黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐探索：歷史演進與經(jīng)驗啟示*

山東師范大學公共管理學院 劉曉晨,李順成

2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表了重要講話，首次正式提出了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略[1]。習近平總書記多次強調(diào)保護黃河是中華民族偉大復興事業(yè)中非常重要的一個部分，要攜手共進，共同推動黃河流域環(huán)境治理，只有真正遵循科學指南才能夠落實好黃河流域的環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略。新時代中國共產(chǎn)黨制定的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，是黨中央著眼中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展確定的重大國家戰(zhàn)略，不僅關(guān)系國家發(fā)展全局，而且對于實現(xiàn)中華民族偉大復興具有重要意義。基于此，有必要對黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐探索的歷史演進和經(jīng)驗啟示進行系統(tǒng)的梳理與總結(jié)。一方面它反映了中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及隨之而來的國家水資源管理戰(zhàn)略的變化和演進，使國內(nèi)水資源狀況發(fā)生了深刻變化；另一方面，分析黃河治理戰(zhàn)略的歷史變遷，也反映了中國特色社會主義制度不斷完善和發(fā)展，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進程。

一、黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的歷史演進及戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

（一）黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的歷史演進

中國共產(chǎn)黨成立百年以來，特別是創(chuàng)建陜甘寧革命根據(jù)地以來，立足于中國革命、建設和改革的時代特征與發(fā)展主題，深入剖析黃河流域環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的基本事實與變革趨勢，在不同的發(fā)展階段，科學謀劃黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的政策策略。中國共產(chǎn)黨黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的百年探索呈現(xiàn)出顯著的歷史階段性，具體而言，其歷史演進主要包括以下四個階段:

第一階段，陜甘寧革命根據(jù)地建立至新中國成立時期。由于陜甘寧地區(qū)經(jīng)濟長期處于落后面貌，邊區(qū)人民生存困難,經(jīng)濟困難[2]，生態(tài)環(huán)境惡劣，土壤缺乏灌溉，土地貧瘠，植被缺失，沙化嚴重，都是導致當時地區(qū)農(nóng)業(yè)水平低下的重要原因。為此，中共中央采取了適應中國革命需要的黃河流域治理與經(jīng)濟社會發(fā)展策略。第二階段，新中國成立至改革開放時期。新中國成立后，國內(nèi)各行各業(yè)百廢待興，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和運輸業(yè)的快速發(fā)展，離不開能源和水資源的高效利用[3]。這一階段，對于黃河流域的治理以保障生產(chǎn)和解決溫飽為重點思路。第三階段，自改革開放以來至黨的十八大以來，這一階段，黃河流域的治理開始以強調(diào)生態(tài)優(yōu)先，穩(wěn)固生態(tài)屏障，保護環(huán)境改善生態(tài)為核心[4]，重視黃河流域的生態(tài)環(huán)境建設，堅持“標本兼治”[5]。第四階段，自黨的十八以來，黃河流域綜合生態(tài)環(huán)境治理遵循全方位、科學可持續(xù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略。2019年9月，習近平總書記考察河南時針對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展做出重要指示，即加強黃河生態(tài)環(huán)境保護，充分考慮上中下游的差異，上游推進實施一批重大生態(tài)保護修復和建設工程，提升水源涵養(yǎng)能力[6]，不斷推進黃河治理的科學化、制度化。

（二）黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

綜觀中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下針對黃河流域治理的歷史階段，可以大致總結(jié)為：從第一階段治水患到第二階段治河道興水利，再到第三階段的綜合治理，最后到現(xiàn)階段的全生態(tài)圈發(fā)展。黃河流域的治理方略發(fā)生的變化，具體可以從以下角度分析：

首先，第一階段以治水患為工作重心。從清朝后期開始，我國國力貧弱，對黃河流域一直沒有實施有效治理，水患給當?shù)孛癖妿砹藝乐氐臑碾y。在戰(zhàn)爭時期，黨在局部執(zhí)政狀態(tài)下對黃河的治理是戰(zhàn)爭的需要，主要工作重心是以保護生產(chǎn)為目的的修建水利工程和鞏固堤壩。其次，第二階段新中國成立后為發(fā)展生產(chǎn)而治理黃河，開始從區(qū)域管理向全流域管理轉(zhuǎn)變。由于長期沒有系統(tǒng)治理，黃河防汛形勢非常嚴峻，黨中央制定以排險為重的政策，先穩(wěn)定黃河河道，以不再出現(xiàn)大災為重心，開始了由治到防的全局性治理。再次，改革開放后中國共產(chǎn)黨針對黃河流域的治理策略是預防災害，在穩(wěn)定黃河堤壩的基礎(chǔ)上，把治理重心放在生態(tài)環(huán)境保護方面。黃河流域的綜合治理呈現(xiàn)多元化的趨勢，包括解決黃河中游的水土流失、植被保護問題，黃河流域的生態(tài)穩(wěn)定治理，大力減少黃河支流水域的污染等問題。最后，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨攻堅克難，帶領(lǐng)全國人民脫貧攻堅，全面建成小康社會。利用科學有效的方式，進行黃河全流域保護和治理，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展整體實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[7]。

二、黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基本經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨在黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的百年探索中，逐漸探索出了符合我國國情的治理與發(fā)展經(jīng)驗，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨積極推動環(huán)境、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的社會主義制度優(yōu)越性[8]。

（一）探索形成環(huán)境、經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略格局

中國共產(chǎn)黨積極探索和實踐環(huán)境、經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略新格局。在協(xié)同推進治理的過程中，同時強調(diào)黃河流域發(fā)展的系統(tǒng)性和整體性。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展其實是自然系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的和諧發(fā)展。在實踐中通過借助各系統(tǒng)的和諧共生，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與綠色升級實現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展[9]，重視黃河流域治理的整體性。

（二）構(gòu)建全方位的區(qū)域治理協(xié)同機制

中國共產(chǎn)黨始終致力于構(gòu)建全方位的區(qū)域治理協(xié)同機制，具體于黃河流域而言，中國共產(chǎn)黨構(gòu)建的全方位區(qū)域治理協(xié)同機制主要包括以下三個方面：

首先，“自上而下”的頂層設計與“自下而上”的基層創(chuàng)新雙軌并行，相互結(jié)合。中國共產(chǎn)黨始終堅持頂層設計與基層創(chuàng)新相結(jié)合的方法論，用正確理念指導實踐，并根據(jù)實踐變化不斷進行政策優(yōu)化。在頂層設計方面，主要強調(diào)“自上而下”的政府決策主導性和政策執(zhí)行力，著力于構(gòu)建“縱向（中央—地方）”和“橫向（政府部門間）”的黃河流域區(qū)域治理協(xié)同治理體系。在基層創(chuàng)新方面，主要強調(diào)基層政府或部門內(nèi)生的環(huán)境治理和經(jīng)濟社會發(fā)展動力，也是黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展走向常態(tài)化、制度化的過程。涉及流域安瀾、生態(tài)修復、防沙治沙、脫貧攻堅等多項體制機制建設，都是黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展由基層創(chuàng)新演變成國家宏觀制度機制調(diào)整和變革的具體實踐，發(fā)揮著不可替代的作用。

其次，構(gòu)建政府與市場有效協(xié)同、相互促進的治理共同體。在中國共產(chǎn)黨探索黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的早期實踐過程中，更加注重和強調(diào)政府治理，特別是國家治理作用發(fā)揮的重要性。而隨著探索過程的不斷深入，特別是改革開放以后，政府不再是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的“壟斷性”力量，隨著市場力量的有效釋放，社會參與和市場效能極大地推動了黃河流域環(huán)境治理和社會經(jīng)濟的向前發(fā)展，并與政府作用一道構(gòu)建起了政府與市場有效協(xié)同的治理共同體。

最后，探索“生態(tài)治理”與“社會治理”的融合機制[10]，實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展。回顧中國共產(chǎn)黨探索黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變過程不難發(fā)現(xiàn)，在不同時期中國共產(chǎn)黨均始終最大化地推動和實現(xiàn)“生態(tài)治理”與“社會治理”的融合發(fā)展。尤其是黨的十八大以來，黨中央將黃河流域生態(tài)保護與“脫貧攻堅”“全面建成小康社會”“鄉(xiāng)村振興”等社會經(jīng)濟發(fā)展重大決策相結(jié)合，充分利用中國共產(chǎn)黨的組織引領(lǐng)、經(jīng)濟扶持、社會動員等方法手段，不斷提升黃河流域區(qū)域治理能力。與此同時，中國共產(chǎn)黨也不斷調(diào)整、改革和創(chuàng)新相關(guān)政策和戰(zhàn)略支撐，不斷鞏固黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量的發(fā)展的長效機制，以實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的全面可持續(xù)發(fā)展。

（三）堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導

堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導，構(gòu)成我國治理黃河的底色和特色優(yōu)勢。這主要體現(xiàn)在：其一，在中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導下，倡導脫貧治貧，堅持共同富裕，黃河流域才有了安定的今天，徹底為流域人民群眾特別是少數(shù)民族人民，提供生產(chǎn)生活安全等全方位保護，從根本上維護社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)。其二，在中國共產(chǎn)黨對治黃的全面領(lǐng)導下，黃河流域的環(huán)境得到全面的恢復和保護。黨的十八大以來，正因為有黨的領(lǐng)導，有黨中央著眼于生態(tài)文明建設全局，才能帶領(lǐng)黃河流域人民創(chuàng)建一個生態(tài)和諧持續(xù)良性發(fā)展的黃河流域居住圈。其三，中國共產(chǎn)黨對黃河流域發(fā)展工作的全面引領(lǐng)，有效保證了環(huán)境治理保護和社會經(jīng)濟發(fā)展等一系列政策的延續(xù)性，實現(xiàn)了我國黃河地區(qū)發(fā)展的“螺旋式上升”，充分彰顯了我國社會主義制度的政治優(yōu)勢。其四，中國共產(chǎn)黨對治黃工作的全面領(lǐng)導，才能堅持協(xié)同發(fā)展的道路。協(xié)同發(fā)展是新時期中國共產(chǎn)黨保持思想統(tǒng)一的重要一環(huán)。在治理黃河流域的過程中，生態(tài)圈的建設和經(jīng)濟建設以及人文建設都是建設重點，相互依存互相促進。

三、中國共產(chǎn)黨推進黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重大價值與意義

中國共產(chǎn)黨對黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的百年探索不僅為全國，也為全球的流域治理開辟了新路徑、開創(chuàng)了新模式，貢獻了中國智慧。特別是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略布局以來，著眼于中華民族的偉大復興事業(yè)，著眼于黃河流域的歲歲安瀾和生態(tài)安全，著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，是黃河治理史上的重要里程碑，充分體現(xiàn)了全局性和系統(tǒng)性的重大戰(zhàn)略意蘊。

一是有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有效突破黃河流域區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。從全國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體格局來看，黃河流域所處北方地區(qū)與南方地區(qū)相比尚存在較大差距，從黃河流域地區(qū)內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展格局來看，自古以來長期存在上游落后、中游滯緩、下游發(fā)達的階梯狀分布格局，也因而形成了事實上的西北經(jīng)濟塌陷區(qū)?；仡欀袊伯a(chǎn)黨推動黃河流域區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的歷史道路，有效促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，能夠進一步促進南北方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小黃河流域內(nèi)部中西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，整體進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

二是有利于打造我國重要的生態(tài)屏障，更好地貫徹落實新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想。近代人類的經(jīng)濟發(fā)展史一再證明：走先污染后治理的老路是不可持續(xù)的。黃河流域面臨的一系列環(huán)境和生態(tài)問題既有先天不足的自然因素，更有后天形成的人為因素，表象在黃河，而根源則在于整個對于流域整體的保護?；仡欀袊伯a(chǎn)黨推動黃河流域環(huán)境治理的百年歷史，成功實現(xiàn)了從治理水患到治河道興水利，再到實施綜合治理，最后促進全生態(tài)圈保護與發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，初步構(gòu)筑起了黃河流域的生態(tài)屏障。未來在新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想的指引下，建設好黃河生態(tài)經(jīng)濟帶具有重大的現(xiàn)實意義。

三是有利于建立長效脫貧機制，有效推進減貧進程，進一步夯實“全面小康”的根基。一方面，黃河流域多流經(jīng)陜西、河南、山東等人口和農(nóng)業(yè)大省，且上游省份上屬于欠發(fā)達地區(qū)，是我國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場；另一方面，黃河流域分布著諸多生態(tài)功能的承載區(qū)域，這些區(qū)域與貧困人口分布高度重疊，脫貧攻堅任務異常艱巨。中國共產(chǎn)黨推動黃河流域環(huán)境治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的歷史道路就是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治貧脫貧的百年探索的歷史過程，通過長期的有效治理，有效矯正了農(nóng)村貧困循環(huán)，打破了資本主義貧困治理的制度瓶頸。在全面建成小康社會的今天，努力推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，有利于鞏固脫貧攻堅的勝利成果，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，以黃河流域為依托，探尋出脫貧致富的成功模式和鄉(xiāng)村振興的示范樣本。

四、結(jié)語

中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記指出：“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進各項工作，加強協(xié)同配合，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展?！盵11]。以習近平總書記為核心的黨中央，在帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的道路上，配以科學發(fā)展的先進理念，對黃河戰(zhàn)略大發(fā)展賦予了新的時代發(fā)展意義。各流域和省區(qū)也應該以“讓黃河成為造福人民的幸福河”為戰(zhàn)略目標來更好地促進地區(qū)向前發(fā)展，爭取中央與地方統(tǒng)一認識，為促進黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展提供全方位的地方支撐。黃河流域的生態(tài)綜合治理不限于某個城鎮(zhèn)或者某個省區(qū)，而是全國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，齊心協(xié)力，既從全局視角出發(fā)，又能立足本區(qū)域，因地制宜，將黃河流域的生態(tài)問題作為共同謀劃的新發(fā)展思路的一部分，是保護人類命運共同體，建設綠色家園的必經(jīng)之路。最終以協(xié)同發(fā)展理念為基礎(chǔ)來更好地推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。