(yè)自身需要以自我負(fù)責(zé)的方式來履行義務(wù)，而受委托的第三方機(jī)構(gòu)也需要履行這樣的義務(wù)。從行政機(jī)關(guān)的層面來講，他們希望通過強(qiáng)制方式，要求企業(yè)雇傭第三方機(jī)構(gòu)，或者是設(shè)置環(huán)境保護(hù)受托組織，但是這種做法會(huì)增加企業(yè)負(fù)責(zé)人的負(fù)擔(dān)；同時(shí)，考慮到受托組織是受聘于企業(yè)，如果不針對(duì)其工作進(jìn)行明確的處罰機(jī)制，那么這種組織方式將可能流于形式。簡(jiǎn)單來講，從企業(yè)外聘第三方機(jī)構(gòu)開始，包括任務(wù)指定、執(zhí)行、變更等各方面，直到解雇，第三方機(jī)構(gòu)必須納入到相關(guān)法律法規(guī)范疇之中，這樣才有利于落實(shí)第三方機(jī)構(gòu)或者是受托組織的功能。

五、結(jié)論

綜上所述，現(xiàn)階段排污許可制下企業(yè)自證守法的理念還有一定的爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議的重點(diǎn)在于要求企業(yè)能夠進(jìn)行合規(guī)證明。之所以造成爭(zhēng)議的原因是，其法理定位還不夠清晰。基于此，文章通過分析《條例》背景下企業(yè)自證守法機(jī)制的現(xiàn)狀，從而明確具體需要進(jìn)行完善的空間，因此，認(rèn)為可以通過增加激勵(lì)性規(guī)制、對(duì)企業(yè)組織建制進(jìn)行優(yōu)化以及明確的處罰機(jī)制等方式進(jìn)行完善，從而共同促進(jìn)排污許可制的功能實(shí)現(xiàn)。