福利國家的“誕生”：近年來韓國福利政策的變化

［韓］金淵明

一、引言：福利國家的“誕生”

近幾年的福利擴張使韓國向“福利國家”邁進(jìn)的步伐更加堅實。韓國最初測算社會支出比例是1990年，而當(dāng)時社會支出僅占GDP的2.8%。當(dāng)時OECD國家的社會支出比例在14.3%至17.1%之間，各國差距很大。根據(jù)OECD分類標(biāo)準(zhǔn)，韓國當(dāng)時要進(jìn)入福利國家是難以想象的。但隨著福利制度的快速發(fā)展，2017年韓國的社會支出比例已經(jīng)超過10%，2020年達(dá)到13.4%。在文在寅政府執(zhí)政最后一年的2022年，社會支出比例預(yù)計達(dá)到15%。經(jīng)過32年的時間，韓國的社會支出比例與OECD國家平均比例之間的差距，從GDP占比的14.3%縮減為5%。從年金和醫(yī)療費用的增長速度來看，不久的將來韓國社會支出的GDP占比將達(dá)到目前OECD國家平均水平，即20%。2015—2019年間，OECD國家的醫(yī)療費支出的年人均增長率為2.7%，而韓國是7.8%，僅次于拉脫維亞的8%，位居第2位。①參見OECD, Health at a Glance 2021: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ae3016b9-en, 2021.隨著國民年金制度的成熟，年金支出逐年增多，年金獲得者人數(shù)也不斷增加，同時，基礎(chǔ)年金支付水平也得到提高。

在亞洲圈中，繼日本之后將會“誕生”新的福利國家。尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，尚未出現(xiàn)從殖民地獨立出來的國家邁進(jìn)福利國家行列的先例，由此看來，韓國經(jīng)驗在福利國家的歷史中可視為具有重要意義的案例。

近年來，韓國社會福利費用的急劇增長伴隨著收入分配結(jié)構(gòu)的改善。福利費用的增長有助于改善收入分配結(jié)構(gòu)。2010年以后，韓國市場收入的基尼系數(shù)、收入五等分的S80/S20比值、①即收入最高的20%人群和收入最低的20%人群的平均收入之比。相對貧困率等收入分配指標(biāo)趨于惡化，但因稅收和公共轉(zhuǎn)移收入，可支配收入的分配結(jié)構(gòu)大有改善。可支配收入的基尼系數(shù)2011年為0.388，但2020年下降為0.331，收入五等分的S80/S20比值在同期從8.32下降到5.85，基于可支配收入計算的相對貧困率也從18.6%下降為15.3%。②關(guān)于韓國收入分配的年度數(shù)據(jù)的詳細(xì)資料可在OECD Income Distribution Database（IDD）中查詢。

2017年以后，韓國的福利費用支出和收入分配的改善更加明顯，這與文在寅政府執(zhí)政期（2017.5—2022.5）新實施或擴大的福利政策不無關(guān)系。近幾年來，韓國的兒童補貼等收入保障政策飛速發(fā)展，醫(yī)療保障政策進(jìn)一步完善，利用醫(yī)療服務(wù)時個人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)也明顯下降。在兒童保育和老年照護等社會服務(wù)領(lǐng)域中，公共設(shè)施和公共服務(wù)項目不斷擴大，社會服務(wù)的公共性得到強化。工作和生活并行的積極的勞動市場政策也不斷得到推進(jìn)。本文著重介紹文在寅政府時期鮮為人知的福利政策的變化，分析其政策成果和爭議之點。為此，圍繞最近幾年收入保障、醫(yī)療保障及社會服務(wù)等方面的變化進(jìn)行分析。韓國政府5年執(zhí)政期結(jié)束后，把5年間的政策進(jìn)行整理后以國政白皮書的形式公開出版。文在寅政府已經(jīng)出版22卷白皮書，有關(guān)社會政策和醫(yī)療保健的白皮書是第8卷和第9卷。③參見?????????，《????? ???? ?9?，??? ??? ????》，???????，2022?;?????????，《????? ???? ?8?，??? ?? ?? K-??》，???????，2022?.

二、收入保障制度的變化

（一）擴大普遍性補貼：實施兒童補貼、嬰幼兒補貼及傷病補貼制度

最近，在韓國的收入保障方面，最值得關(guān)注的是社會保險、公共救助以及社會保障核心之一的普遍性補貼（universal allowances）政策的實施和擴大。2018年以前，韓國并沒有實施國際勞工組織1952年《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號公約）所規(guī)定的9大社會保障給付中的兒童補貼和傷病補貼制度。兒童補貼一般是指對15或18歲以下的孩子由政府以現(xiàn)金形式支付養(yǎng)育費的制度。依據(jù)《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，兒童補貼最低給付標(biāo)準(zhǔn)是對15歲以下或者在校兒童支付基本工資的3%。韓國的兒童補貼制度曾經(jīng)在2017年總統(tǒng)選舉時以公約形式出現(xiàn)，并由文在寅政府在2018年8月開始實施。在引入兒童補貼制度時，保守黨曾提出僅對高收入家庭以外的、約占總數(shù)80%—90%的兒童提供補貼，但最終結(jié)果是遵循普遍主義原理，對所有兒童提供補貼。兒童補貼額度是每月10萬韓元，相當(dāng)于韓國勞動者月平均工資309萬韓元的3%。給付期限是年滿8歲為止，之后可能會延長到15或者18歲。新執(zhí)政的尹錫悅政府對兒童補貼給付年齡問題尚未給出意見，因此在一定時期內(nèi)可能維持目前政策。

此外，對0—1歲嬰幼兒還支付嬰幼兒補貼。嬰幼兒補貼始于對不送孩子到幼兒園的父母給予補償?shù)挠齼貉a貼（15—20萬韓元/月）制度。向2022年出生的嬰兒開始每月支付30萬韓元，可以與兒童補貼同時領(lǐng)取。實施嬰幼兒補貼制度的背景比較復(fù)雜。韓國對0—6歲兒童實施了普遍的無償保育制度，所有費用都由政府承擔(dān)。如果將嬰兒送到保育機構(gòu)，其每月費用大約需要90萬韓元，全部由政府負(fù)擔(dān)。但如果不送到保育機構(gòu)，由父母養(yǎng)育就只能獲得20萬韓元的現(xiàn)金補貼，這對不送嬰兒到保育機構(gòu)的父母來說是不公平的?；诮o予父母在家庭養(yǎng)育和機構(gòu)保育之間選擇權(quán)的考慮，實施了嬰幼兒補貼制度。

傷病補貼是工作之外因疾病和受傷而不能工作時，從醫(yī)療保險或從其他保險中支付現(xiàn)金以防止收入中斷的制度。韓國從1977年引入健康保險時就有應(yīng)把傷病補貼納入健康保險的討論，但當(dāng)時考慮財政負(fù)擔(dān)而沒有實施。新冠疫情的擴散促進(jìn)了這一制度的引入。新冠感染和隔離使收入大幅度減少，患病休息權(quán)應(yīng)得到保障的輿論興起，傷病補貼便引起關(guān)注。政府發(fā)布了經(jīng)三年的示范事業(yè)后，從2025年開始在全國實施傷病補貼的方針。2022年，6個地區(qū)實施了等待時間、給付時長都有差別的3種示范模式。在第一階段示范事業(yè)中規(guī)定定額給付（最低工資的60%），第二階段計劃引入定率方式。韓國新設(shè)的傷病補貼與勞動法規(guī)定的15日帶薪休假制度的調(diào)整、自營業(yè)者保險費的征收等制度交織。但因負(fù)傷、疾病而產(chǎn)生的休息權(quán)的重要性因新冠疫情被更多的國民所認(rèn)識，使全民傷病補貼制度的實施成為可能。

（二）養(yǎng)老收入保障：基礎(chǔ)年金提高和年金制度改革

韓國的年金制度包括非繳費的定額基礎(chǔ)年金（第一支柱）和繳費收入比例型的國民年金。在韓國，與工業(yè)化進(jìn)程、核心家庭規(guī)模的變化相比，公共年金制度引入相對滯后，在養(yǎng)老收入中公共年金所占的比例很低，老年人貧困率相對高。在OECD國家65歲以上的老年人的收入中，年金等公共轉(zhuǎn)移收入所占比重平均達(dá)到57.1%，而韓國只占25.9%，①參見OECD, Pensions at a Glance 2021: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, 2021.老年人貧困率達(dá)到40%，是OECD國家的3倍。因此，加強公共年金成為政黨間的爭議焦點，文在寅總統(tǒng)在2017年競選時也提出提高基礎(chǔ)年金（從20萬韓元提高到30萬韓元）的戰(zhàn)略。

韓國的基礎(chǔ)年金不涉及最低居住時間（residence period）的限制，只以國籍為支付依據(jù)。給付對象是處于收入下位70%的65歲以上老年人，收入上位30%的老人排除在外?；A(chǔ)年金從每月20萬韓元提高到30萬韓元（夫妻共同領(lǐng)取時減去20%），這是韓國勞動者平均收入的7.8%。從解決老年貧困的角度來說，提高基礎(chǔ)年金是有意義的，但若不調(diào)整按繳費計算的國民年金，僅僅提高基礎(chǔ)年金會導(dǎo)致兩種制度同時調(diào)整的設(shè)想落空。當(dāng)然也曾討論過調(diào)整國民年金的事項。2019年，政府依據(jù)國民年金的財政預(yù)算，提出對保險費率在9%—12%范圍內(nèi)、替代率在40%—50%范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整的年金制度改革方案，但因為社會合議機構(gòu)（勞資政委員會）②譯者注：勞資政委員會是由勞動者、資方和政府組成的進(jìn)行勞動及其相關(guān)政策協(xié)商的機構(gòu)，隸屬于總統(tǒng)。沒有正常運行，此后因新冠疫情經(jīng)濟停滯，改革國民年金的討論不得不中斷。結(jié)果僅僅基礎(chǔ)年金得到了提高，而國民年金并沒有一起得到調(diào)整，這造成非繳費型年金給付額和繳費型年金給付額趨于一致。由此，在韓國出現(xiàn)了基礎(chǔ)年金和國民年金應(yīng)以何者為重的爭議。新執(zhí)政的尹錫悅政府提出在其任期內(nèi)把基礎(chǔ)年金從目前的月30萬韓元提高到40萬韓元的設(shè)想，如此一來，夫婦獲得的基礎(chǔ)年金比國民年金平均給付額還要高，兩種制度的定位和功能如何調(diào)整將會成為更有爭議性的問題。

（三）對低收入群體的應(yīng)對措施：公共救助的現(xiàn)代化和勞動獎勵稅制

低收入群體的收入保障政策也出現(xiàn)了重大的變化。公共救助政策中的國民基本生活保障制度面向低收入群體提供生活救助（現(xiàn)金）、教育救助、住房救助和醫(yī)療救助。但韓國的基本生活保障是與收入和資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的基于“家計調(diào)查”（means-test）并考慮受惠者家庭撫養(yǎng)能力的制度，依然保留著傳統(tǒng)的救助方式。若低收入者的父母、子女及配偶有一定收入和資產(chǎn)且具有撫養(yǎng)能力，則其不能成為基本生活保障對象。韓國社會對公共救助中保留撫養(yǎng)義務(wù)者的規(guī)定有著不斷的批判，認(rèn)為這一做法與保障國民基本生活的現(xiàn)代公共救助理念不相符合，會產(chǎn)生保護低收入群體的制度空白。由此，從2015年開始，在教育救助、住房救助領(lǐng)域取消了撫養(yǎng)義務(wù)者責(zé)任的規(guī)定，2017年開始逐步取消生活救助中的撫養(yǎng)義務(wù)者的規(guī)定，從2021年10月開始，生活救助中的撫養(yǎng)義務(wù)者責(zé)任完全廢止。撫養(yǎng)義務(wù)者制度的廢除使公共救助的盲區(qū)逐漸縮小，受惠者也不斷增多。支出最多的生活救助的受助對象急劇增長，從2016年的126萬人增加到2021年的149萬人。因廢除撫養(yǎng)義務(wù)者制度，在勞動市場兩極分化和新冠疫情流行的情況下，低收入階層尚能維持最基本的生活。但在醫(yī)療救助領(lǐng)域撫養(yǎng)義務(wù)者制度尚未廢除。醫(yī)療救助對低收入者起到很重要的作用，同生活救助一樣在預(yù)算中占很大比重。市民團體和勞動界主張在醫(yī)療救助領(lǐng)域也應(yīng)該廢除撫養(yǎng)義務(wù)者制度，但也有人主張醫(yī)療救助和健康保險整合為一的方案，今后這一領(lǐng)域的爭論將持續(xù)存在。

低收入群體的收入保障制度除了公共救助以外還有勞動獎勵稅制（EITC）。勞動獎勵稅制是對有一定收入的低收入家庭返還稅金的制度，能夠彌補公共救助消解勞動動機的局限性。這一制度最初是美國實施的，2009年韓國也引入了這一制度，但當(dāng)時因受惠對象少，并沒有起到應(yīng)有的作用。2018年，文在寅政府推進(jìn)的提高最低工資制度反而使收入分配差距狀況更加惡化，為此政府實施勞動獎勵稅制以支援低收入階層，受惠者和預(yù)算支出也隨之大幅度增加。2017年對170萬家庭支助1.3萬億韓元的勞動獎勵稅，到2020年支助421萬家庭4.4萬億資金，勞動獎勵稅制成為大規(guī)模發(fā)展的項目。

文在寅政府通過最低工資的提高、生活救助中撫養(yǎng)義務(wù)者制度的廢除以及勞動獎勵稅制的擴大，不斷改善分配結(jié)構(gòu)，提高低收入群體的公共轉(zhuǎn)移收入。當(dāng)然還是存在很多爭議，如基本生活保障制度和勞動獎勵稅制都是以提高低收入群體的收入保障為目的，但兩種制度何者對收入再分配和勞動激勵更為有利、兩種制度的重復(fù)性功能如何調(diào)整等爭議將會持續(xù)存在。

（四）失業(yè)對策：雇傭保險和失業(yè)救助的擴大

在應(yīng)對失業(yè)方面也發(fā)生重大的政策變化，這同樣歸因于新冠疫情的擴大。新冠疫情的流行使自營業(yè)者和部分中小企業(yè)停業(yè)，中小企業(yè)勞動者的失業(yè)成為社會問題。失業(yè)者可以在雇傭保險中獲得失業(yè)前平均工資60%的失業(yè)保險金（名義上是求職津貼），最長可獲得270天。但是獲取失業(yè)保險金的前提條件是須繳納180天以上的保險費。那些非正規(guī)就業(yè)者、小規(guī)模企業(yè)的勞動者和剛大學(xué)畢業(yè)的青年失業(yè)者都被排除在外，即因新冠疫情的擴散會導(dǎo)致一些雇傭保險的盲區(qū)和失業(yè)者生活難以為繼的現(xiàn)象。

在這種背景下，文在寅政府在2020年7月提出全民參加雇傭保險的主張，其核心是把處于雇傭保險盲區(qū)的12個特殊勞動行業(yè)（如保險銷售員、快遞司機、高爾夫場球童）的100萬人優(yōu)先強制適用雇傭保險，計劃到2025年擴展到自營業(yè)者、自由職業(yè)者、無薪家庭勞動者等約700萬人，即2025年要完成全民參加雇傭保險的任務(wù)。為征收保險費，目前正在開展與國稅廳資料相對接的行政工作。最近資料顯示，2016年雇傭保險參保人為1266萬人，到2021年達(dá)到1456萬人，增加了近190萬人，在一定程度上顯示了雇傭保險制度改革的成效。此項政策沒有理念上的對立，且消除雇傭保險盲區(qū)的政策目標(biāo)非常明確，因此尹錫悅政府也許會繼續(xù)促進(jìn)這一政策的實施。

應(yīng)對失業(yè)的另一項政策變化是新設(shè)非繳費型的失業(yè)救助制度，目的是彌補雇傭保險制度的局限性。2021年實施了國民就業(yè)支援制度，對那些沒有機會參加雇傭保險的自營業(yè)者、青年失業(yè)者，只要申請就支付每月50萬韓元的失業(yè)救濟金（名為就業(yè)促進(jìn)補貼），最長能夠領(lǐng)取6個月，期間可接受就業(yè)培訓(xùn)，若就業(yè)成功就能夠獲得就業(yè)成功補貼。據(jù)統(tǒng)計，僅2021年，約50萬人參加了這個項目并獲得了收益。失業(yè)救助制度的引入使得韓國的失業(yè)保險制度以失業(yè)救助和雇傭保險為兩大支柱，為失業(yè)者構(gòu)筑了安全網(wǎng)。

三、醫(yī)療保障制度的變化

（一）增強健康保險的保障性

韓國健康保險以社會保險方式把全民都納入統(tǒng)一的制度之中，財政也是以全國為單位整合運營，屬于單一保險人制度（single-payer system）。在健康保險中最為引人矚目的是被稱為“文在寅照護”的增強保障性政策。健康保險的保障性可以從兩個維度予以考慮，其一是全部醫(yī)療費用中公共部門承擔(dān)的比重。依據(jù)OECD資料，2020年韓國全部醫(yī)療費中，通過健康保險、工傷保險等由公共部門承擔(dān)的比重是62.2%，民間保險、個人承擔(dān)費用（包括非保險給付）等家庭直接負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費占37.8%。OECD國家的公共部門支付的醫(yī)療費用平均占75%，家庭負(fù)擔(dān)占25%，與此相比，韓國的健康保險保障性相對低。其二是健康保險總診療費中，健康保險直接承擔(dān)的診療費的比重（即由健康保險公團負(fù)擔(dān)的診療費占總診療費的比重），在韓國稱之為健康保險保障率。2016年的保障率是62.6%，這意味著100元的診療費中62.6元是健康保險負(fù)擔(dān)的，剩余的37.4元由個人承擔(dān)。文在寅政府的健康保險保障率增強政策使得保障率從62.6%提高到2022年的70%。

增強健康保險保障性的基本方向是減少健康保險不予給付的診療費，即將除美容、整容等與生命健康無關(guān)的醫(yī)療行為以外的與醫(yī)學(xué)相關(guān)的所有診療費用都納入健康保險支付范圍，不斷縮減健康保險不予給付的費用。醫(yī)學(xué)上必要的但此前不適用健康保險的B超檢查、磁共振成像（MRI）等項目逐漸納入了健康保險給付范圍。在健康保險非給付中占據(jù)最大比重的特別診療、高級病床使用費用等也逐漸納入健康保險給付范圍，而且在診療中發(fā)生的護理費也逐漸適用健康保險，擴大“護理照料整合服務(wù)”。由此，健康保險的保障率在2020年上升到65.3%，癌癥患者的保障率從2016年的76.3%上升到2020年的79.8%。通過“文在寅照護”政策，國民醫(yī)療費負(fù)擔(dān)比重大幅度下降。

增強健康保險的保障性政策引發(fā)兩種爭議。一是伴隨著健康保險不予給付的高額診療費的減少，醫(yī)療服務(wù)水平較高的首爾大型醫(yī)院的患者更加集中，地區(qū)之間醫(yī)療兩極化現(xiàn)象嚴(yán)重。二是隨著價格比較高的檢查費的下降，醫(yī)療服務(wù)中出現(xiàn)過度診療現(xiàn)象，B超檢查、計算機斷層掃描（CT）等診療次數(shù)不斷增加，為此提出有必要調(diào)整檢查頻率的意見。即使出現(xiàn)很多爭議，但增強健康保險保障性的政策大大減輕了國民醫(yī)療負(fù)擔(dān)是毋庸置疑的。尹錫悅政府認(rèn)為增強健康保險的保障性政策會增加各部門醫(yī)療服務(wù)的利用率，隱約顯示出廢止這一政策的動向。

（二）醫(yī)療供給體系的變化：公共醫(yī)療設(shè)施的擴充和醫(yī)生數(shù)量擴大的爭議

新冠疫情的擴散成為促進(jìn)醫(yī)療供給體系變化的契機，其中最為重要的是認(rèn)識到擴充公共醫(yī)療設(shè)施的必要性，而有些政策已經(jīng)落到實處。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，韓國每千人的病床數(shù)為12.4張，在OECD國家中處于較高水平，但公共醫(yī)院擁有的病床數(shù)僅占8.9%，公共醫(yī)院比重也僅占5.7%，處于很低的水平。擴充公共醫(yī)院的必要性也曾不斷被提及，但一直沒有得到改善，而新冠疫情的暴發(fā)成為增加公共醫(yī)院數(shù)量的契機。在韓國，80%的新冠患者在公共醫(yī)院得到治療，顯示了公共醫(yī)療的重要性。在這種情況下，政府在2020年發(fā)布了擴充公共醫(yī)療的方案，選擇醫(yī)療設(shè)施相對落后的地方，計劃到2025年新建或擴建20多個地方公共醫(yī)院，但是這個計劃因難以保證充分的公共醫(yī)療水平而受到批評。

與擴充公共醫(yī)療設(shè)施同時產(chǎn)生的是公共醫(yī)院人才培育方面的爭論。韓國每千人的醫(yī)生人數(shù)為2.4名（2018年），比OECD國家平均數(shù)（3.4）略低，特別是醫(yī)療人力資源集中在大城市，地方必要的診療科目醫(yī)生也很缺乏，為此也提出了增加醫(yī)生數(shù)量的必要性。文在寅政府認(rèn)為如果單純增加已有的醫(yī)科大學(xué)招生人數(shù)，學(xué)生畢業(yè)后有可能還是在大城市就業(yè)，地方醫(yī)療人力資源不足問題仍然難以解決，由此提出實施“地區(qū)醫(yī)生制度”的方案。地區(qū)醫(yī)生制度計劃擴大地方醫(yī)科大學(xué)的招生人數(shù)，面向本地定向招生，學(xué)生畢業(yè)后在本地工作10年，但是政府的這一政策引發(fā)醫(yī)生的罷工和醫(yī)科大學(xué)學(xué)生的大規(guī)模罷課。在新冠疫情擴散的情況下，政府也需要與醫(yī)生合作，因而地區(qū)醫(yī)生制度被保留而未能實施。與地方醫(yī)療人力資源不足相關(guān)聯(lián)的醫(yī)科大學(xué)擴招問題將可能會引發(fā)持續(xù)的爭議。

四、社會服務(wù)政策的變化

（一）兒童照護設(shè)施的改善

兒童照護領(lǐng)域發(fā)生的最大變化是公共保育機構(gòu)的大幅度擴充。在韓國，社會福利法人和個人運營的民間機構(gòu)在保育機構(gòu)中占很大比重，擴充公共保育機構(gòu)的需求近年來大幅度增加。從2017年開始，擴充公共保育機構(gòu)的政策強力推進(jìn)，公共幼兒園占比從2016年末的7.0%（2859所）提高到2021年末的16.4%（5437所）。因公共保育機構(gòu)的擴充，在公共保育機構(gòu)得到照護的兒童比率上升到22.7%。同時，小學(xué)低年級學(xué)生（1—3年級）的照護設(shè)施也得到擴充。小學(xué)低年級學(xué)生一般下午2點就放學(xué)，雙職工父母不能及時接孩子放學(xué)，存在照護盲區(qū)。學(xué)校和社區(qū)可以照看放學(xué)后的學(xué)生，但家長們還是希望學(xué)生能夠在學(xué)校學(xué)習(xí)，因此課后照護教室大幅度擴充。2017年，放學(xué)后得到學(xué)?；蛏鐓^(qū)照護的學(xué)生達(dá)到33萬人，2021年增加到44.3萬人。

除了直接的照護政策以外，工作和家庭并行的勞動政策也得到發(fā)展。對因未參加雇傭保險而不能得到90日帶薪產(chǎn)假的演藝人員和特殊雇傭勞動者都納入雇傭保險的保障范圍。對未滿8歲兒童的父母，實施每天縮減工作時間1小時、最長享受兩年的制度。此外，育兒休假期間的工資水平也得到提高。

另外一個重要的變化是法定勞動時間從每周68小時縮短為52小時。為緩解勞動力市場的沖擊，縮短勞動時間措施逐步實施：從300人以上的企業(yè)（2018年7月），到50—299人企業(yè)（2020年1月），再到5—49人企業(yè)（2021年7月）逐漸適用?？s短勞動時間對保證育兒時間起到重要的作用。通過縮短勞動時間的舉措，韓國的年平均勞動時間從2016年的2068小時縮減為2020年的1908小時。①與其他國家相比，韓國勞動者年均工作時間依然較長。兒童照護政策方面產(chǎn)生的爭議是照護服務(wù)的擴大能否對女性就業(yè)率和生育率的提高做出貢獻(xiàn)。2017年以后，雖然大幅度擴大兒童照護政策，但韓國的出生率依然持續(xù)下降，已經(jīng)達(dá)到世界最低水平。

（二）新設(shè)立社會服務(wù)院：強化社會服務(wù)的公共性

社會服務(wù)院是由公共部門直接經(jīng)營的地方公共機構(gòu)，與老年護理、兒童保育等社會服務(wù)供給相關(guān)，是在韓國特定的環(huán)境下設(shè)立的。此前，兒童照護和深度老齡化而產(chǎn)生的大量老年人的照護都是用民間資本來應(yīng)對的。過去曾被禁止的民間資本（個人）被允許開設(shè)福利機構(gòu)，以營利為目的的保育機構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施大量涌進(jìn)社會服務(wù)市場，形成壓倒公共機構(gòu)的局面。多數(shù)新進(jìn)入市場的民間機構(gòu)雖然規(guī)模小，但也造成地方競爭格局。機構(gòu)必要的人力資源，即保育機構(gòu)的幼師、養(yǎng)老機構(gòu)的護理員等社會服務(wù)人員經(jīng)過短期育成方式（6個月培訓(xùn)后發(fā)放資格證）成為有資質(zhì)的人，導(dǎo)致這些職業(yè)顯示出低工資、工作條件惡劣的特征。公共服務(wù)設(shè)施的不足使韓國社會服務(wù)變得更加惡劣。為此，有必要優(yōu)先發(fā)展公共社會服務(wù)機構(gòu)，加強公共服務(wù)機構(gòu)的作用。②參見??? ?:《??? ??????? ?? ??? ?? ??》, ????? ?????, 2016?.在這種背景下產(chǎn)生了社會服務(wù)院。

目前，在16個廣域市③譯者注：相當(dāng)于中國的直轄市。和道④譯者注：相當(dāng)于中國的省。中，14個地方設(shè)立了社會服務(wù)院。社會服務(wù)院實現(xiàn)了幼兒園、護理院等由公共服務(wù)機構(gòu)直接經(jīng)營和直接雇傭從業(yè)人員的局面，加強了社會服務(wù)的公共性。社會服務(wù)院的出現(xiàn)使原來由個人或委托給民間法人經(jīng)營的慣例得以突破，開啟了由公共性的社會服務(wù)院直接經(jīng)營相關(guān)機構(gòu)的新道路。通過社會服務(wù)院的經(jīng)營，幼兒園及老年護理機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量得到提高，相關(guān)從業(yè)人員的勞動條件也得到改善。

以韓國京畿道和慶尚南道新設(shè)立的社會服務(wù)院為例。京畿道和慶尚南道的公共部門直接經(jīng)營保育機構(gòu)和護理機構(gòu)，直營公共機構(gòu)成為社會服務(wù)院的核心功能。京畿道除了直接經(jīng)營公共機構(gòu)以外，還把由不同組織經(jīng)營的分散的老人服務(wù)和社區(qū)服務(wù)聯(lián)系起來，提高社區(qū)服務(wù)的運營效果。兩個地方都開展對民間機構(gòu)（民間保育機構(gòu)和護理機構(gòu)）的安全檢查、業(yè)務(wù)咨詢、從業(yè)人員培訓(xùn)教育等活動，以此來支援民間機構(gòu)的發(fā)展。當(dāng)然社會服務(wù)院的設(shè)立僅僅有1—2年的時間，很多業(yè)務(wù)還沒有開展起來，在提高社會服務(wù)質(zhì)量和改善從業(yè)者勞動條件方面到底能起到多少作用還很難衡量，需要用一定時間去考察其成效。

（三）建設(shè)阿爾茨海默癥患者的管理設(shè)施和老年整合性照護體系

文在寅政府宣布阿爾茨海默癥患者的治療和照護要從家庭責(zé)任中擺脫出來，構(gòu)建“阿爾茨海默癥患者國家責(zé)任制”，為此建立了很多照護阿爾茨海默癥患者的管理機構(gòu)。從2017年開始，全國256個市郡區(qū)設(shè)立了“阿爾茨海默癥患者安心中心”（以下簡稱“安心中心”），成立了專門管理認(rèn)知障礙老人的機構(gòu)。“安心中心”的首要功能是在社區(qū)盡早發(fā)現(xiàn)患者，構(gòu)筑預(yù)防管理體系。這個舉措在盡早發(fā)現(xiàn)阿爾茨海默癥患者和提供咨詢方面取得了較好的效果?！鞍残闹行摹钡牡诙€功能是管理輕度阿爾茨海默癥患者，組織自主小組、家庭聚會，開展治療服務(wù)項目?！鞍残闹行摹庇凶o士、社會工作者和理療師，不同領(lǐng)域的專家協(xié)同為患者提供服務(wù)，顯示出與傳統(tǒng)服務(wù)相區(qū)別的特征?！鞍残闹行摹边M(jìn)一步發(fā)展了對阿爾茨海默癥患者的服務(wù)，但阿爾茨海默癥患者的服務(wù)如何與其他醫(yī)療保健服務(wù)、社區(qū)整合性護理服務(wù)相聯(lián)系也是重要的課題。目前，在一些地區(qū)開展了與“安心中心”服務(wù)不同的、集護理和醫(yī)療為一體的原居安養(yǎng)的社區(qū)整合性照護（community care）示范事業(yè)。對其效果進(jìn)行評價還為時過早，但實踐中也出現(xiàn)了對因缺少必要設(shè)施（如小規(guī)模適老住宅）和人力資源而難以產(chǎn)生效果的質(zhì)疑。

五、結(jié)論：什么樣的福利國家？

如上所述，文在寅政府引入很多新的福利政策，也強化了原有的政策，主要基調(diào)是加強對社會福利的國家責(zé)任，即走向加強社會福利公共性方向，同時也不斷促進(jìn)韓國走向福利國家的進(jìn)程。低出生率和深度老齡化以及勞動市場兩極分化的結(jié)構(gòu)性條件加快了韓國步入福利國家的進(jìn)程。對未來韓國走向福利國家是無人懷疑的，關(guān)鍵問題是韓國走向什么樣的福利國家。

眾所周知，福利國家并不是單一類型的。艾斯平-安德森認(rèn)為福利國家有三種類型，不平等、機會保障、出生率等經(jīng)濟社會特征使福利國家顯示出多樣化的類型。早在21世紀(jì)初期，學(xué)者們對韓國走向何種福利國家這一問題也進(jìn)行過討論，自由主義的福利國家、保守主義的福利國家、混合型福利國家等主張也曾出現(xiàn)過。①參見??? ?: 《?? ???? ?? ?? 1》, ??? ??, 2002?.作者認(rèn)為韓國可能性最大的福利國家類型是市場供給福利的功能較強的自由主義型和依據(jù)勞動市場差別化提供福利的南歐型兩種模式相結(jié)合的混合模式。②參見Yeon-Myung Kim, "The South Korean Welfare State: Characteristics and Prospects.A Comparison with the Southern European Welfare Regime," Journal of the Korean Welfare State and Social Policy, 2017, 1(2).近幾年的福利政策的變化對“自由主義+南歐型”路徑產(chǎn)生多大影響，還需要經(jīng)過一定時間才能做出評價，至少文在寅政府為轉(zhuǎn)換福利國家的實現(xiàn)路徑做了很多政策上的努力，這是毋庸置疑的事實。