合規(guī)管理視角下的建設(shè)項目檔案管理對策淺談
——以長慶油田油氣田建設(shè)項目檔案管理為例

文/劉漢青

長慶油田是目前我國產(chǎn)量規(guī)模最大的油氣田，是端牢國家能源飯碗、保障國家油氣安全的中堅力量。近年來，國家持續(xù)加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)和投資力度，油氣田產(chǎn)能建設(shè)項目普遍投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、專業(yè)性較強，檔案管理作為項目建設(shè)和管理全過程的重要基礎(chǔ)工作，對于加強項目合規(guī)管理，提高項目管理水平和投資效益發(fā)揮了重要作用。

一、建設(shè)項目檔案管理重要性的認識

國企檔案是國有企業(yè)重要的無形資產(chǎn)，是國有資產(chǎn)重要組成部分。油氣田建設(shè)項目檔案真實記錄了油氣田建設(shè)項目立項決策、項目管理、建設(shè)施工和驗收評價的各個方面，客觀反映了項目合規(guī)管理和工程質(zhì)量情況。

（一）國家法律法規(guī)及政策背景。國家法規(guī)層面，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第279號），把建設(shè)工程檔案管理納入建設(shè)工程質(zhì)量控制體系，對建設(shè)工程檔案的內(nèi)容、質(zhì)量要求、報送移交程序和法律責(zé)任等方面進行了強制性規(guī)定?！墩顿Y條例》（國務(wù)院第712號），明確規(guī)定了應(yīng)加強項目檔案管理和有關(guān)責(zé)任。行業(yè)規(guī)范層面，國家檔案行業(yè)標準《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》明確規(guī)定了項目檔案工作的組織及職責(zé)任務(wù)，確立了建設(shè)項目文件的形成、歸檔要求與項目檔案管理的原則、方法和要求。

（二）建設(shè)項目合規(guī)管理的內(nèi)在要求。建設(shè)項目作為資金集中的重點監(jiān)管領(lǐng)域，嚴格規(guī)范項目檔案管理工作，既是適應(yīng)國家嚴格監(jiān)管大環(huán)境的客觀要求，也是實現(xiàn)依法治企和合規(guī)管理的必然選擇。項目檔案作為項目建設(shè)和管理過程的原始記錄，是項目管理的組成部分和工程建設(shè)的技術(shù)成果，與工程質(zhì)量管理有著緊密的不可分割的天然聯(lián)系，通過加強項目檔案管理可以促進項目管理和質(zhì)量管理。

（三）保障油田高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。2013年以來，長慶油田連續(xù)10年油氣當量突破5000萬噸，走出了一條產(chǎn)業(yè)報國的發(fā)展之路。長慶油田高質(zhì)量發(fā)展的背后，離不開高質(zhì)量高水平的檔案工作支撐，油田勘探開發(fā)、老油田穩(wěn)產(chǎn)、新區(qū)塊發(fā)展，沒有真實可靠的、豐富完整的檔案資料作為基礎(chǔ)，就無法取得新的發(fā)現(xiàn)和突破。檔案作為一項基礎(chǔ)性資源，對油田戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)發(fā)揮著無以替代的作用。

二、油氣田建設(shè)項目檔案管理現(xiàn)狀

（一）油氣田建設(shè)項目概況。長慶油田主要負責(zé)鄂爾多斯盆地及外圍盆地石油天然氣及共生、伴生資源和非油氣資源的勘查、勘探開發(fā)和生產(chǎn)、油氣集輸和儲運、油氣產(chǎn)品銷售等業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，近年來長慶油田每年實施油氣勘探、評價及生產(chǎn)井4000口以上，新建油氣田配套地面建設(shè)單位工程1000多個，內(nèi)外部參建單位數(shù)千支，油氣田建設(shè)項目具有顯著的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、專業(yè)性強和市場化程度高等特點，多數(shù)建設(shè)項目會由多個單位共同完成，項目建設(shè)過程中，參建單位多、材料來源廣，客觀上也增加了油氣田建設(shè)項目的檔案管理工作難度和挑戰(zhàn)。

（二）建設(shè)項目檔案管理模式。長慶油田建設(shè)項目檔案工作實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，按照檔案工作“一館四中心”管理模式，分工負責(zé)，各司其職。檔案館負責(zé)業(yè)務(wù)歸口管理，各檔案中心負責(zé)所屬區(qū)域各單位建設(shè)項目檔案工作的具體業(yè)務(wù)工作，各有關(guān)項目組作為建設(shè)項目檔案管理的責(zé)任主體，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各參建單位對項目竣工文件進行收集、編制、整理，并負責(zé)案卷質(zhì)量的審查及項目竣工文件的歸檔工作。

（三）目前存在的主要問題。油氣田建設(shè)項目檔案工作中，由于部分單位對檔案工作不夠重視、制度不健全、投入不足、檔案業(yè)務(wù)水平不高等問題，建設(shè)項目檔案管理與油田發(fā)展還不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是檔案工作意識淡薄。檔案部門、業(yè)務(wù)部門和建設(shè)單位缺乏監(jiān)管合力，協(xié)同機制不完善，一些單位還存在“重工程、輕檔案”的認識，項目前期沒有策劃檔案工作方案，項目實施過程中忽視檔案資料的同步管理，缺少有效控制手段，甚至個別單位檔案驗收走過場搞形式，疲于應(yīng)付。

二是管理措施落實不到位。一些單位沒有將項目檔案管理要求納入項目管理制度和工作流程，項目檔案工作“三納入”“四同步”落實不到位，檔案工作網(wǎng)絡(luò)不健全，項目檔案管理職責(zé)不明確，造成項目文件收集不及時、資料管理與工程建設(shè)進度脫節(jié)、工程完工后資料造假等問題，嚴重影響了項目文件材料的真實性和項目檔案質(zhì)量。

三是缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才。實際工作中，項目資料人員大多是兼職人員，不熟悉項目管理程序和工程施工程序，缺少項目檔案管理經(jīng)驗，檔案業(yè)務(wù)知識欠缺，項目檔案各項措施落實不到位，項目檔案標準化、規(guī)范化程度不高。

三、加強油氣田建設(shè)項目檔案管理的主要對策

結(jié)合油氣田建設(shè)項目管理實際，筆者認為，加強項目檔案管理，應(yīng)牢固樹立項目檔案全程管理和前端控制的理念，根據(jù)項目建設(shè)的不同階段（立項準備、項目實施、驗收評價），分別采取相應(yīng)的管理措施，確保項目檔案全程受控，最終實現(xiàn)基于項目建設(shè)階段的項目檔案全過程管理模式。

（一）強化責(zé)任，明確項目各階段的管理職責(zé)。根據(jù)項目各階段特點，厘清“工作階段—項目文件—責(zé)任單位”三者的對應(yīng)關(guān)系，明確項目各階段文件材料的主要內(nèi)容及相應(yīng)管理責(zé)任主體，由各責(zé)任單位負責(zé)完成所形成文件材料的收集、整理、組卷，交建設(shè)單位進行匯總和移交歸檔。

（二）超前介入，加強項目前期文件管理。項目前期文件涵蓋了項目立項、審批及準備過程中重要依據(jù)材料，重點抓好文控管理、準入審查和合同約束機制。要重視項目文件材料的規(guī)范化管理，建立項目文件材料形成和積累制度。將具備項目文控和檔案管理能力作為參建單位資格審查和能力評估的一項內(nèi)容，納入準入審查制度。同時，將項目檔案管理責(zé)任以合同的方式進行固化并進行經(jīng)濟約束。

（三）過程跟蹤，加強項目實施過程文件管理。對項目實施過程文件的有效管理和監(jiān)督審查，是保證項目建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵。首先是嚴格落實“三納入”“三同時”管理要求，確保項目資料管理與工程進度相一致；其次是加強質(zhì)量控制，項目建設(shè)單位和質(zhì)檢單位要以項目檔案為依據(jù)來控制和評價工程質(zhì)量；最后是嚴格做好階段性節(jié)點檢查，抓住“完工、交工、竣工”等關(guān)鍵節(jié)點，同步檢查項目文件形成和管理情況，尤其是發(fā)揮好監(jiān)理對過程資料的簽審把關(guān)。

（四）后期控制，強化項目檔案審核驗收。重點加強檔案驗收、工程結(jié)算和質(zhì)量審查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，首先把檔案驗收作為項目驗收的必要條件，嚴格驗收程序和驗收標準，分級分類進行組織；其次是加強工程結(jié)算控制，將項目檔案工作納入工程結(jié)算程序，在辦理合同結(jié)算時，必須經(jīng)檔案部門對項目文件歸檔情況進行全面驗收合格并簽署意見后，方能執(zhí)行付款手續(xù)；最后是嚴格項目文件審查和歸檔交接程序，歸檔的項目文件，應(yīng)經(jīng)過編制方、質(zhì)監(jiān)部門、監(jiān)理部門的審查或三方會審，由建設(shè)單位確認后，向檔案部門移交，從內(nèi)容的完整性和專業(yè)性方面確保項目檔案質(zhì)量。

項目檔案管理是項目管理的重要組成部分和不可或缺的環(huán)節(jié)，項目檔案質(zhì)量客觀反映了工程質(zhì)量，加強建設(shè)項目檔案管理是提高項目管理水平的重要抓手。完整、準確、齊全的項目檔案，可以有效發(fā)揮建設(shè)項目檔案的倒逼作用，有利于規(guī)避項目管理風(fēng)險，促進項目建設(shè)依法合規(guī)，為項目稽查審計提供可靠憑據(jù)，維護項目建設(shè)各方的權(quán)益。