對(duì)第三次國土調(diào)查總結(jié)工作中幾個(gè)問題的思考

婁國勝 王秋林

（1.太原市自然資源調(diào)查中心，山西 太原 030009；2.太原市生態(tài)工程學(xué)校，山西 太原 030025）

0.引言

目前各地按照第三次全國國土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）有關(guān)部署要求，處于“三調(diào)”工作總結(jié)、成果集成階段。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，先后有21.9萬人參與，歷時(shí)3年，全國共調(diào)查了2.95億個(gè)圖斑，全面查清了全國國土利用狀況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級(jí)的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫?！叭{(diào)”成果的整理、分析及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的共享應(yīng)用，都將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提質(zhì)增效。本人結(jié)合自己的工作實(shí)際，就目前做好“三調(diào)”工作總結(jié)、技術(shù)總結(jié)和數(shù)據(jù)分析提自己的幾點(diǎn)想法和建議。

1.“三調(diào)”工作的主要特點(diǎn)

1.1 全面系統(tǒng)

“三調(diào)”是一次重大國情國力調(diào)查，也是黨和國家機(jī)構(gòu)改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎(chǔ)調(diào)查。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》要求，從2017年開始，歷時(shí)3年多時(shí)間，經(jīng)歷從“土地”調(diào)整為“國土”調(diào)查，對(duì)調(diào)查內(nèi)容部分進(jìn)行了調(diào)整和補(bǔ)充，對(duì)相關(guān)調(diào)查要求進(jìn)一步明確和完善，增加了對(duì)土地條件和利用現(xiàn)狀的標(biāo)注，完善了工作分類，加快推進(jìn)與水、森林、草原、濕地等自然資源已有調(diào)查成果的實(shí)質(zhì)融合，通過統(tǒng)一調(diào)查體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，逐步形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑和一個(gè)平臺(tái)的自然資源調(diào)查成果。

1.2 實(shí)事求是

客觀真實(shí)性是“三調(diào)”工作的底線、生命線，寧要數(shù)據(jù)真實(shí)性，不要虛假的前后一致性，這是“三調(diào)”工作貫穿始終的要求。為了切實(shí)達(dá)到三調(diào)“求真、歸真、保真”的工作目標(biāo)，“三調(diào)”工作是在“二調(diào)”及年度變更調(diào)查的數(shù)據(jù)成果的基礎(chǔ)上，利用最新高精度影像，全面重新采集圖斑、判別地類，“二調(diào)”及年度變更數(shù)據(jù)僅輔助使用，從而有效地從源頭上保證圖斑地類的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，最大限度減少人為干預(yù)。

1.3 新技術(shù)應(yīng)用

根據(jù)國土調(diào)查要求，全國“三調(diào)”辦統(tǒng)一采購優(yōu)于1米分辨率的遙感影像制作DOM，按照“工作分類”，依據(jù)影像特征逐地塊判讀土地利用類型，與2017年土地變更調(diào)查成果比對(duì)并提取與影像特征不匹配的變化圖斑。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，開展變化圖斑的外業(yè)調(diào)查和在線舉證工作?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)的運(yùn)用，從“讓人跑腿”到“數(shù)據(jù)跑路”，在衛(wèi)星定位和信息系統(tǒng)等新技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，全面建立起“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”新機(jī)制。

1.4 “三調(diào)”工作的基礎(chǔ)性

國土調(diào)查是查實(shí)查清土地資源的重要手段，是保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。調(diào)查成果除直接支撐自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)外，還肩負(fù)著服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重任。掌握真實(shí)的土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和落實(shí)永久基本農(nóng)田的重要支撐；是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；是編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等的重要依據(jù)。

2.總結(jié)工作的目標(biāo)

基于“三調(diào)”工作的這些特點(diǎn)，在做好“三調(diào)”工作的整理、總結(jié)及成果的分析過程中，務(wù)必要做到系統(tǒng)、真實(shí)并結(jié)合實(shí)際情況提出建設(shè)性建議。任何一項(xiàng)工作，都有方案、有實(shí)施、有結(jié)果，有謀劃、有協(xié)調(diào)、有落實(shí)，有思路、有方法、有效果，這些環(huán)節(jié)都需要工作人員認(rèn)真收集、整理，同時(shí)總結(jié)報(bào)告不能只注重外包裝，針對(duì)性差，內(nèi)容空洞，規(guī)范性內(nèi)容多，針對(duì)性寫得少，套用抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重，不同單位“如出一轍，高度統(tǒng)一”，數(shù)據(jù)分析要有確定的分析目標(biāo)和需求、建立模型、分析結(jié)果有數(shù)據(jù)支撐，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

3.實(shí)踐工作中問題分析

3.1 工作總結(jié)方面

3.1.1 目標(biāo)任務(wù)和項(xiàng)目完成情況表述不完整

許多縣、市“三調(diào)”工作的目標(biāo)任務(wù)，在國家、省部署的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和專項(xiàng)用地調(diào)查外，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，又增加了部分任務(wù)，因此在工作總結(jié)時(shí)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)照目標(biāo)任務(wù)，完整表達(dá)完成的任務(wù)和形成的成果。如，山西省在國家任務(wù)外增加了同步開展汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、瀟河、御河的河道調(diào)查確權(quán)工作，太原市又增加了同步開展汾河主要一級(jí)支流土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，婁煩縣又增加了汾河水庫水源地保護(hù)區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查等內(nèi)容。

3.1.2 不重視資料收集、整理與分析

第三次國土調(diào)查進(jìn)行了三年多時(shí)間，經(jīng)歷準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)驗(yàn)收階段，既包括組織機(jī)構(gòu)、組織管理、制度建設(shè)、質(zhì)量控制方面的內(nèi)容，也包括經(jīng)費(fèi)落實(shí)和通知、會(huì)議等方面的內(nèi)容。在進(jìn)行總結(jié)時(shí)，收集資料目的性不強(qiáng)，不能在不同工作階段收集、整理自己最需要的內(nèi)容。許多資料日常不及時(shí)整理，導(dǎo)致后期收集困難，有缺失現(xiàn)象。有些資料現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)，如某單位收集的人口數(shù)據(jù)是2015年的數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也是2017年的數(shù)據(jù)等。

3.1.3 重點(diǎn)、亮點(diǎn)不突出

“三調(diào)”工作經(jīng)過了制定方案、人員培訓(xùn)、開展試點(diǎn)、資料準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)預(yù)處理、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查、檢查核查、成果整理等一系列環(huán)節(jié)，在總結(jié)工作時(shí)不注意理清思路，想到哪里說到哪里，讓工作總結(jié)陷入紛繁瑣碎中而不得要領(lǐng)，達(dá)不到想要的效果，不能把當(dāng)?shù)卦凇叭{(diào)”工作中好的思路、好的措施、好的方法展示出來。

3.1.4 工作成果內(nèi)容不完整：在完成的成果中，除了當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀面積，對(duì)政府部門重點(diǎn)關(guān)注的包括耕地面積、永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀、自然保護(hù)區(qū)土地利用現(xiàn)狀和批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地面積等內(nèi)容整理有缺失，這些數(shù)據(jù)都關(guān)系到當(dāng)?shù)卣目己酥笜?biāo)，耕地保有量是否達(dá)標(biāo)，永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)是否完成，土地供應(yīng)率是否達(dá)標(biāo)，節(jié)約集約用地方面是否存在問題，這些內(nèi)容應(yīng)該在成果中體現(xiàn)。

3.2 技術(shù)總結(jié)方面

3.2.1 技術(shù)設(shè)計(jì)執(zhí)行情況方面

（1）技術(shù)依據(jù)：實(shí)際工作中具體執(zhí)行的和不參考的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定全部羅列，有些已經(jīng)不是執(zhí)行的版本。技術(shù)更改文件還停留在會(huì)議記錄和文件中，在技術(shù)總結(jié)中嚴(yán)重缺失。

（2）技術(shù)設(shè)計(jì)的執(zhí)行情況：技術(shù)流程和目標(biāo)任務(wù)不對(duì)應(yīng)，完成任務(wù)采用的技術(shù)方法表達(dá)不齊全、不完整。有些工作表面看似符合相關(guān)要求，但結(jié)果遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的效果，難免返工，這都是應(yīng)該注意和避免的。如《縣級(jí)土地利用現(xiàn)狀掛圖》縮編時(shí)，對(duì)地類圖斑面積比例變化需要進(jìn)行控制，按《國土調(diào)查數(shù)據(jù)縮編技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》要求，一級(jí)地類面積變化率應(yīng)小于10%，農(nóng)用地面積變化率應(yīng)小于8%，建設(shè)用地面積變化率應(yīng)小于5%，未利用地面積變化率應(yīng)小于10%。但在實(shí)際工作中，許多作業(yè)員為了趕時(shí)間，僅僅對(duì)部分明顯圖斑進(jìn)行了合并，面積變化率多數(shù)小于1%，使得縮編前后要素空間關(guān)系不協(xié)調(diào)，要素地理特征不明顯，要素的區(qū)域分布特征不明顯，圖面達(dá)不到清晰易讀、美觀的效果。

（3）主要技術(shù)問題的處理情況：不能真實(shí)地整理和總結(jié)實(shí)際工作中遇到的問題和解決辦法，特別是“三調(diào)”工作充分利用了“3S一體化”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，大幅度提高了調(diào)查的工作效率，而有些作業(yè)員只是直接照搬國家實(shí)施方案中對(duì)幾個(gè)重要問題的處理。

（4）質(zhì)量保障措施的執(zhí)行情況：把質(zhì)量控制體系和措施直接照抄過來，沒有表述如何執(zhí)行規(guī)章制度及執(zhí)行規(guī)章制度應(yīng)體現(xiàn)的具體指標(biāo)。如，作業(yè)單位的二級(jí)檢查制度的具體執(zhí)行情況，監(jiān)理單位、省級(jí)、國家多次檢查、核查反饋的問題，針對(duì)問題如何修改完善、處理的方法和記錄等在報(bào)告中都沒有完整體現(xiàn)。

3.2.2 成果質(zhì)量說明和評(píng)價(jià)情況

缺少必要的精度統(tǒng)計(jì)和達(dá)到的技術(shù)指標(biāo)；缺少項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)價(jià)。

3.2.3 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用說明

作為項(xiàng)目的組成部分，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況缺失或不完整，不能清晰地說明經(jīng)費(fèi)的撥付和支出情況。

3.3 數(shù)據(jù)分析方面

3.3.1 數(shù)據(jù)源的準(zhǔn)確性

數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)分析報(bào)告質(zhì)量的前提。數(shù)據(jù)分析的結(jié)果和生成的報(bào)告只有在數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠的前提下，才具有借鑒和指導(dǎo)意義。數(shù)據(jù)源選擇不合理，或者數(shù)據(jù)源表達(dá)的信息不準(zhǔn)確，不僅影響結(jié)論的可靠性，而且有返工的風(fēng)險(xiǎn)。首先，第三次國土調(diào)查采用了CGCS2000大地坐標(biāo)系，而第二次土地調(diào)查采用的是1980西安坐標(biāo)系，成果對(duì)比分析時(shí)不僅需要坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，而且在第三次國土調(diào)查時(shí)，鐵路、公路、農(nóng)村道路和溝渠等線狀地物以圖斑的方式調(diào)查，在與第二次土地調(diào)查成果對(duì)比分析時(shí)，就需要對(duì)“二調(diào)”時(shí)的線狀地物根據(jù)屬性信息圖斑化后，方可進(jìn)行10年的土地利用變化率分析。其次，第三次國土調(diào)查在農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類的統(tǒng)計(jì)歸類時(shí)，也有調(diào)整，如，“水庫水面”用地在“三調(diào)”時(shí)按農(nóng)用地統(tǒng)計(jì)，而在“二調(diào)”時(shí)按建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)。最后，第三次國土調(diào)查成果經(jīng)歷多次上報(bào)和修改，在最終分析時(shí)選擇過程數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析也是造成返工的原因之一。這些都需要工作人員在數(shù)據(jù)分析時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)源作充分地了解和準(zhǔn)備，避免結(jié)果和實(shí)際不符。

3.3.2 分析報(bào)告的框架和結(jié)構(gòu)不明確

明確分析報(bào)告的框架是非常必要的，分析報(bào)告一般包括報(bào)告背景和分析目的描述、數(shù)據(jù)的權(quán)屬、構(gòu)成和空間分布描述、分析討論和結(jié)論建議等。只有明確數(shù)據(jù)分析是基于土地利用變化數(shù)據(jù)，開展土地利用現(xiàn)狀、開發(fā)程度及潛力分析，為當(dāng)?shù)卣谧匀毁Y源保護(hù)和合理利用方面提供決策參考，這樣才能保證后續(xù)的所有工作都能夠圍繞分析目標(biāo)展開，保證分析成果最終能夠從整體的角度去分析和研判。

3.3.3 數(shù)據(jù)分析不能很好結(jié)合自然資源管理和當(dāng)?shù)貙?shí)際

數(shù)據(jù)分析報(bào)告按照做數(shù)學(xué)或統(tǒng)計(jì)計(jì)算來完成，整個(gè)數(shù)據(jù)分析過程缺少結(jié)合自然資源的管理，數(shù)據(jù)分析脫離現(xiàn)實(shí)，沒有實(shí)用價(jià)值。沒有以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，確定分析主題。沒有以自然資源管理為導(dǎo)向，進(jìn)行對(duì)比分析，實(shí)現(xiàn)知現(xiàn)狀、明原因。缺少結(jié)合中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)和城郊等不同區(qū)域空間的實(shí)際情況，合理分析管理部門關(guān)注的耕地、永久基本農(nóng)田、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地和未利用地的變化。

3.3.4 分析報(bào)告僅有數(shù)據(jù)對(duì)比，沒有分析

分析報(bào)告中僅有第三次國土調(diào)查時(shí)的成果和第二次土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的變化，缺少對(duì)空間變化和變化原因的分析。如，某縣級(jí)市10年間耕地面積減少了2400多公頃，但對(duì)減少耕地的空間分布和原因缺少分析：減少到哪里了？能否保住當(dāng)?shù)馗丶t線？減少的原因是什么？這些內(nèi)容報(bào)告中未涉及。

3.3.5 結(jié)論深度不夠

寫分析結(jié)論時(shí)，未結(jié)合市場(chǎng)、政策、自然環(huán)境等因素和對(duì)自然資源管理的理解，分析相關(guān)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題和誘因，做出合理的結(jié)論。如，耕地未耕種的原因是采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)還是務(wù)農(nóng)人員減少造成的；是25°和15°以上坡耕地不適宜耕種，還是征地過程中自然條件等原因造成的。這些都要求分析人員不能只看表面數(shù)據(jù)，而要從自然環(huán)境、政策、市場(chǎng)等多方面綜合分析，提出建議。

4.措施和建議

4.1 目標(biāo)任務(wù)必須清楚，收集資料要有目的性

目標(biāo)任務(wù)必須明確，在不同工作階段收集、整理自己最需要的內(nèi)容。在所有的資料中，有些是現(xiàn)成的資料，如通知、實(shí)施方案、培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)記錄等，其他資料是要自己收集整理的。編寫的時(shí)候要按照?qǐng)?bào)告框架所需要的內(nèi)容去補(bǔ)充，對(duì)自己不掌握、不了解的方面，除了查閱相關(guān)資料外，一定要進(jìn)行必要的咨詢、修改和完善，使內(nèi)容完整，符合實(shí)際，做到提綱挈領(lǐng)、綱舉目張。

4.2 報(bào)告中重點(diǎn)、亮點(diǎn)要突出

在全面總結(jié)基礎(chǔ)上，要有重點(diǎn)、有亮點(diǎn)，突出當(dāng)?shù)卦诮M織保障、技術(shù)保障、協(xié)調(diào)機(jī)制和共享應(yīng)用方面如何分解任務(wù)及如何調(diào)配資源，如何組織人力、物力、財(cái)力，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。實(shí)施過程中又遇到什么難題，采取什么辦法解決，項(xiàng)目實(shí)施取得的效果和取得的成績，同時(shí)也要總結(jié)不足，提出建議和思考?？傊?，要根據(jù)各自實(shí)際情況，有針對(duì)性開展總結(jié)，切忌千篇一律。

4.3 結(jié)論必須以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)

分析要有結(jié)論，結(jié)論有數(shù)據(jù)支撐,要保證整個(gè)分析過程的嚴(yán)謹(jǐn)性，做到每一個(gè)結(jié)論都有痕跡可循、有證據(jù)可循、分析與結(jié)論環(huán)環(huán)相扣，從根本上保證報(bào)告的邏輯性和科學(xué)性。每一部分的分析都能對(duì)應(yīng)有價(jià)值的結(jié)論，從而保證報(bào)告整體結(jié)構(gòu)的完整性和有效性。

4.4 結(jié)論要有深度

寫分析結(jié)論時(shí)，不能僅看表面數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)成果應(yīng)該和自然資源管理業(yè)務(wù)相銜接，結(jié)合對(duì)自然資源管理的理解，分析相關(guān)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題，綜合分析，找出誘因，提出切實(shí)可行的建議，這才是一個(gè)有實(shí)際意義的結(jié)論，而不是從宏觀上泛泛而談，沒有實(shí)際意義。

4.5 數(shù)據(jù)可視化綜合運(yùn)用

俗話說：“字不如表，表不如圖?！眴慰课淖种С值臄?shù)據(jù)分析報(bào)告很單調(diào)，報(bào)告讀起來也很累。但以圖形和圖表的形式顯示數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，可方便觀察和理解數(shù)據(jù)的內(nèi)在趨勢(shì)和變化規(guī)律，對(duì)當(dāng)?shù)毓芾聿块T關(guān)注的耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)建設(shè)等方面的數(shù)據(jù)，可視化效果很強(qiáng)，有時(shí)可以達(dá)到事半功倍的效果，省力省心。

5.結(jié)束語

總之，“三調(diào)”成果經(jīng)國家級(jí)核查并經(jīng)地方整改完善，通過國家級(jí)復(fù)核后，經(jīng)黨中央、國務(wù)院審議通過，標(biāo)志著全國“三調(diào)”成果達(dá)到預(yù)期質(zhì)量要求。我們應(yīng)該及時(shí)對(duì)“三調(diào)”工作進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)形成的所有檔案進(jìn)行整理歸檔，為“三調(diào)”成果共享應(yīng)用做好準(zhǔn)備工作。