生態(tài)環(huán)境“微治理”體系觸發(fā)邏輯及政策引導機制*

許昌學院商學院 李慧

進入新時代，世界面臨著百年未有之大變局，國際社會中政治經(jīng)濟秩序的不確定性與不穩(wěn)定性問題突出，全球治理呈現(xiàn)出前所未有的脫序狀態(tài)，治理失靈日益凸顯，時代發(fā)展對各國執(zhí)政黨提出了超越當前經(jīng)濟和政治系統(tǒng)所具有格局與適應能力的挑戰(zhàn)。全球范圍內(nèi)不斷涌現(xiàn)出的連通性、突發(fā)性、非線性、遠程耦合性問題為治理復合系統(tǒng)的研究與發(fā)展提供了基礎。這也預示著，未來新的問題將多發(fā)于國際公共性危機并對人類時空造成持續(xù)性的影響，這種演變趨勢將使得當前許多世界核心問題退出歷史主流位置，同時，引領人們將注意力更多聚焦于社會治理戰(zhàn)略層面的創(chuàng)新性思考。其中，毫無疑問的是，在“2016—2030”年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中，生態(tài)環(huán)境問題成為全球復合治理系統(tǒng)中符合大部分人類利益目標的重要關(guān)切點。

任何理論都緣起于對所處時代的深刻認知，并經(jīng)過實踐的錘煉和時間的滌蕩才使其熠熠生輝。正如馬克思所述：“任何真正的哲學都是自己時代精神的精華！”[1]在20世紀末期，在學界與政界中治理理論逐漸興起，并從善治和服務型政府等不同角度賦予該理論內(nèi)涵和外延上的拓展，使其在政府職能層面區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理，將治理目標由規(guī)制型轉(zhuǎn)向服務型，更加符合時代發(fā)展趨勢與人類文明認知。治理的內(nèi)涵是以制度的設置引導集體行動朝向預期結(jié)果，而避免走向眾所不欲的結(jié)果[2]。該治理理論核心在于執(zhí)政過程中公眾的普遍參與，蘊含了個人目標同集體目標相一致的基本條件，最終落實到制度性安排與其要解決的問題相配適這一關(guān)鍵著力點。而此前，習近平總書記在十九屆四中全會明確指出：加快推進環(huán)境治理能力現(xiàn)代化；構(gòu)建基層社會治理新格局，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。一系列行動指南為破解全球復合治理系統(tǒng)困境提供了具有中國特色的智慧良方。近年來，中國在應對全球環(huán)境問題上展現(xiàn)出一個負責任的大國之擔當，更是取得了一些根本性的成就，但是，要想在環(huán)境、經(jīng)濟與政治可行性之間達成長效動態(tài)平衡，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景，我國仍需不斷推進與深化環(huán)境治理現(xiàn)代化體系的改革與創(chuàng)新。

一、我國生態(tài)環(huán)境“微治理”觸發(fā)邏輯

經(jīng)濟社會發(fā)展過程中衍生的生態(tài)環(huán)境問題具有不同的類屬特征，大體包括全國性或區(qū)域性的重大環(huán)境問題、企業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題以及發(fā)生在普通公眾生活過程中的“小”環(huán)境問題等。抓實抓牢全國性或區(qū)域性重大環(huán)境問題治理及企業(yè)環(huán)境行為治理這個“牛鼻子”是關(guān)系到我國生態(tài)環(huán)境治理的全局性問題；居民生活過程中的“小”環(huán)境問題犄角旮旯，具有對象“微”及治理過程“微”等重要特點，它亦是中國之治的重要內(nèi)容?！靶　杯h(huán)境問題之治可以“集微勝為大勝”，對我國生態(tài)環(huán)境治理大局的影響不可小覷。進一步，我國廣大農(nóng)村的“小”環(huán)境問題和城市社區(qū)的“小”環(huán)境問題，在類別、治理方法及組織形式等方面又具有不同特質(zhì)。所以，“小”環(huán)境問題之治亦可以區(qū)分為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境“微治理”和城市社區(qū)生態(tài)環(huán)境“微治理”兩大類型。本文定位于城市生態(tài)環(huán)境“微治理”的精準研究。

從角色理論看，本文認為普通公眾與環(huán)境治理的關(guān)系可以分為兩個層面，一是全國性或區(qū)域性的重大環(huán)境問題以及企業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題需要公眾參與治理；二是發(fā)生在普通公眾生活過程中的“小”環(huán)境問題需要公眾（主角）治理。這里有兩句話（本質(zhì)上看包含角色期待問題）需要我們體認：第一句，居民治理生態(tài)環(huán)境；第二句，居民參與治理生態(tài)環(huán)境。第一句話表達了居民是主語，環(huán)境是賓語，強調(diào)了作用于客體（環(huán)境）的所有行動者是居民（主體）；居民治理生態(tài)環(huán)境確實需要組織與引導，在這里，作為組織者與引導者的政府或其他團體回歸為社會服務之角色，還政于民，充分體現(xiàn)了人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的戰(zhàn)略思維。第二句話表達了居民只是作用于環(huán)境（客體）的行動參與者，在這里，居民參與做狀語，隱含了政府或其他團體是行動主體角色；在紛繁復雜的社會實踐中，居民在某些情況下極有可能淪為被“裹挾”者，無法表達居民治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的主體作用。過往研究文獻類似于第一句話的探討鮮有報道。關(guān)于第二句話的研究已碩果累累。公眾參與環(huán)境治理是指公眾有權(quán)通過一定程序和途徑參與環(huán)境保護活動并使得該活動可以保障公眾的切身利益[1]。隨著我國環(huán)境赤字加劇，迫切要求將普通公眾等外部主體納入其中以滿足環(huán)境治理要求，公眾參與環(huán)境治理逐漸受到廣泛關(guān)注[2]。2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》使公眾（環(huán)境公民、環(huán)境市民和環(huán)境消費者）的身份得以明確，使得普通公眾參與環(huán)境保護活動有了法律依據(jù)[3]。公眾參與環(huán)境治理對于我國的民主、政治和經(jīng)濟均具有深遠意義。例如，民主就是多數(shù)人參與環(huán)境治理的結(jié)果；我國環(huán)境問題犄角旮旯，較于其他的環(huán)境治理工具，只有公眾參與才能降低環(huán)境治理成本[4]。公眾參與作為環(huán)境治理第三方力量，其環(huán)境行動有助于補充國家或政府環(huán)境治理能力的不足，維護公眾環(huán)境權(quán)利，提高環(huán)境治理的成效[5]。一些地區(qū)公眾參與環(huán)境治理模式十分成熟，在環(huán)境治理實踐中自發(fā)形成“自下而上”公眾推動模式，凸顯公眾作為環(huán)境利益相關(guān)者權(quán)利和義務的統(tǒng)一性。探尋我國生態(tài)環(huán)境治理發(fā)生發(fā)展的歷史進程，普通公眾自覺參與生態(tài)環(huán)境治理的實踐并不多見，大致包括環(huán)境問題信訪（例如與近鄰污染型項目的抗爭活動）、環(huán)境公益訴訟、自發(fā)性環(huán)境保護（例如貴州李淑彬老人的“植樹近三百公頃，把風沙四起變成青山綠水”，在2016年3月被評為全國“老有所為”先進典型）等。這種自發(fā)性公眾參與局面正是目前我國生態(tài)環(huán)境治理實踐所缺乏的力量。

梳理更多關(guān)于第二句話的研究后認為，普通公眾參與環(huán)境治理的探討已引起學界高度重視，但較多留痕于理論框架，鮮有從社會復合治理系統(tǒng)進行本土化研究。但有關(guān)第二句話的研究為第一句話的關(guān)于普通居民必須成為生態(tài)環(huán)境“微治理”主體的探討提供了很好的研究視角、思路和方法。目前，我國城市生態(tài)環(huán)境治理處于以政府為主導的“自上而下”運行式治理模式。該模式下的基層治理層面“內(nèi)卷化”嚴重，使得環(huán)境治理程序與過程嚴謹有序，但效率甚低，成了“扎扎實實走過場”的活動?；鶎迎h(huán)境治理失靈追本溯源在于公眾長久處于“強政府-弱社會”的被動境地，導致公眾產(chǎn)生路徑依賴，未曾真正參與到治理中去，這與治理所追求的目標背道而馳。環(huán)境治理問題展現(xiàn)的是整個復合治理系統(tǒng)問題中的一隅，環(huán)境治理作為社會復合治理系統(tǒng)中一個子系統(tǒng)，以單一場域去建構(gòu)和運行引導機制是不足以廣泛適用并發(fā)揮特定社會功效，環(huán)境、經(jīng)濟、政治、文化、人口、資源等問題相互交織、相互掣肘、相互作用，任何單一問題相匹配的引導機制其作用力都會影響到整個治理系統(tǒng)的綜合功效，因此，研究環(huán)境治理問題不能與社會復合治理系統(tǒng)相剝離。

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，依托我國國情，以網(wǎng)格為單位，發(fā)動群眾自治，通過大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的應用，對疫情做到了可防可控，形成了我國公眾參與下的底層治理模式的初步建構(gòu)。現(xiàn)實證明，“微治理”單元面對基層社會分化、群體突出、個體異質(zhì)的現(xiàn)實狀況可以做到最大程度的貼合“多元主體”利益需求，制定“精細化”治理目標，使資源在規(guī)模和范圍相對較小的治理“微”單元有機整合，發(fā)揮體系靈活自主性，完成差異化處理，確保公眾微觀信息與政府宏觀信息相互通，公眾短期目標與政府長期目標軟結(jié)合。此外，我國廣大公民的環(huán)境問題多發(fā)生于生活場域的犄角旮旯，包括隨手可及的生活垃圾分類、生活廢棄物循環(huán)利用、綠色出行、低碳生活、“廁所革命”、自給自足式家禽飼養(yǎng)污染的治理以及農(nóng)業(yè)面源污染治理等方方面面，這些“小”環(huán)境問題顯著不同于工業(yè)生產(chǎn)過程中衍生的“大”環(huán)境問題，具有對象“微”及治理過程“微”等重要特點，較于其他的環(huán)境治理工具，只有公眾作為環(huán)境治理第三方力量積極參與，以其環(huán)境行動彌補國家或政府環(huán)境治理模式的局限性，才能避免政府環(huán)境治理失靈或不經(jīng)濟的情況發(fā)生，提高環(huán)境治理的成效，節(jié)約環(huán)境治理成本，緩解我國環(huán)境赤字的加劇。據(jù)此，筆者認為在環(huán)境治理體系的“神經(jīng)末梢”上植入新的“微治理”單元，以公眾需求為導向重塑基層部門的管理職能、授權(quán)結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)，形成扁平化、多層次的公共服務體系切實具備現(xiàn)實緊迫性和可操作性。

二、“閉環(huán)形”生態(tài)環(huán)境“微治理”體系框架建構(gòu)

“閉環(huán)形”生態(tài)環(huán)境“微治理”體系框架強調(diào)以公民目標需求為導向，以治理主體細化為前提，以治理技術(shù)現(xiàn)代化為抓手，以治理過程精細化為核心，處理不同利益群體的個性需求問題?；凇澳繕恕獌r值”相一致理念站位，洞察公眾環(huán)境治理目標需求，使之有效嵌入國家政府宏觀環(huán)境治理目標，形成“自上而下”與“自下而上”的運行機理相耦合。治理主體中的常量組織主體按照“政府統(tǒng)籌、社會運營、動態(tài)發(fā)展、專項協(xié)作”的思路孵化轄區(qū)內(nèi)各層社會組織，進行任務分發(fā)和監(jiān)督落實并提供政策支持、資金支持、專業(yè)技術(shù)支持、組織培育支持、能力提升支持等；變量組織主體作為動態(tài)可編入主體，以社會運營組織為載體，觀測社區(qū)內(nèi)部目標需求，平衡居民內(nèi)部利益關(guān)系，規(guī)范管理社區(qū)服務、實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)生良性互動，形成社區(qū)“目標—價值”利益共同體。微觀組織主體決定了治理目標以及治理過程的精細化，催化兩級主體權(quán)力的下沉與分享，促使公眾權(quán)利與義務增加，提升公眾參與治理的活力?！伴]環(huán)形”生態(tài)環(huán)境“微治理”體系框架保障了“微量主體參與—變量主體回應—微量主體反饋—常量主體引導——變量主體改進—微量主體參與”的動態(tài)循環(huán)運行，形成事事有著落，件件有回音，人人受監(jiān)管的制衡局面，以此逐步實現(xiàn)環(huán)境治理多元主體轉(zhuǎn)換，完成環(huán)境治理從宏觀到微觀、從粗放到精細的模式變遷。

三、生態(tài)環(huán)境“微治理”政策引導機制設計

（一）關(guān)于強制性引導機制

探索建立個人電子征信系統(tǒng)，從小學入學開始記錄村民與年齡相對應的重大事件。例如，利用電子征信系統(tǒng)載入村民治理環(huán)境實踐活動的影像資料或評價材料，設置統(tǒng)一的量化標準，核定等級；可以探索參與環(huán)境宣傳教育及參與環(huán)境治理活動作為從幼兒園到研究生每個層次學生入學的前置條件，力求從娃娃開始滲透環(huán)境理念，使環(huán)境理念入腦入髓入行；落實大學及以上學生的具體環(huán)境責任清單，組建社會實踐團隊利用暑期親臨村落開展豐富多彩的環(huán)境教育宣傳活動，甚至圍繞內(nèi)容清單和方法清單參與并指導普通村民治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境活動，讓生態(tài)環(huán)境治理理念漸次深入民心；探索普通村民參與環(huán)境宣傳教育以及村民治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境實踐活動作為就業(yè)與再就業(yè)的前置條件，推動普通村民的環(huán)境權(quán)利與治理環(huán)境義務的有機統(tǒng)一。

（二）關(guān)于推薦性引導機制

對于市場類型的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理項目，逐步探索市場調(diào)節(jié)正常消費與限制過度性消費的雙輪措施，形成合理消費稀缺資源的全民行動。例如，以一定區(qū)域內(nèi)的電費/水費/燃氣費/燃油量的平均值作為標準，普通村民相對應環(huán)境消費額度與之進行比對，采用階梯性價格消費。對于非市場類型的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，充分考慮利用大數(shù)據(jù)“空間識別、群體定位、交叉復現(xiàn)、多元節(jié)點監(jiān)測”等功能，篩查普通村民環(huán)境自治效果或治理行為，量裁獎懲等級視具體情況記入公眾個人誠信檔案。此外，探索實施村民生活垃圾限量制度，將垃圾處理處置責任聯(lián)系到家庭甚至單個村民，敦促村民減少垃圾產(chǎn)生并強化可再生資源回收力度。探索制定我國居民電子化消費制度政策，推行居民生活垃圾電子化分類收集及無害化處理處置實施條例。例如，對村民生活垃圾實行登記或“掃碼”方式進行分類回收等。建立村落環(huán)境信息共享平臺，發(fā)布廣大村民最為關(guān)心的環(huán)境問題，同時引導村民反饋關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的所見所聞，力求在查錯堵漏甚至舉報環(huán)境治理腐敗等方面斧正我國環(huán)境治理的盲點以及堵點。

“體系+技術(shù)”的革新使基層環(huán)境治理實現(xiàn)“精細化”目標的內(nèi)在邏輯：一是以體系再造為技術(shù)治理提供保障。即使融入大數(shù)據(jù)信息技術(shù)支持，但公共環(huán)境治理的落地實施仍需依托明確的組織和個人，單純通過技術(shù)引入而無精準對接的責任部門，結(jié)果難免陷入形式主義和官僚主義的泥沼。因此，環(huán)境“微治理”的優(yōu)化路徑從形式上需要依托信息技術(shù)提升治理效率，但從實質(zhì)上則需要在體系保障前提下再造治理流程。二是以技術(shù)迭代拓寬體系實踐維度。雖然環(huán)境治理部門已然引入了數(shù)字信息技術(shù)，但僅局限于搭建各自的信息系統(tǒng)，導致形成數(shù)目眾多的信息孤島，為信息不對稱提供了“避風港”。此外，由于系統(tǒng)技術(shù)陳舊使得海量數(shù)據(jù)的深挖和研判難以實現(xiàn)，只能以抽樣數(shù)據(jù)為基礎，進行簡單的歷史性分析，極大限制了“精細化”治理目標的實現(xiàn)。鑒于此，唯有權(quán)威部門牽頭，統(tǒng)籌建立打破環(huán)境治理行政層級分割的大數(shù)據(jù)共享交互平臺，實現(xiàn)集感知層、通信層、數(shù)據(jù)應用層三位一體的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迭代，嵌入基于“閉環(huán)形”環(huán)境“微治理”體系創(chuàng)建的平臺子系統(tǒng)，深入基層且全方位響應海量輿情的關(guān)注和訴求，立足多層次和多維度的利益群體視角，推送更具針對性和共情力的環(huán)境教育宣傳，喚醒環(huán)境治理中各級民眾的主體意識，以微觀環(huán)境治理革新為切入點，實現(xiàn)公民“自治”、社會“善治”的宏觀環(huán)境治理目標。