地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響研究

沈 磊

（寧波國際投資咨詢有限公司，浙江 寧波 315000）

地方國有平臺公司是一類以具有清晰產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)責(zé)分配和嚴(yán)格流轉(zhuǎn)機(jī)制為典型特征，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為指引建立形成的、圍繞資產(chǎn)形成的國有產(chǎn)權(quán)管理體系。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為治理核心參與其管理，公司兼具社會公共事業(yè)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，并以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)支撐地方社會公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來，伴隨著平臺經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方國有平臺公司也進(jìn)入快速發(fā)展期，特別是地方投融資需求的快速增長，為國有平臺公司的持續(xù)發(fā)展提供了有利條件。但一直以來，地方國有平臺公司快速擴(kuò)張，資產(chǎn)規(guī)?？偭繑U(kuò)張，地方政府債務(wù)急劇膨脹，由于平臺公司以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目標(biāo)的投融資職能相對單一，導(dǎo)致其在面臨日益嚴(yán)峻的市場競爭情勢下無法表現(xiàn)出足夠的競爭力水平。由此也催生了平臺公司的市場化、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化轉(zhuǎn)型。伴隨著平臺公司的轉(zhuǎn)型，與其資產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)體系同樣受到轉(zhuǎn)型力量的驅(qū)動，能夠形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，這也是本文對地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)影響研究的價值所在。

一、地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

（一）轉(zhuǎn)型必要性

1.政策變動倒逼平臺轉(zhuǎn)型

地方國有平臺公司一直以來都是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐體系，在城建、電子、汽車、醫(yī)藥等諸多產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張發(fā)展過程中，國有平臺公司都作為主要的投融資力量出現(xiàn)，為城市建設(shè)和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供兜底保障，而隨著城市化的快速發(fā)展，平臺公司資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)水平持續(xù)擴(kuò)張，特別是政府債務(wù)高企，導(dǎo)致一定程度上系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。早在2010年，中央政府便已認(rèn)識到引導(dǎo)地方國有平臺公司規(guī)范發(fā)展的重要性，會同財(cái)政部、證監(jiān)會等多個部門出臺相應(yīng)政策；在2014年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)43號文，同時發(fā)布新預(yù)算法，將傳統(tǒng)以地方政府信用支持、以政府投融資平臺為主的城建投融資機(jī)制進(jìn)行全面監(jiān)管。此后，陸續(xù)有《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見（中發(fā)[2015]22號）》和《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見（國發(fā)[2015]63號）》等文件對提升國有平臺公司的高效發(fā)展水平做出相應(yīng)指示。在政策收緊的背景下，地方國有平臺公司融資和生存壓力顯著加大，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)競爭格局下的轉(zhuǎn)型發(fā)展已成必然。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展迫切需要平臺公司轉(zhuǎn)型

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，地方政府的投融資熱情高漲，雖然平臺公司在短期內(nèi)完全剝離政府融資的可能性較小，且在未來一段時間內(nèi)，平臺公司仍將是推進(jìn)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量達(dá)成的重要載體。但現(xiàn)階段，地方國有平臺公司的政府性融資職能下降，平臺公司本身的傳統(tǒng)融資難以得到延續(xù)和發(fā)展，特別是在城鎮(zhèn)化率不斷提高以及城鎮(zhèn)化建設(shè)由中心城市向縣城轉(zhuǎn)移的過程中，城市發(fā)展建設(shè)已從重建設(shè)向重運(yùn)營發(fā)展，城市運(yùn)營和管理將比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更具有明確前景，這也是未來平臺公司發(fā)展面臨的重大機(jī)遇。在此過程中，地方平臺公司傳統(tǒng)投融資功能需要向運(yùn)營和管理職能方面轉(zhuǎn)型，這也是城鎮(zhèn)化水平不斷提升背景下，地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型的必要性。

（二）地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型方向

地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型主要有四大方向。

⒈市場化轉(zhuǎn)型。在厘清地方政府與平臺公司之間關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從政府運(yùn)作向市場運(yùn)作轉(zhuǎn)型，平臺公司在運(yùn)作過程中，將逐步減少與政府行政管理的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)投資決策權(quán)和運(yùn)營權(quán)獨(dú)立，以市場化的方式進(jìn)行融資、運(yùn)營和內(nèi)部管理。

⒉實(shí)體化轉(zhuǎn)型。在城鎮(zhèn)化背景下，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場需求，通過國有股權(quán)參與投資管理或經(jīng)營性業(yè)務(wù)逐步建立以及運(yùn)營水平的提升等，實(shí)現(xiàn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資能力提升，培育新的利潤增長點(diǎn)，逐步扎實(shí)實(shí)體平臺公司的競爭力。

⒊規(guī)范化發(fā)展。在轉(zhuǎn)型過程中完成現(xiàn)代企業(yè)公司組織架構(gòu)、人員管理和薪酬績效考核體系設(shè)置，提升規(guī)范性。

⒋多元化轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中逐步拓展多元化業(yè)務(wù)，由原有的代建業(yè)務(wù)向金融業(yè)務(wù)、旅游業(yè)務(wù)等多元發(fā)展，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化、競爭力層次化。

二、地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

地方國有平臺公司的轉(zhuǎn)型必然存在組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)模式、發(fā)展方向的全面轉(zhuǎn)變，在全面融入地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，也將帶動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要影響體現(xiàn)在地方產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)和發(fā)展方式方面。

（一）“平臺企業(yè)+群落”式產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

在地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型過程中，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為重要支撐，能夠?qū)崿F(xiàn)跨領(lǐng)域、協(xié)同化、網(wǎng)絡(luò)化的產(chǎn)業(yè)平臺體系，并與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)深度交融，能夠?qū)崿F(xiàn)供、產(chǎn)、銷各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。突破地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈注重有形產(chǎn)品投入產(chǎn)出相互關(guān)聯(lián)，更加重視在“市場化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營”的指導(dǎo)思想下，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)的整合與探索，繼而形成產(chǎn)業(yè)鏈上中下游優(yōu)勢互補(bǔ)、戰(zhàn)略資源共享、數(shù)據(jù)驅(qū)動價值創(chuàng)造過程交叉并行，以及信息高效匹配的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式。伴隨著地方國有平臺公司由以往單一的投融資和代建平臺，向資源運(yùn)營、管理、投資多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)型，地方產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)群落將能夠受此驅(qū)動而形成良性交融互動。例如，在轉(zhuǎn)型過程中，地方平臺公司按照“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維有意識地將基建、水務(wù)、環(huán)保和地產(chǎn)置業(yè)等核心業(yè)務(wù)，逐步由中心城區(qū)向近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)、縣城推移擴(kuò)張，盤活區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)供需體系，在上游企業(yè)群落方面，建筑材料、管網(wǎng)、通信原材料供應(yīng)商與下游企業(yè)設(shè)計(jì)施工實(shí)現(xiàn)模塊化互聯(lián)，圍繞平臺公司對接的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)模塊化發(fā)展。在此背景下，能夠有機(jī)地整合上游企業(yè)群落和下游企業(yè)群落的價值創(chuàng)造過程，基于經(jīng)濟(jì)效益和社會目標(biāo)效益最大化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，更加注重平臺公司對產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)群落的縱向連接，繼而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)優(yōu)化

地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型的重要方向就是多元化，不僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍的多元化，同時也體現(xiàn)在公司所承擔(dān)的角色的豐富性方面。伴隨著地方國有平臺公司由平臺向生態(tài)、由產(chǎn)業(yè)向配套、由技術(shù)向賦能的全域轉(zhuǎn)型實(shí)踐，地方產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)也將由分散化、區(qū)塊化向中心化、集聚化發(fā)展，地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型能夠促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這方面，我國多個城市已有成功實(shí)踐。例如，濟(jì)南市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資集團(tuán)有限公司是區(qū)域性國有投融資平臺公司，在近年來的轉(zhuǎn)型過程中，公司在市場化轉(zhuǎn)型帶動下探索平臺招商理念，與市域乃至省域內(nèi)優(yōu)質(zhì)社會資本合作打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、智能電商產(chǎn)業(yè)園、互聯(lián)網(wǎng)大學(xué)城，并對傳統(tǒng)工業(yè)廠礦進(jìn)行智能化升級改造，牽頭建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和工業(yè)集聚發(fā)展的濟(jì)南臨港國際智能制造產(chǎn)業(yè)園，將智慧物流、信用惠民、小微金融等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)元素匯聚。其中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚形態(tài)構(gòu)建，在此過程中，公司聯(lián)合融資擔(dān)保集團(tuán)為產(chǎn)業(yè)升級兜底，共建“政企銀擔(dān)”于一體的政府性產(chǎn)業(yè)融資合作模式，在國有平臺公司市場化、多元化轉(zhuǎn)型的同時盤活區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

（三）促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化

轉(zhuǎn)型意味著方式和理念的創(chuàng)新，對于地方國有平臺公司而言，遵循現(xiàn)代化、市場化、多元化的轉(zhuǎn)型之路也給區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展帶來積極影響。國有平臺公司的國資背景優(yōu)勢為新業(yè)務(wù)、新平臺的探索與搭建提供了較大可能，在尋求業(yè)務(wù)多元化、發(fā)展創(chuàng)新化的過程中普遍重視“產(chǎn)業(yè)為本”“金融為器”“管理為勢”的科學(xué)思路。例如，圍繞城投的主營業(yè)務(wù)布局醫(yī)療康養(yǎng)、數(shù)字化支持產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)圍繞主業(yè)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，能夠逐步打通縱向產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。同時，國有平臺公司也遵循資本加產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，通過股權(quán)運(yùn)作和基金投資，帶動社會資本盤活國有資產(chǎn)存量，推動國資保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。受此影響，在地方產(chǎn)業(yè)與國資結(jié)合的過程中，也將逐步形成重視主業(yè)，拓展周圍產(chǎn)業(yè)，以金融資本為發(fā)展先導(dǎo)形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)運(yùn)作理念，這在很大程度上可以解決以往地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、模式混亂的問題，長期來看可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局。

三、推進(jìn)國有平臺公司轉(zhuǎn)型、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策

（一）推進(jìn)政府投資項(xiàng)目市場化運(yùn)作

在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，地方國有平臺公司為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場繁榮提供重要支撐作用，政府作為推進(jìn)國有平臺公司轉(zhuǎn)型的核心，要順應(yīng)平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際需要，推動政府投資項(xiàng)目市場化運(yùn)作，并在此基礎(chǔ)上制定更加有利于平臺發(fā)展的政策。一方面，地方政府要積極作為，鼓勵并推動國有平臺公司實(shí)行“代建制”，承接政府委托實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和土地開發(fā)等基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，在承接政府投資項(xiàng)目時，要全面制訂并落實(shí)項(xiàng)目資金平衡方案，形成立項(xiàng)決策規(guī)范及“借、用、還”調(diào)諧和統(tǒng)一的投融資閉環(huán)體系。同時，在國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型過程中，業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，各級政府也要在遵循權(quán)責(zé)對等基本原則的基礎(chǔ)上與產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)簽訂市場化合作協(xié)議，明確雙方在項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)，并落實(shí)主體責(zé)任，切實(shí)維護(hù)企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)成果。另一方面，在地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，逐步“脫虛向?qū)崱币彩沟闷浒l(fā)展需要更加以地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行水平等為出發(fā)點(diǎn)，這要求政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)充分考慮到國有平臺公司同地方產(chǎn)業(yè)各部門間的結(jié)合，破除地方保護(hù)主義，培育秩序良好、規(guī)范有序的全國統(tǒng)一市場。針對平臺公司轉(zhuǎn)型的不同階段，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)各部門的帶動和影響性的差異，地方政府也應(yīng)該制定配套性良好的產(chǎn)業(yè)政策，對企業(yè)進(jìn)行良好的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，以保證國有平臺公司轉(zhuǎn)型同地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的契合。

（二）做好債務(wù)管理工作

為優(yōu)化地方國有平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)債務(wù)管理水平優(yōu)化，在轉(zhuǎn)型過程中，地方國有平臺公司應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部決策流程，按照相關(guān)規(guī)定及程序向國資部門進(jìn)行報(bào)備，接受審批。國資部門需對公司債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，以防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對公司轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的不利影響。在此過程中，公司還應(yīng)加強(qiáng)對當(dāng)年投資計(jì)劃和資金計(jì)劃的審核，根據(jù)產(chǎn)業(yè)投資和發(fā)展情況調(diào)整債務(wù)水平，建立完整的債務(wù)臺賬并進(jìn)行定期匯總與分析，時刻根據(jù)政策和相關(guān)部門的管理要求加以落實(shí)提升，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蔓延導(dǎo)致轉(zhuǎn)型的不可持續(xù)性。

（三）優(yōu)化組織架構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部管理

深化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要以市場化的組織架構(gòu)對國有平臺公司進(jìn)行管理，具體可設(shè)立以項(xiàng)目為核心的靈活組織架構(gòu)，提升現(xiàn)代化管理人才在公司組織轉(zhuǎn)型過程中的價值，提升組織活力。同時，在持續(xù)推動地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型的過程中，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)國有企業(yè)黨組織建設(shè)，全面落實(shí)黨建相關(guān)工作章程要求，提升內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)對于管理水平的高質(zhì)量、現(xiàn)代化落實(shí)的能力。企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人員要強(qiáng)化政治站位，主動帶頭落實(shí)執(zhí)行相關(guān)政策法律，堅(jiān)決執(zhí)行黨中央有關(guān)地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的決策部署，推動轉(zhuǎn)型工作的持續(xù)化發(fā)展。

四、結(jié)語

地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型是響應(yīng)相關(guān)政策和當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展大勢而逐步實(shí)施的，在轉(zhuǎn)型過程中，地方國有平臺公司逐漸由體制化、制度化轉(zhuǎn)向市場化、信息化、多元化，更加契合外部市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的需要，對于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化地方自然及行政資源的配置具有重要價值?；诖?，本文研究了地方國有平臺轉(zhuǎn)型對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展的影響，主要體現(xiàn)在“平臺企業(yè)+群落”式產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)優(yōu)化、促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化三個方面，利用好地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型，提振地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)需要持續(xù)推進(jìn)政府投資項(xiàng)目市場化運(yùn)作，同時做好公司債務(wù)管理工作，優(yōu)化組織架構(gòu)，唯其如此，才能促進(jìn)國有平臺公司轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)化，推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。