全域治理視角下停車治理策略研究
——以南京市雨花臺區(qū)為例

南京市城市與交通規(guī)劃設計研究院股份有限公司 安子貞

“全域治理”是一個新概念，是指在更高層級的推動和統(tǒng)籌下，全面深化多領域協(xié)同治理的體制機制改革，打破壁壘，強化跨邊界的合作治理，從而提升綜合治理能力[1]。全域治理基于地域但不限于地域，強調(diào)治理機制的開放靈活性、系統(tǒng)全面性、關系多元性和協(xié)同合作性[2]。

城市停車設施是滿足人民美好生活需要的重要保障，也是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要支撐。機動化快速發(fā)展背景下，私人小汽車保有量快速增長，停車供需矛盾日益加劇，停車問題逐漸成為困擾人民群眾幸福感、獲得感的重要因素之一。

在城市停車治理中，因城市停車供需空間差異性和停車設施服務范圍的特定性，往往根據(jù)供需情況選擇單個或多個重點片區(qū)單獨開展停車治理工作，雖然一定程度上緩解了片區(qū)的停車供需矛盾，但是城市整體層面的統(tǒng)籌考慮較少。因此，基于全域治理視角，強化城市停車治理的系統(tǒng)性，依據(jù)城市停車供需矛盾差異制定差異化的停車治理策略具有重要的意義。

一、城市停車現(xiàn)狀分析

（一）城市概況

雨花臺區(qū)是南京市轄區(qū)之一，從城市開發(fā)建設強度和人口分布看，全區(qū)城市空間呈現(xiàn)明顯的差異化特征，主要可以分為兩類：一是秦淮新河以北區(qū)域（面積約35km2），屬于南京中心城區(qū)，城市用地開發(fā)建設強度大，呈連片開發(fā)建設分布，建筑密集分布；另一類是秦淮新河以南區(qū)域（面積約100km2），分布有板橋新城、兩橋等外圍組團，城市用地開發(fā)建設強度低，建設用地呈點狀分布，建筑周邊分布有大量未開發(fā)用地。同時，兩大區(qū)域內(nèi)城市用地開發(fā)建設類型和強度也各自呈現(xiàn)空間差異化分布，城市停車供需情況空間差異化分布特征明顯。

（二）停車設施供給

截至2020年底，雨花臺區(qū)停車泊位約19.7萬個，其中建筑類配建停車設施泊位18.5萬個，路外公共停車設施泊位0.8萬個，路內(nèi)停車設施泊位0.4萬個[3]，全區(qū)停車位密度為1459個/km2。

（1）從全區(qū)停車設施供給結構看，配建停車為主的供給結構特征明顯，建筑類配建停車設施占比93.9%。

（2）從停車位密度分布看，秦淮新河以南、以北兩大區(qū)域停車供給密度差異明顯。秦淮新河以北區(qū)域停車位密度為3378個/km2、秦淮新河以南區(qū)域停車位密度為788個/km2，秦淮新河以北區(qū)域的停車位密度是以南區(qū)域的4.3倍。

（3）從停車場分布看，秦淮新河以北區(qū)域停車場密集分布，秦淮新河以南區(qū)域停車場呈“片區(qū)+點狀”分布。同時，兩大區(qū)域內(nèi)各自也呈現(xiàn)一定的差異化分布特征。

（三）停車供需特征分析

從全區(qū)停車泊位和小汽車保有量數(shù)據(jù)看，小汽車車均泊位1.05個/輛，與規(guī)范推薦控制的車均泊位值范圍（1.1-1.3）[4]相近，全區(qū)停車整體供需情況相對較好。但是受停車管理、停車分布、停車位利用率等因素影響，全區(qū)停車供需區(qū)域不平衡、差異化特征明顯：老城區(qū)停車供需矛盾突出，老舊小區(qū)車位供給嚴重不足；新建成地區(qū)供給相對充足，停車供需情況較好。老舊小區(qū)主要分布在秦淮新河以北區(qū)域，新建成地區(qū)主要分布在秦淮新河以南區(qū)域。

從全區(qū)建筑配建停車設施開放數(shù)據(jù)看，公建類建筑配建停車設施開放共享不足。全區(qū)公建類建筑配建停車泊位約6.42萬個，開放泊位占比僅40%。尤其是政府機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位和大專院校等專用停車位占比均大于90%，開放泊位不足10%。

從全區(qū)停車設施利用數(shù)據(jù)看，公建類建筑停車白天利用率較高，尤其是事業(yè)單位和政府機關，高峰利用率大于0.9；夜間利用率較低，尤其是辦公類建筑。路內(nèi)停車周轉率較低，車位利用效率低，全天周轉率小于2的路段占42%，接近一半；大于3的路段僅占24%，不到1/4。

（四）停車現(xiàn)狀問題

整體來看，全區(qū)停車問題主要表現(xiàn)在老舊小區(qū)夜間基本停車供需矛盾突出、學校醫(yī)院等建筑周邊白天出行停車影響動態(tài)交通、既有停車資源共享利用不足等。

（1）老舊小區(qū)夜間基本停車供需矛盾突出。雨花臺區(qū)城市不同發(fā)展階段實施了多個版本的建筑物配建停車標準，不同建成年代的住宅配建停車位水平差異較大。2005年前建成的住宅基本沒有或僅有少量的配建停車位，現(xiàn)有停車位主要靠挖潛增加，夜間停車供需矛盾突出，車位供給嚴重不足；2005年至2013年建成的住宅配建了一定的機動車停車位，加上一部分挖潛車位，夜間停車存在一定供需矛盾；2013年以后建成住宅的配建停車水平較高，總體車位供需情況較好。老舊小區(qū)停車問題主要表現(xiàn)在部分小區(qū)內(nèi)部亂停亂放、占用小區(qū)周邊道路停放。

（2）學校醫(yī)院等建筑周邊出行停車矛盾突出。出行車位供需矛盾主要表現(xiàn)在學校、醫(yī)院、大型商圈等建筑內(nèi)部及周邊路內(nèi)停車供需不足，學校停車問題主要為上下學接送高峰，學校門口大量臨時停車影響動態(tài)交通；醫(yī)院停車問題主要為就診高峰停車位供給規(guī)模或供給能力嚴重不足，影響居民就醫(yī)和周邊道路動態(tài)交通；大型商圈停車問題為周末購物就餐高峰，建筑停車供給不足影響周邊道路交通。

（3）既有停車資源共享利用不足。主要表現(xiàn)在三個方面：一是公建類建筑配建停車場開放共享不足，尤其是政府機關、國有企事業(yè)單位等；二是公建類建筑配建停車場夜間利用率較低，尤其是辦公類建筑；三是路內(nèi)停車周轉率低，平均停車時間長，車位利用效率較低。

二、停車發(fā)展趨勢

（一）停車供需不平衡仍長期存在

近期停車供需情況整體趨好，但秦淮新河以北區(qū)域尤其是老舊小區(qū)周邊停車供需不平衡現(xiàn)象仍將持續(xù)存在。隨著《2019年南京市建筑物停車配建標準》印發(fā)執(zhí)行，新建建筑物停車指標相對較高，近期建成建筑物停車供需狀況會較好；但是受空間約束和機動化發(fā)展，老舊小區(qū)停車供需矛盾可能會進一步加劇。

南京中心城區(qū)發(fā)展已逐漸邁入以存量優(yōu)化為主的階段，雨花臺區(qū)很長一段時間將面臨存量和增量發(fā)展并存的情況，區(qū)域停車供需不平衡現(xiàn)象將持續(xù)存在；與此同時，從機動化發(fā)展進程看，雨花臺區(qū)近期機動車仍將持續(xù)增長。受既有停車矛盾、未來機動車增長、空間用地資源約束，雨花臺區(qū)停車供需仍將持續(xù)面臨較大壓力，秦淮新河以北尤其是老舊小區(qū)分布集中區(qū)域停車供需不平衡現(xiàn)象仍將持續(xù)存在并可能進一步加劇。

（二）停車差異化愈發(fā)明顯

居民私家車出行需求多樣化，停車差異化特征愈發(fā)明顯。隨著中國進入特色社會主義新時代，居民對出行的品質(zhì)、安全、舒適等要求越來越高，私家車出行需求呈現(xiàn)多樣化，在上下班通勤出行的基礎上，以購物、休閑娛樂、就醫(yī)看病為目的的私家車出行需求日益上升，帶來的新的停車問題。

受城市空間結構、用地開發(fā)建設、出行需求類型等因素影響，停車供需情況和停車問題的差異化特征越來越明顯。例如新區(qū)（或新建建筑）停車供給相對充足與老城區(qū)停車供給不足持續(xù)存在并存；不同類型建筑停車供需矛盾時間分布不一致，老舊小區(qū)停車矛盾主要集中在夜間車輛停放、中小學矛盾集中在上下學期間、醫(yī)院矛盾集中在上午就診高峰、大型商圈停車矛盾集中在周末就餐高峰等。

（三）停車問題必須綜合治理

受空間資源限制單純增加供給無法滿足停車需求，停車問題的緩解通過單純的設施建設已難以滿足，必須采用綜合的治理措施。停車問題是系統(tǒng)性的問題，與城市發(fā)展政策、空間結構、公共交通等密切相關；停車治理必須要多部門協(xié)作，綜合采用多種治理措施開展停車問題的治理。

三、治理目標

堅持系統(tǒng)治理、差別治理、智慧治理和精細治理的原則，重點面向夜間居民停車（即基本車位）供需矛盾緩解，兼顧考慮出行停車問題治理，大幅度緩解夜間居民停車供需矛盾，以使“基本車位有保障、出行車位適度滿足、停車管理有秩序”。

四、治理策略

（一）差別化的停車治理導向

1.落實綜合交通分區(qū)差異化發(fā)展和引導策略

堅持全域統(tǒng)籌和交通分區(qū)整體引導策略，落實小汽車與城市空間、用地功能、公共交通等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展策略，推動停車與城市空間、產(chǎn)業(yè)、綜合交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持停車治理與城市和交通發(fā)展政策相協(xié)調(diào)，如對通勤車位的控制要求要與公交優(yōu)先的城市交通發(fā)展政策一致。

2.不同停車供需采取差異化的停車發(fā)展策略

面向不同停車設施供給。對住宅配建停車、公共建筑配建停車、路外公共停車場、路內(nèi)停車位等不同類型停車設施，采取差異化的停車政策。如住宅配建停車設施主要面向基本車位需求，鼓勵與通勤需求共享；公建類建筑配建停車設施主要面向出行車位，需要嚴格控制職工上班車位供給，優(yōu)先保障訪客車位等。

面向不同停車需求。對基本車位需求、通勤出行車位需求、彈性出行車位需求等不同類型的停車需求，采取差異化的停車政策。如基本車位需求適度保障與調(diào)控管理相結合、通勤出行車位需求嚴格控制與市場調(diào)節(jié)相結合、彈性出行車位需求合理保障與動靜平衡相結合。

（二）多措并舉的綜合治理措施

1.多途徑增加停車設施供給補欠賬

推動各類建筑利用內(nèi)部空間挖潛擴容，提升停車供給容量，包括小區(qū)內(nèi)部空間治理和改造、既有停車場挖潛擴容等；推動路外公共停車場示范性建設，緩解重點地區(qū)供需矛盾，包括充分利用城市公共空間新建停車場、結合新建建筑超配停車場等；因地制宜，根據(jù)道路條件、交通運行情況，合理增設（夜間）路內(nèi)泊位。

2.多方式強化停車設施管理促利用

盤活存量資源，推動專用車位對外開放共享，促進停車資源利用；強化公共停車場與路內(nèi)停車協(xié)調(diào)，優(yōu)化路內(nèi)車位設置和管理；完善城市智慧停車系統(tǒng)建設，提升停車管理效率和覆蓋率；完善停車收費標準和政策，價格杠桿調(diào)控既有停車資源的充分利用。

3.多方面綜合舉措促協(xié)調(diào)

圍繞停車問題，從道路交通設施、公共交通、交通組織、需求管理與配套設施、交通管理等多方面提出治理策略，推動動靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展。如通過路網(wǎng)加密、斷頭路打通、內(nèi)部道路開放、斷面改造等措施結合片區(qū)停車場出入口設置優(yōu)化、單向交通組織等措施，整體優(yōu)化和完善停車場交通組織；通過公交站點布局優(yōu)化、公交專用道設置、P&R停車場建設等措施調(diào)控停車需求，引導小汽車合理使用；通過片區(qū)停車誘導，提升駕駛員尋找車位效率，減少無效交通，緩解道路交通壓力。

（三）“系統(tǒng)治理+單元治理”的方案制定

1.治理思路

停車系統(tǒng)和停車問題的復雜性決定停車治理必須要堅持一籌兼顧的原則，堅持系統(tǒng)治理；同時，面向城市治理現(xiàn)代化，一個重要的方面就是社區(qū)治理標準化，就是要確定科學合理的治理單元[5]?；谌蛑卫硪暯牵紤]停車問題的系統(tǒng)性和停車設施服務范圍的特定性，采用系統(tǒng)治理與單元治理相結合的方法，制定全覆蓋的、網(wǎng)格化的綜合治理方案。系統(tǒng)治理從城市整體層面制定總體目標和策略、各項治理措施能增加的供給或緩解停車矛盾的規(guī)模等；單元治理結合治理單元劃分和停車特性分析，提出治理單元的差別化治理策略，確定需要重點開展治理的單元并制定詳細治理方案。

2.系統(tǒng)治理方案制定

基于城市停車現(xiàn)狀與趨勢分析，提出城市停車治理的總體目標和策略，提出停車治理總體方案，明確各類策略措施能增加供給或者緩解停車缺口的規(guī)模，指導下階段單元治理工作。

停車系統(tǒng)治理總體方案主要包括兩方面：一是提出停車治理的具體措施，明確具體措施的主要內(nèi)容、方法和保障措施；二是結合現(xiàn)狀調(diào)查和分析，測算各類治理措施的治理規(guī)模，包括新增供給規(guī)模和新增緩解停車缺口規(guī)模。

3.單元治理方案制定

在系統(tǒng)治理基礎上，結合城市用地和停車特征，開展治理單元劃分，提出治理單元劃分方案；然后開展治理單元停車特征分析，提出差別化的單元治理策略，確定重點治理單元，進而制定重點治理單元的詳細治理方案和行動計劃。

（1）治理單元劃分

治理單元是治理主體實現(xiàn)治理目標所賴以開展治理活動的重要載體，本次治理單元劃分主要包括兩部分內(nèi)容：一是明確治理單元分級策略，全區(qū)治理單元劃分為三級，其中一級治理單元面向治理范圍界定、二級治理單元面向責任主體、三級治理單元面向停車特征分析和單元詳細治理方案制定；二是制定治理單元劃分方案，一級治理單元主要結合城市具體治理范圍劃定、二級治理單元主要結合街道行政邊界劃定、三級治理單元主要結合現(xiàn)狀用地和河流道路劃定。

（2）治理單元特征分析和差別化治理策略

基于治理單元劃分，分析全區(qū)三級治理單元各類停車設施供給和需求分布、住宅小區(qū)夜間非車位停放密度、路內(nèi)白天和夜間非車位停放密度等供需特征，結合實地調(diào)研調(diào)查，主要面向居民夜間停車供需情況，對三級治理單元供需矛盾程度進行分級，劃分為供需矛盾突出單元、供需矛盾一般單元和供需矛盾基本平衡單元三類。

在治理單元特征分析和供需矛盾程度分級基礎上，提出各類三級治理單元的差別化治理策略：面向供需矛盾突出單元，開展單元詳細停車治理方案制定，提出停車治理行動計劃；面向供需矛盾一般單元，提出停車治理指引，指導未來停車治理工作；面向供需矛盾基本平衡單元，提出整體的停車發(fā)展要求，引導停車健康發(fā)展。

五、結論

隨著我國城市進入后城鎮(zhèn)化階段，城市治理向全域治理轉變。同時，停車問題涉及城市空間布局、用地特征、產(chǎn)業(yè)政策、居民出行習慣等方方面面，停車問題的緩解需要堅持差別化的治理導向和采用多措并舉的綜合治理措施。本文提出了“系統(tǒng)治理+單元治理”城市停車治理方案制定方法，以期為國內(nèi)類似地區(qū)城市停車治理提供借鑒和參考。但是，受數(shù)據(jù)來源限制，本文對治理單元劃分的數(shù)據(jù)分析支撐較弱，下一步可結合停車供需與運行數(shù)據(jù)、POI興趣點等做進一步的量化分析和支撐。