新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設探究

桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設管理服務中心（綜合整治中心） 劉申虎

改革開放之后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)化是這一時期國家發(fā)展的主要戰(zhàn)略。近年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得非?？捎^的成績，人口流動趨勢加強，人口集聚效應擴大。目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進入到新時期，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題為發(fā)展質(zhì)量不佳以及地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等。城鎮(zhèn)化要更好地發(fā)展，必須要完善格局、優(yōu)化結構。城鎮(zhèn)化實際發(fā)展情況是國土空間規(guī)劃建設的關鍵，因此新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與國土空間規(guī)劃建設息息相關。

一、新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化指的關鍵特點為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居及和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化[1]。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的不同之處在于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不忽視農(nóng)業(yè)和糧食及生態(tài)環(huán)境為代價，將農(nóng)民、農(nóng)村納入到發(fā)展體系之中，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化、公共服務均等化及共同富裕為目標[2]。

城鎮(zhèn)化指的是人群集中遷往城鎮(zhèn)的一個過程。這個過程表現(xiàn)主要包含兩點，第一點是城鎮(zhèn)數(shù)目增加，第二點是城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加，規(guī)模擴大。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中占有的比重會不斷降低，而第二、第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中占有的比重則會不斷增加。人口由農(nóng)村流向城市是城鎮(zhèn)化的主要特征[3]。

城鎮(zhèn)化在中國發(fā)展過程中占據(jù)十分關鍵的地位。一方面因為發(fā)達國家城市化率都比較高，另一方面是因為城鎮(zhèn)化具備擴大內(nèi)需、拉動增長的功能[4]。

簡單城鎮(zhèn)化概念主要內(nèi)容是蓋樓建房，擴大城市容量，但是我國的新型城鎮(zhèn)化卻并不是如此，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展更為復雜，內(nèi)涵也更為深刻，主要是基于以下幾點：

20世紀末，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展相當迅速，甚至可以稱得上是急速發(fā)展，但是急速發(fā)展這個過程中出現(xiàn)了很多問題，房價上漲迅速，甚至出現(xiàn)暴漲是其中最嚴重的一個問題。房價迅速上漲甚至暴漲并不是一個表面現(xiàn)象，在一定程度上說明了我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展背后存在的問題，即土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展存在匹配不平衡的問題。土地城鎮(zhèn)化發(fā)展過快，人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平遠遠低于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，政府在這個過程中要發(fā)揮自身調(diào)節(jié)作用，需要在適當抑制房價的同時，確保房地產(chǎn)行業(yè)能夠恢復正常發(fā)展水平，引導行業(yè)良性發(fā)展[5]。

黨之所以提倡當下我國要轉化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，貫徹“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展策略，是因為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展問題頗多，新型城鎮(zhèn)化的“新”，在于其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的短時間內(nèi)大規(guī)模造城不同。新型城鎮(zhèn)化的工作重點在于真正農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”、人群市民化，切實保護每一位農(nóng)村遷移城市居民的個人權益。我國城市化發(fā)展看似取得了十分顯著的成績，但是流動人口數(shù)量龐大，城鎮(zhèn)化發(fā)展要真正達到一定水平，還需要很長一段時間。城鎮(zhèn)化表面發(fā)展速度與實際發(fā)展速度之間的區(qū)別在于“市民化”發(fā)展進程。簡單來講，“城鎮(zhèn)化”確實是一個農(nóng)村人群轉化為城鎮(zhèn)人群的過程，但轉化“并不只在于人口數(shù)量，更在于人口質(zhì)量”。我國是農(nóng)業(yè)大國，自新中國成立以來，農(nóng)業(yè)一直都屬于我國基礎發(fā)展行業(yè)，農(nóng)村居民基數(shù)大，生活質(zhì)量、受教育程度及生活習慣等都與城市居民存在較大差異。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展注重的是農(nóng)村人口轉化為城鎮(zhèn)人口的數(shù)量，對于農(nóng)村人口的轉化“質(zhì)量”并不是非常重視，但是“新型城鎮(zhèn)化”不僅重視人口轉換數(shù)量，同時也注重人口轉換質(zhì)量。

城鎮(zhèn)化發(fā)展通俗來說是農(nóng)民進城，但是這個定義過于狹隘，城鎮(zhèn)化一定不是只蓋房子。依照世界城市化發(fā)展規(guī)律，在一個國家城鎮(zhèn)化率在40%以上、60%以下的時候，說明城市發(fā)展進入重要時期，這個過程中會因為城市化發(fā)展規(guī)律及國家發(fā)展情況等原因出現(xiàn)各種各樣的問題，此時接著推進城鎮(zhèn)化發(fā)展需要更加慎重，因為未來發(fā)展會面臨更多更加困難的挑戰(zhàn)。要克服這一關鍵時期的發(fā)展困難，政府需要做好城市交通、環(huán)境基礎設施及公共服務等等方面統(tǒng)籌，同時還要優(yōu)化城市內(nèi)部發(fā)展，促使城市能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

“新型城鎮(zhèn)化”指的不再是人口的城鎮(zhèn)化，而是土地、人口、產(chǎn)業(yè)等多方面城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用在城鎮(zhèn)化建設過程中貫徹“科學發(fā)展觀”。集約、智能、綠色、低碳是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路?！耙匀藶楹诵摹笔切滦统擎?zhèn)化的發(fā)展重點。

二、新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設探究

當下我國發(fā)展形勢已經(jīng)發(fā)生變化，由過去的“高速增長”轉化為“高質(zhì)量發(fā)展”。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要依據(jù)發(fā)展形勢的調(diào)整做出相應的改變模式，應該由過去的著重經(jīng)濟發(fā)展效率及質(zhì)量轉化為注重經(jīng)濟效率及質(zhì)量的同時兼顧群眾生活水平及生態(tài)環(huán)境資源。當下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)逐漸趨向于“快速城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，在這一背景下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應該放在高質(zhì)量的城市水平創(chuàng)建、農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”人群市民化之上，這個過程中會出現(xiàn)人群消費升級、就業(yè)、資源能源壓縮、人居環(huán)境不佳等各種各樣問題。且目前我國人口老齡化越來越嚴重，相關部門要做好國土空間規(guī)劃建設工作，必須從這些問題出發(fā)，轉化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，提高“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展效率及質(zhì)量。

新的發(fā)展環(huán)境下，城鎮(zhèn)化需要以“綠色、健康及可持續(xù)”為發(fā)展理念，需要以“群眾為中心”，創(chuàng)建低碳、宜居、健康城市，配置與城市人口需求相匹配的基礎設施、以建設“碳中和”、宜居、城市空間、資源及體系完善的現(xiàn)代化新型城市，明確新型城鎮(zhèn)化及城市發(fā)展核心，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展作為國土空間規(guī)劃與治理的主要依據(jù)。

有關文件中對“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系做出了規(guī)定。在這一背景下，各級政府在發(fā)展的同時，需要考慮新型城鎮(zhèn)化的空間布局及空間分類，從本區(qū)域資源水平、資源配置水平及城市整體承載能力等情況出發(fā)，對區(qū)域空間布局與結構進行完善和優(yōu)化。

要做到這一點，首先，當?shù)卣枰鞔_當?shù)爻鞘腥骸⒅行某鞘羞@類資源較為豐富且資源配置能力較佳的發(fā)展地區(qū)，以這些城市為新發(fā)展格局為根本，創(chuàng)造新發(fā)展區(qū)域，完善上述城鎮(zhèn)化格局，引導區(qū)域依照正確方向發(fā)展。各級政府要積極推進國土空間全面開發(fā)和保護，構建城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展支撐體系。其次，各級政府在進行國土空間規(guī)劃過程中，要提高對整體地區(qū)精準化治理的重視程度，清晰“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展內(nèi)涵，進行層級跨越的空間協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展過程中要融入“城鄉(xiāng)融合及鄉(xiāng)村振興”理念，清晰城鄉(xiāng)流動要素，對人、地、業(yè)的國土空間格局進行有效統(tǒng)籌。最后，政府做好國土空間規(guī)劃的前提是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，政府在對國土空間規(guī)劃體系進行構建的時候，需要明確城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化并不是一個靜態(tài)發(fā)展過程，發(fā)展受多種因素影響，包括區(qū)域動態(tài)發(fā)展、不同地域之間的區(qū)別、城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展時期等。

政府做好國土空間規(guī)劃的前提是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。政府要尊重城鎮(zhèn)化的動態(tài)發(fā)展規(guī)律，城市發(fā)展不是一成不變的，城市發(fā)展受各種因素的影響，包括城市流動人口、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展狀況、城市新增固定人口等，這些因素會在一段時間出現(xiàn)較大變化。政府相關部門進行空間布局及其資源設施體系構建需要兼顧剛性和彈性，重視人口、產(chǎn)業(yè)各方面的發(fā)展，找到與城市具體情況相匹配的生產(chǎn)生活發(fā)展方法，留下足夠的容差空間。

此外，政府要尊重城鎮(zhèn)化之間的差異，不同城市城鎮(zhèn)化發(fā)展情況存在較大差異，各個城市發(fā)展時間、發(fā)展效率及發(fā)展質(zhì)量之間存在非常明顯的差距，相應的不同城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況也會存在較大區(qū)別。因此，政府相關部門進行國土空間布局及其資源設施體系構建時，需要依照城市基礎發(fā)展情況及城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況，從城市規(guī)模擴大、城市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平提升各方面出發(fā)，對規(guī)劃存量與增量空間進行合理統(tǒng)籌，找到科學合理的地區(qū)國土空間開發(fā)保護方法。

政府要尊重城鎮(zhèn)化的動態(tài)發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是一個一成不變的過程，在這個發(fā)展過程中，各個地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展都會依照當?shù)匕l(fā)展水平及城鎮(zhèn)化具體情況發(fā)生變化，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展目前已經(jīng)進入“智慧化、綠色化”時期，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵在于知識創(chuàng)新、綠色發(fā)展，發(fā)展核心為“以人為本”。因此對應的國土空間規(guī)劃及功能也需要發(fā)生變化。

“新型城鎮(zhèn)化”與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的區(qū)別在于足夠尊重“人”在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的地位，希望城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中人的所有權益能夠得到保障，不再一味追求新增的城市人口數(shù)量有多少，不再過分重視城市化率，因為“人口數(shù)量”“城市數(shù)目”及“建筑數(shù)量”盡管都是證明城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，但是“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的核心仍舊是“人”，流動人口數(shù)量、人口和土地之間的匹配程度都會對真實的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平造成影響。這樣的影響具備一定的現(xiàn)實意義，但是農(nóng)村人口的“市民化”水平一旦上升，城鎮(zhèn)化真實水平卻會出現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

三、新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設策略

（一）堅持“以人為本”發(fā)展策略

新型城鎮(zhèn)化，“新”在這一時期城鎮(zhèn)化建設要“以人為本”“新”在這一時期城鎮(zhèn)化建設建立在“人的城鎮(zhèn)化”前提下。提高大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設水平，能夠進一步帶動內(nèi)需、提高城鎮(zhèn)競爭力，走出一條以人為本、優(yōu)化發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、建設生態(tài)文明社會的新型城鎮(zhèn)化路徑，為加快經(jīng)濟社會發(fā)展速度提供了巨大動能。

城鎮(zhèn)發(fā)展，重點在規(guī)劃?，F(xiàn)階段，各個城鎮(zhèn)都開始考慮城鎮(zhèn)的歷史發(fā)展及未來發(fā)展方向，開始全面協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)自然、生產(chǎn)、生活的三個空間布局，著力建設城鎮(zhèn)高質(zhì)量的國土空間布局與發(fā)展體系。

推進中心城區(qū)建設是推動我國新型城鎮(zhèn)化的主要途徑。現(xiàn)階段，各個城鎮(zhèn)都非常注重協(xié)同發(fā)展機遇，將城鎮(zhèn)規(guī)劃框架擴大，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)結構和功能格局，大力推進基礎設施建設、城鎮(zhèn)綠化改善、老舊居民小區(qū)綜合改建等重大工程，城鎮(zhèn)化環(huán)境變化明顯，這些工作都為政府推動新型城鎮(zhèn)化建設高質(zhì)量發(fā)展奠定了一定基礎。

此外，各個城鎮(zhèn)明確本地發(fā)展思路與方向，使城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大，城鄉(xiāng)要素的聚集水平明顯提升，城鎮(zhèn)化率大大提高，城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長動力不斷提升。這種情況下，市民群體的幸福感、安全感及歸屬感不斷提升。

各個城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展中心城區(qū)經(jīng)濟社會，統(tǒng)籌地區(qū)協(xié)同發(fā)展，完善城鎮(zhèn)功能一體化建設，建立優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展布局體系，為建設新型城鎮(zhèn)做出了不少努力。

（二）推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點，但城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不代表城鄉(xiāng)之間應用無差異、完全相同化的空間發(fā)展模式。恰恰相反，不管是過去、現(xiàn)在還是將來，城市、鎮(zhèn)、村莊的發(fā)展規(guī)劃、土地應用及城市空間利用等都需要存在差別，甚至可以說是應用完全不同的方式。

區(qū)域發(fā)展是一個循序漸進的過程，不同地區(qū)發(fā)展存在差異是必需的，城市、城鎮(zhèn)及村莊是構成一個區(qū)域的不同形式。無論是城市、城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村發(fā)展存在一定規(guī)律性，地區(qū)發(fā)展需要依靠當?shù)刈匀毁Y源、工業(yè)優(yōu)勢及基礎建設等各方面情況，也需要遵循全省或地區(qū)城鎮(zhèn)化的布局安排。中央城市建設會議中提到：“全國各大中城市都要結合地區(qū)資源與區(qū)域資源優(yōu)勢，明確產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，加強大中小城市與小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)作配合，實現(xiàn)城市橫向水平錯位發(fā)展、縱向分工與協(xié)作的新經(jīng)濟模式”。新型城鎮(zhèn)化背景下，政府促進城市發(fā)展需要尊重城市建設要求、推動城市規(guī)劃建設。

從理論上來講，不同城市、城鎮(zhèn)、村莊的空間利用目標都是不同的。

農(nóng)村發(fā)展有其自身的特色及規(guī)律，因此相較于城市與城鎮(zhèn)，農(nóng)村需要清晰自身定位，重視鄉(xiāng)土文化及民俗藝術的保護，保留農(nóng)村建筑、文化及發(fā)展內(nèi)涵上與城鎮(zhèn)之間的不同。現(xiàn)實生活中，城市、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的建設土地利用狀況差別明顯，特別是農(nóng)村居民點建筑用地數(shù)量過大、質(zhì)量差的情況相對突出。

根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展目標和社會現(xiàn)狀特點，政府在進行國土空間規(guī)劃建設時，需要明確城鄉(xiāng)有區(qū)別的土地所有制結構，城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村為實現(xiàn)城市一體化發(fā)展目標所使用的規(guī)劃、建設與治理方式需要有一定區(qū)別。

因此，基于新型城鎮(zhèn)化的國土空間劃分體系應在合理控制國土開發(fā)力度的情況下，有序整合城鄉(xiāng)空間利用，從城市、城鎮(zhèn)及農(nóng)村之間的差異性出發(fā)，進行差別化的城市、城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村空間建設，確保國土空間劃分能夠在新型城鎮(zhèn)化工作推進過程中發(fā)揮其應有作用。

四、結語

總而言之，在當下我國發(fā)展進入新時期，“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展工作取得一定進展，國土空間規(guī)劃建設進入到關鍵時期的背景下，政府相關部門需要認識到新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設工作之間的聯(lián)系，找到兩方面工作連結之處，對新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設雙方進行有效協(xié)調(diào)，進一步提高城市發(fā)展水平。