生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護研究
——以祁連山國家公園為例

馬 芳

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)列入統(tǒng)籌推進“五位一體”的總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局中，加大了生態(tài)環(huán)境保護的力度，提升了我國對自然生態(tài)系統(tǒng)的全面和可持續(xù)性保護。建立國家公園體制作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，將著重構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充的中國特色自然保護地體系。2021年10月12日，國家主席習(xí)近平以視頻方式出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會，并發(fā)表主旨講話時指出，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。我國第一批國家公園正式設(shè)立，標志著我國國家公園系統(tǒng)化建設(shè)進入了新的階段。祁連山國家公園是2017年我國開展的十個國家公園試點之一，它地處青藏、蒙新、黃土三大高原交匯地帶的祁連山北麓，是中國重要的生態(tài)功能區(qū)、西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，也是我國生物多樣性保護的優(yōu)先區(qū)域。由于長期以來受到自然及人為因素的影響，祁連山國家公園部分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭受到不同程度的破壞，如何通過法律手段尤其是強有力的司法保護手段，有效加強對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護和系統(tǒng)修復(fù)，是祁連山國家公園建設(shè)中面臨的重要問題。

一、生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護具有很強的空間外延性及跨區(qū)域性，因此，在生態(tài)環(huán)境司法保護方面也應(yīng)加強整體性保護理念，并將其轉(zhuǎn)化到具體的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，以提升跨區(qū)域司法保護成效。祁連山國家公園由于地跨甘肅、青海兩省區(qū)，通過加強跨區(qū)域合作，構(gòu)建兩省跨區(qū)域法治協(xié)調(diào)機制，尤其是提高跨區(qū)域司法機關(guān)處理各類環(huán)境資源案件的實效，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護制度的完善具有非常重要的意義。

（一）祁連山國家公園各片區(qū)跨區(qū)域司法保護現(xiàn)狀

為推進環(huán)境資源案件的跨區(qū)域司法保護，祁連山國家公園青海片區(qū)采取了諸多行之有效的舉措。首先，在規(guī)范性文件制定方面，青海省高級人民法院于2016年4月頒布的《關(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》（以下簡稱青海省《實施意見》）規(guī)定，對全省環(huán)境資源物權(quán)糾紛、環(huán)境資源合同糾紛、環(huán)境資源侵權(quán)責任糾紛、環(huán)境公益訴訟，以及當事人不服國家行政機關(guān)或有關(guān)主管部門對環(huán)境污染、環(huán)境侵權(quán)所作出的行政行為或行政不作為而向法院起訴的行政案件等情況實行跨行政區(qū)域集中管轄。青海省《實施意見》的制定為祁連山國家公園青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護奠定了基礎(chǔ)。2020年青海省在實行環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄的基礎(chǔ)上對集中管轄法院尤其是受案范圍作出具體調(diào)整，規(guī)定環(huán)境資源民事、行政、刑事案件由相應(yīng)法院實施集中管轄。為了進一步落實這一重大改革舉措，青海省高級人民法院還與青海省人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《青海省高級人民法院青海省人民檢察院關(guān)于環(huán)境資源刑事案件集中管轄及歸口辦理的通知》，確保環(huán)境資源刑事案件集中管轄和“三審合一”歸口辦理，使環(huán)境資源跨區(qū)域集中管轄的受案范圍更加明晰。其次，在專業(yè)性審判機構(gòu)設(shè)立方面，2020年6月8日祁連山生態(tài)法庭在青海省海北藏族自治州祁連縣人民法院正式掛牌成立，祁連山生態(tài)法庭主要受理海北州四縣（海北藏族自治州祁連縣、海晏縣、剛察縣和門源回族自治縣）的環(huán)境資源類案件，積極探索駐點收案“三審合一”和巡回審判相結(jié)合的審判方式，使海北州境內(nèi)環(huán)境資源案件的跨區(qū)域?qū)徟泄ぷ鞯靡杂行蛲七M，也使祁連山國家公園內(nèi)青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境資源得到有效的跨區(qū)域司法保護。

祁連山國家公園甘肅片區(qū)的環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法保護也取得了較為顯著的成效。首先，在規(guī)范性文件制定方面，2017年發(fā)布了《甘肅省高級人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》（以下簡稱甘肅省《實施意見》），對所涉環(huán)境資源刑事、民事、行政、公益訴訟案件，由集中管轄法院實行集中管轄。該規(guī)定為祁連山國家公園甘肅片區(qū)生態(tài)環(huán)境司法的綜合性管轄及集中管轄提供了依據(jù)。其次，在專業(yè)性審判機構(gòu)設(shè)立方面，甘肅省在2017年設(shè)立了祁連山林區(qū)法院，林區(qū)法院主要管轄祁連山自然保護區(qū)管理局、連古城自然保護區(qū)管理局、敦煌西湖自然保護區(qū)管理局、安南壩自然保護區(qū)管理局、鹽池灣自然保護區(qū)管理局轄區(qū)內(nèi)的涉林類案件。祁連山林區(qū)法院充分發(fā)揮審判職能作用，將甘肅省主要自然保護區(qū)內(nèi)的涉林案件實現(xiàn)了集中管轄和專門化審判，為祁連山國家公園甘肅片區(qū)生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域司法保護提供了基礎(chǔ)條件。再次，在環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的推進方面，2020年6月4日，甘肅礦區(qū)人民法院就2020年度集中管轄法院環(huán)境司法保護情況進行發(fā)布，甘肅省兩級環(huán)境資源集中管轄法院共受理各類涉環(huán)境資源案件297件，審結(jié)218件，結(jié)案率為73.4%。其中，環(huán)境資源刑事案件201件，民事案件75件，行政案件21件，包括受理環(huán)境民事公益訴訟案件36件，行政公益訴訟案件7件。[1]通過以上數(shù)據(jù)可知，生態(tài)環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄和專門化審判在甘肅省取得了一定成效，提高了環(huán)境資源案件審理的質(zhì)效。

（二）我國及各地方生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護現(xiàn)狀

在國家層面，為了加強生態(tài)文明建設(shè)，促進我國生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性，黨的十八屆三中全會明確提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的要求。黨的十八屆四中全會提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，并探索建立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這些規(guī)定及改革舉措為我國推進跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的司法保護提供了明確的指導(dǎo)。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定我國要建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制及具體措施，①該規(guī)定雖然沒有直接提及跨區(qū)域司法協(xié)調(diào)的內(nèi)容，但對有效開展生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護提供了明確的思路?！缎姓V訟法》第十八條也規(guī)定經(jīng)過最高人民法院的批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。該規(guī)定對跨區(qū)域行政案件的司法保護提供了依據(jù)。另外，2014年頒布的《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《意見》）中也明確指出，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度。這為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護提供了具體的方法和依據(jù)。

在地方層面，各省區(qū)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護模式選定方面也采取了一系列改革舉措，如貴州省建立“145”環(huán)境資源跨區(qū)域?qū)徟心Ｊ?，貴州省高級人民法院根據(jù)貴州環(huán)境要素的分布情況，將貴州省分為五個生態(tài)司法保護板塊，綜合考慮各地法院審判力量分布、地理距離和交通條件等因素，選擇五個基層法院及與五個基層法院對應(yīng)的四個中級法院和省高級法院設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭或人民法庭，構(gòu)成貴州省“145”跨區(qū)域環(huán)保審判格局，實現(xiàn)司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的區(qū)別和適度分離，實行生態(tài)環(huán)境民事、行政案件跨市、州級行政區(qū)域集中管轄。[2]2019年，江蘇省高級人民法院建立“9+1”環(huán)境資源審判體系，在江蘇省內(nèi)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立了九個生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源法庭，跨區(qū)域集中管轄相對應(yīng)區(qū)域內(nèi)一審環(huán)境資源刑事、民事和行政案件，并確立南京市中級人民法院環(huán)境資源法庭管轄原省內(nèi)中級法院審理的一審環(huán)境資源案件和九個生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源法庭的上訴案件。[3]該模式打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃，對江蘇省環(huán)境資源案件實行跨區(qū)域集中管轄、專業(yè)化審判，實現(xiàn)水系流域、生態(tài)區(qū)域為基礎(chǔ)的新型環(huán)境資源審判體系，著力破解阻礙審判職能發(fā)揮的體制機制問題。

二、祁連山國家公園跨區(qū)域司法保護中存在的問題

祁連山國家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)功能區(qū)，符合對所涉區(qū)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源案件進行跨區(qū)域司法保護的條件，但由于祁連山國家公園屬于跨甘肅、青海兩省區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)，從目前相關(guān)規(guī)定及實踐運行情況來看，對其進行跨省級區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護還存在諸多的問題及障礙。

（一）跨區(qū)域司法保護的法律及實踐依據(jù)不足

跨區(qū)域司法管轄雖然是我國針對生態(tài)環(huán)境整體性保護提出的司法改革的重要內(nèi)容之一，但從各地及祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法管轄的運行情況來看，不管是法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，還是各地在環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法管轄的實踐經(jīng)驗，均難以為祁連山國家公園跨省區(qū)司法管轄提供具體而明確的支撐。首先，現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏較為細化的制度設(shè)計。前已述及，黨的十八屆三中、四中全會及我國的相關(guān)法律、規(guī)范性文件都有涉及建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度等方面的一些規(guī)定，但總體來看還是相對概括，缺乏對生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護的具體規(guī)定，尤其是對于祁連山國家公園這樣跨省級的環(huán)境資源案件如何進行司法管轄還有待具體明確和細化。其次，現(xiàn)行實踐做法缺乏可資借鑒的經(jīng)驗。自最高人民法院《意見》實施以來，全國有很多省市積極探索環(huán)境資源案件的跨區(qū)域司法管轄模式，并形成了一些比較好的做法，如貴州省的“145”跨區(qū)域環(huán)保審判模式、江蘇省實施的“9+1”跨區(qū)域環(huán)境資源審判體系等，這些改革舉措對推進本省內(nèi)的跨區(qū)域司法工作起到了非常重要的作用。祁連山國家公園所在的甘肅片區(qū)和青海片區(qū)也都是在各省區(qū)域內(nèi)進行了有關(guān)環(huán)境資源跨區(qū)域司法保護的相關(guān)舉措，但對于跨省級行政區(qū)域的環(huán)境資源案件如何實施跨區(qū)域司法管轄,目前尚不能從現(xiàn)行試點地區(qū)得到更多的經(jīng)驗。

（二）跨區(qū)域司法管轄案件標準不統(tǒng)一

從全國大部分省市環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法改革的措施及祁連山國家公園所涉甘肅省和青海省的具體做法分析，跨區(qū)域司法管轄案件的標準存在較大差異，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，管轄案件的模式不統(tǒng)一。環(huán)境資源領(lǐng)域所涉及到的案件主要包括刑事、行政、民事及公益訴訟案件等，為此各地在環(huán)境資源跨區(qū)域管轄中采取了“二審合一”及“三審合一”等不同的案件管轄模式，根據(jù)甘肅省《實施意見》，由集中管轄法院對所涉環(huán)境資源刑事、民事、行政、公益訴訟案件實行集中管轄，采用的是“三審合一”及外加公益訴訟案件的管轄模式。青海省2016年《實施意見》則規(guī)定中級法院管轄的一審環(huán)境資源民事、行政案件，基層法院管轄的一審環(huán)境資源民事、行政案件，都采用“二審合一”的案件管轄模式，但試行民事、行政、刑事“三審合一”的法院審理的案件中包括刑事案件，所以體現(xiàn)為以“二審合一”模式為主，“三審合一”模式為例外的情形。但2020年青海省高級人民法院在實行環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄的基礎(chǔ)上,規(guī)定全面采用“三審合一”模式。其次，管轄案件的具體范圍不統(tǒng)一。祁連山國家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)采用了不同的案件管轄模式，因此必然出現(xiàn)管轄案件的范圍不一致的情況，這勢必會影響祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護和系統(tǒng)修復(fù)。

（三）跨區(qū)域?qū)徟兄贫炔煌晟?/h3>

首先，審判機構(gòu)及具體的審級制度不明確。祁連山國家公園由于地跨甘肅、青海兩省區(qū)，目前兩省在本省區(qū)域內(nèi)已開始試行環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法管轄，并設(shè)立了相應(yīng)的集中管轄機構(gòu)，但對跨省級的祁連山國家公園領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境資源案件如何實現(xiàn)集中管轄，具體的審判機構(gòu)并不明確。另外，即使確立了集中審判的機構(gòu)，但與其相對應(yīng)的上一級審判機構(gòu)如何確定也并不明晰。按照傳統(tǒng)的以行政區(qū)域確定管轄機構(gòu)，或在本省內(nèi)實施集中管轄時審判機構(gòu)及相應(yīng)的審級是比較容易確定的，但在祁連山國家公園跨省級的管轄中，審判機構(gòu)及具體審級的確定較為困難，這將直接影響到祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護。其次，專業(yè)化審判團隊的構(gòu)成缺乏明確規(guī)定。祁連山國家公園所涉區(qū)域較廣，如進行集中管轄及審判，按照目前各地試行的審判模式，祁連山國家公園環(huán)境資源案件會涉及到刑事、行政及民事等方面，如要保證案件審判的質(zhì)量，對審判人員提出了較高要求，其不僅要熟悉刑事、行政及民事等各領(lǐng)域的法律法規(guī)，還須具備扎實的環(huán)保專業(yè)素養(yǎng)。所以，如何確定跨區(qū)域?qū)徟袡C構(gòu)的人員、數(shù)量以及審判人員需要具備哪些條件，如何進行具體的職責分工以強有力的司法隊伍對國家公園實行最嚴格的保護和管控，是目前祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護在審判領(lǐng)域面臨的重要問題。

（四）跨區(qū)域訴訟制度不健全

環(huán)境資源案件跨省級行政區(qū)域的集中管轄及審判由于缺乏具體的規(guī)范，因此在實踐環(huán)節(jié)還存在諸多訴訟方面的問題。首先，訴訟程序缺乏具體規(guī)定。祁連山國家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，需要對其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源案件進行系統(tǒng)性的司法保護，但目前對于跨省區(qū)的案件起訴、調(diào)解和審判缺乏明確的制度安排。比如祁連山國家公園面積較大，由專門的跨區(qū)域司法機構(gòu)集中管轄勢必會給當事人起訴帶來很大不便，加大當事人的訴訟成本，如何降低當事人訴訟成本是提高司法效率的重要因素之一。另外，針對刑事、行政及民事等不同的案件，在審判程序及規(guī)則方面應(yīng)如何認定也缺乏相應(yīng)規(guī)定。其次，審判機關(guān)與檢察機關(guān)、公安機關(guān)銜接不暢。在我國以往的環(huán)境保護工作中，對環(huán)境違法行為更多的采用行政處罰的方式，很少通過司法途徑加以解決。環(huán)境治理也主要由政府及其環(huán)境保護部門為主導(dǎo)，這決定了環(huán)境糾紛主要是通過行政手段解決的，但通過行政手段制裁環(huán)境違法行為，則顯示出較弱的行政執(zhí)法手段和較低的處罰力度，不足以對環(huán)境違法行為產(chǎn)生威懾力，進而導(dǎo)致環(huán)境違法行為的增多，因此需加大環(huán)境資源案件的司法規(guī)范。在祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護中，因案件可能涉及刑事、行政和民事等方面，僅靠行政處罰不能滿足環(huán)境保護的要求，特別是對環(huán)境資源刑事案件的處理方面，如果脫離了公安機關(guān)、檢察機關(guān)等相關(guān)部門的配合，將難以有效遏制違法犯罪行為，因此，只有加強環(huán)境司法保護，才能有效制止祁連山國家公園內(nèi)的環(huán)境違法犯罪行為。

三、祁連山國家公園跨區(qū)域司法保護對策

環(huán)境資源司法保護是生態(tài)文明制度中的重要環(huán)節(jié)，加強環(huán)境資源司法保護是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。為提升祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護效果，通過司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的適當分離，實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護，可以有效防止和排除各種干預(yù)以確保司法公正，同時，也能實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護和系統(tǒng)修復(fù)。

（一）明確并細化跨區(qū)域司法的規(guī)范依據(jù)

首先，完善《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定?？鐓^(qū)域司法制度主要涉及到司法管轄及審理等方面的問題，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中對跨區(qū)域法治協(xié)調(diào)規(guī)定的較為籠統(tǒng)，且無明確的跨區(qū)域司法內(nèi)容，不利于環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法實踐運行。瑞典的《環(huán)境法典》是瑞典最為重要的環(huán)境立法，該法授予環(huán)境法庭民事和行政案件的管轄權(quán)以及廣泛的執(zhí)法權(quán)力。[4]所以，通過《環(huán)境保護法》對跨區(qū)域環(huán)境資源案件的司法管轄權(quán)進行明確具體的規(guī)定，是實現(xiàn)行政區(qū)域和司法區(qū)域適度分離的司法改革的必然要求。其次，完善三大訴訟法的相關(guān)規(guī)定。主要包括對《刑事訴訟法》《民事訴訟法》及《行政訴訟法》中涉及到有關(guān)環(huán)境資源案件的訴訟程序及相關(guān)制度方面的內(nèi)容。最后，通過最高人民法院的司法解釋，對環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法所涉及的相關(guān)內(nèi)容進行細化，可以使相關(guān)內(nèi)容更加具體，更有利于實踐操作。祁連山國家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，對其進行跨區(qū)域司法保護需要國家的頂層設(shè)計和具體規(guī)定，這樣才能實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護。當然，不管通過何種渠道進行規(guī)范，需要明確環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法，不僅包括省域內(nèi)對環(huán)境資源案件的集中管轄及審理，還包括跨省級的司法保護問題。所以，可以通過目前各地在試點中采取的較為創(chuàng)新的改革方式為借鑒，完善省域內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境資源案件的司法保護，還應(yīng)具體設(shè)計跨省級環(huán)境資源案件的集中管轄及審理的相關(guān)規(guī)定。

（二）統(tǒng)一跨區(qū)域司法管轄案件的標準

1.確定跨區(qū)域司法管轄案件的審判模式

目前隨著環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法改革進程的持續(xù)推進，跨區(qū)域司法不僅體現(xiàn)在通過跨行政區(qū)劃以實現(xiàn)環(huán)境資源案件的集中管轄和審理方面，還應(yīng)體現(xiàn)在實施集中管轄的環(huán)境法院或生態(tài)環(huán)境法庭審理案件類型上的綜合性。如瑞典、新西蘭、澳大利亞等國家設(shè)立了環(huán)境專門審判機構(gòu)，這些機構(gòu)基本上都實行綜合且集中的審判模式，這里的“綜合”即指環(huán)境審判機構(gòu)享有審判本區(qū)域內(nèi)所有環(huán)境爭議的案件。[5]在實踐中很多環(huán)境資源案件都較為復(fù)雜，其中會涉及到民事訴訟、行政訴訟甚至刑事訴訟，如果人為的將某一類案件確定為環(huán)境專門審判機構(gòu)審理，而將其他的環(huán)境資源案件交由另外的法院或?qū)徟型徖恚瑒荼赜謺霈F(xiàn)環(huán)境資源案件管轄上的爭議，造成環(huán)境司法訴累。所以，在祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域司法管轄的審判模式上應(yīng)統(tǒng)一甘肅片區(qū)和青海片區(qū)的模式，確定為“三審合一”的審判模式，將涉及環(huán)境資源的民事、行政和刑事案件統(tǒng)一由祁連山國家公園跨區(qū)域司法審判機構(gòu)管轄，能夠充分發(fā)揮環(huán)境資源專門審判在保護生態(tài)環(huán)境方面的獨特優(yōu)勢，降低司法成本，提高司法效率，確保環(huán)境資源案件司法標準的統(tǒng)一。

2.劃定跨區(qū)域司法管轄案件的范圍

環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄中的綜合性審判模式，充分考慮了環(huán)境資源案件的廣泛性和復(fù)雜性，為避免管轄權(quán)發(fā)生較多爭議及加強環(huán)境資源案件的專門化審判，將祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法管轄案件的范圍予以具體化，為此可采用概括加列舉的方式確定受案范圍，以保證對跨區(qū)域環(huán)境資源案件進行全方位的有效審理及解決。概括來看，對祁連山國家公園所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的各類民事、行政及刑事案件，都由跨區(qū)域環(huán)境資源審判機構(gòu)專屬管轄。具體包括：一是區(qū)域內(nèi)涉及生態(tài)破壞、環(huán)境污染、對自然資源不合理的開發(fā)及利用、環(huán)境污染治理不到位等相關(guān)的一審民事、行政及刑事案件。二是區(qū)域內(nèi)與祁連山國家公園規(guī)劃、山水林田湖草的保護及使用、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、建筑許可等具體規(guī)定不符的一審民事、行政及刑事案件。三是區(qū)域內(nèi)由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟（含環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟）案件、環(huán)境行政公益訴訟案件。四是區(qū)域內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

（三）完善跨區(qū)域?qū)徟兄贫?/h3>

1.明確審判機構(gòu)及具體的審級制度

目前省級區(qū)域內(nèi)的環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的機構(gòu)及具體實踐中運行較多，如前已述及的貴州省、江蘇省等地的做法都很有特色，因為是在省域內(nèi)進行集中管轄和審判，級別相對明晰，所以具體的審級也較容易確定，在此主要以祁連山國家公園為視角分析跨省級區(qū)域的環(huán)境資源案件的審判機構(gòu)及具體審級。首先，建立祁連山國家公園環(huán)境法院專門審理祁連山國家公園內(nèi)的環(huán)境資源案件。祁連山國家公園作為完整的生態(tài)功能區(qū)，對其進行集中的司法保護尤為必要，但由于其地跨甘肅和青海兩省，在確定具體的集中管轄機構(gòu)時確定為甘肅省祁連山林區(qū)法院或是青海省海北州祁連縣法院的祁連山生態(tài)法庭，似乎都不合適，都可能會受到地方主義的干預(yù)和影響。建立專門的祁連山國家公園環(huán)境法院與前面述及的三審合一的審判模式并不沖突，可在法院內(nèi)部設(shè)立立案庭、綜合審判庭及執(zhí)行庭等機構(gòu)，其中綜合審判庭就可以實施環(huán)境資源案件的三審合一模式。其次，建立跨區(qū)域的上訴法院，解決具體的審級問題。可以按照所跨區(qū)片，設(shè)置“華東、華中、華南、西北、西南、華北”六個片區(qū)的法院作為跨省級環(huán)境資源案件的上訴法院。[6]一般來講，跨省級區(qū)域的案件是由兩省區(qū)的共同上級，即最高人民法院作為上訴法院，但祁連山國家公園環(huán)境法院作為初審法院，勢必會給最高人民法院帶來較大的訴訟負累。因此，設(shè)立區(qū)域性上訴法院作為跨省級區(qū)域的環(huán)境資源案件的上訴法院，能有效解決上述問題。

2.規(guī)定專業(yè)化審判團隊的具體要求

環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄及審判對審判機構(gòu)的團隊成員提出了更高的標準及要求。首先，審判機構(gòu)人員需要由具備深厚的法律專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的法官和環(huán)境專業(yè)技術(shù)方面的專家組成。國外很多國家對環(huán)境法院或環(huán)境法庭的人員構(gòu)成上都有明確規(guī)定，如新西蘭環(huán)境法院的人員是由環(huán)境法官和環(huán)境專員（技術(shù)專家）組成；澳大利亞新南威爾士土地與環(huán)境法院人員由1名首席法官和其他6名法官以及9位技術(shù)專家組成等等。[7]由于環(huán)境資源案件專業(yè)性太強，所以祁連山國家公園環(huán)境法院的人員組成方面也可以借鑒國外規(guī)定，由熟悉環(huán)境法律法規(guī)的資深法官及環(huán)境技術(shù)專家組成，具體人員比例可根據(jù)祁連山國家公園環(huán)境資源案件的實際情況來確定。其次，要不斷提高法官的專業(yè)標準和要求。如祁連山國家公園環(huán)境法院的法官不但要具備深厚的法學(xué)功底，還要有豐富的審判實踐經(jīng)驗，另外要不定期的邀請上級法院的法官或生態(tài)環(huán)境部門的專家對審判團隊成員開展培訓(xùn)，不斷提高審判人員的專業(yè)素養(yǎng)及業(yè)務(wù)水平。再次，為提升環(huán)境資源審判專業(yè)化水平，還可以面向社會邀請熟悉環(huán)境資源法律法規(guī)的人大代表、政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)境部門技術(shù)人員、高校專家等擔任人民陪審員，提升環(huán)境資源案件審判的水平及效率。

（四）健全跨區(qū)域訴訟制度

1.完善跨區(qū)域訴訟范式

首先，采用多元化訴訟方式。祁連山國家公園地域廣闊，僅依靠祁連山國家公園環(huán)境法院的力量，難以實現(xiàn)降低訴訟成本、減少訴訟負累的效果，也難以從司法層面實現(xiàn)對祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護。因此，為了方便訴訟當事人參與訴訟，針對祁連山國家公園內(nèi)環(huán)資案件的特點，可以在祁連山國家公園所在的縣市設(shè)立環(huán)境法院派出法庭，方便當事人起訴及參與整個訴訟過程；如果去派出法庭仍有困難，可以選擇在就近法院起訴，然后由受理案件的法院，將相關(guān)材料移送至祁連山國家公園環(huán)境法院或派出法庭；當然隨著電子化手段的日新月異，當事人也可以選擇通過網(wǎng)絡(luò)向有管轄權(quán)的法院進行起訴。也可以構(gòu)建跨省級區(qū)域環(huán)資案件一站式訴訟服務(wù)平臺，對跨省級區(qū)域環(huán)資案件提供全過程訴訟服務(wù)的遠程協(xié)作對接，比如提供在網(wǎng)上立案、網(wǎng)上交費、材料收轉(zhuǎn)等方面的協(xié)作，立案環(huán)節(jié)委托事項的協(xié)作，等等。對于可調(diào)解案件，可以建立人民法院調(diào)解平臺移動微法院進行網(wǎng)絡(luò)視頻調(diào)解，以提升解決環(huán)資糾紛效能。

其次，訴訟程序規(guī)范化。前已述及，環(huán)境資源跨區(qū)域案件的審判更適合于三審合一的審判模式，尤其是祁連山國家公園如果可以設(shè)立環(huán)境法院，三審合一更能體現(xiàn)對環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判，進而提高審判效能。環(huán)境資源案件集中審判時面臨的最重要的問題就是訴訟程序的確定，在當前我國還未確定具體的環(huán)境資源案件特別訴訟程序的情況下，仍應(yīng)按照《民事訴訟法》《行政訴訟法》及《刑事訴訟法》規(guī)定的不同類型案件的適用程序進行。但由于環(huán)資案件具有一定的特殊性及復(fù)雜性，雖然現(xiàn)行立法將環(huán)境公益訴訟依照糾紛性質(zhì)分別規(guī)定在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，2019年最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》對環(huán)境損害賠償訴訟在舉證責任等方面也做了特別規(guī)定，由于這些規(guī)定都較為分散，導(dǎo)致實踐中普遍存在主體訴訟能力不足、舉證困難等現(xiàn)象，在一定程度上影響到環(huán)資案件的審判效率。從長遠看這種規(guī)范方式并不適合于環(huán)境資源案件專門化審判的需要，在環(huán)境資源案件司法專門化發(fā)展到相對成熟階段可以考慮設(shè)立環(huán)境資源案件特別訴訟程序。

2．加強公檢法三部門的有效銜接

首先，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。祁連山國家公園如果可以設(shè)立環(huán)境法院，就應(yīng)打破地域限制，充分發(fā)揮一體化辦案機制作用，與所在區(qū)域的公安機關(guān)、檢察機關(guān)建立緊密聯(lián)系，形成協(xié)調(diào)互動的聯(lián)絡(luò)機制，綜合利用舉報線索、動態(tài)監(jiān)測、無人機巡查以及執(zhí)法部門已有的智慧化監(jiān)管系統(tǒng)等，及時發(fā)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)違法行為。要求公安機關(guān)對涉嫌構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法案件，要主動、提前介入調(diào)查取證。完善檢察機關(guān)對行政機關(guān)及公安機關(guān)的監(jiān)督職能。行政執(zhí)法機關(guān)對達到刑事犯罪標準的案件不進行移送，行政執(zhí)法機關(guān)或公安機關(guān)不接受檢察機關(guān)監(jiān)督的應(yīng)明確具體的法律責任并嚴格執(zhí)行。[8]各方應(yīng)通過召開聯(lián)席會議的方式及時溝通協(xié)調(diào)，積極開展信息交流，及時通報祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護司法執(zhí)行工作。在把握司法權(quán)邊界的前提下，構(gòu)建信息共享平臺，包括證據(jù)提取、數(shù)據(jù)共享和工作協(xié)調(diào)等，促使國家公園內(nèi)環(huán)境司法部門有效銜接，構(gòu)建全方位、立體化的區(qū)域司法合作格局，形成高效化的環(huán)境糾紛解決機制和現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，共同為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護提供有力的司法保障和法律支持，協(xié)同實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體性保護與修復(fù)的任務(wù)。

其次，構(gòu)建完善的司法專門化保護體系。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，根據(jù)方案內(nèi)容，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的機構(gòu)除了人民法院之外，還包括人民檢察院。因此，確保環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法權(quán)免受地方因素的影響，并進而實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護，在設(shè)立條件相對成熟時，也應(yīng)加強構(gòu)建跨區(qū)域人民檢察院，即祁連山國家公園環(huán)境檢察院，與祁連山國家公園環(huán)境法院對應(yīng)設(shè)置，具體設(shè)置的方式、條件及職權(quán)等還需進行明確規(guī)定。實踐中已有部分地方開始構(gòu)建，如貴州省貴陽市組建了生態(tài)保護法庭和審判庭、生態(tài)保護檢察局、生態(tài)保護公安分局，在全國率先建立生態(tài)保護司法體系。[9]雖然，貴陽市是在本市轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建專門的生態(tài)環(huán)境保護司法機構(gòu)，但其對跨省級區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護司法體系的構(gòu)建具有一定的借鑒意義。

注釋：

①《環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點領(lǐng)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。