泰山區(qū)域山水林田湖草保護(hù)修復(fù)試點
——泰安市土地綜合整治模式探索

邊微

(泰安市自然資源和規(guī)劃局,山東 泰安 271000)

0 引言

生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)[1],“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[2]，近幾十年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，生境受損、環(huán)境污染等典型生態(tài)系統(tǒng)問題逐漸顯現(xiàn)，泰山區(qū)域生態(tài)安全格局受到嚴(yán)重威脅[3]，基于自然的解決方案(NBS)重新思考人與自然的關(guān)系[4]，“人與自然和諧共生”成為人類發(fā)展的核心愿景[5]，國土空間生態(tài)修復(fù)迫在眉睫。黨的十八大報告將生態(tài)文明納入“五位一體”總布局[6]，已上升為國家戰(zhàn)略工程，“生命共同體”習(xí)近平生態(tài)文明思想理論格局[7]，也深入實踐。其中土地整治也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程[8]，對土地生態(tài)系統(tǒng)實施保育或恢復(fù)重建，對于確保自然資源持續(xù)再生具有重大意義[8]。如何在土地綜合整治的過程中，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”相互關(guān)聯(lián)[8]，既遵循自然規(guī)律、科學(xué)部署，又把理論因地制宜與實踐結(jié)合，實現(xiàn)對國土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理”[9]。對此積極探索分析總結(jié)成功土地綜合整治模式、作法、經(jīng)驗，以期復(fù)制推廣，為鄉(xiāng)村振興夯實基礎(chǔ)、注入活力、釋放潛能[10]，使賴以生存的空間“生態(tài)友好、家園美麗、功能完善、文化永續(xù)”。

1 泰安市土地綜合整治概況

土地綜合整治相較單一農(nóng)耕整理的土地整治，更強(qiáng)化了土地整理過程中對于多功能多效益共贏的探索。泰安市根據(jù)全國第三次土地調(diào)查及歷年土地利用變更情況，截至2019年底，全市土地總面積為776143.89hm2。其中，耕地285837.47hm2，占土地總面積的36.82%，其中水澆地189246.30hm2，占土地總面積24.38%，旱地96340.03hm2，占12.41%，水田僅有251.14hm2，占0.03%。2015—2019年四年間全市耕地面積減少了36499.85hm2，平均每年減少9125hm2。而同期人口增加了8.68萬人，平均每年增加3.42萬人，人口與耕地的不協(xié)調(diào)發(fā)展使全市人均耕地由0.07hm2下降到0.06hm2，人地矛盾日益突出，耕地保護(hù)壓力大。全市采礦用地占土地總面積的0.72%，布局分散，占地面積大、建設(shè)水平低、經(jīng)濟(jì)效益有待提高。廢棄工礦對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，全市待復(fù)墾土地共計96.27hm2；全市中低產(chǎn)田所占面積大，約占耕地面積的1/3；耕地中旱地面積占33.70%。在生態(tài)文明建設(shè)以及山水林田湖草綜合治理的大背景下，泰安市土地綜合整治在系統(tǒng)觀、整體觀的基礎(chǔ)上，采取多種措施追求可持續(xù)發(fā)展的綜合效益。在泰山山水林田湖草保護(hù)修復(fù)試點規(guī)劃中，土地綜合整治采取關(guān)鍵節(jié)點生態(tài)修復(fù)、特殊區(qū)域生態(tài)建設(shè)[11], 實現(xiàn)不同的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益。在實施過程中整理出了幾種土地綜合整治模式，本文將重點歸納它們的不同特色。

2 典型經(jīng)驗概述

在泰山區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點中，針對不同區(qū)域的地形、氣候、生態(tài)等突出問題，進(jìn)行規(guī)劃部署，整治后項目各具特色。

2.1 致力打造綠色金山銀山的新泰市惠美土地整治

該項目位于新泰市羊流鎮(zhèn)西南部，是社會化投資項目，涉及周邊20個行政村，實施前基本是荒山野嶺，缺乏水、電、道路。屬丘陵地貌，海拔高度155.23～238.61m，最大高差83.38m。區(qū)內(nèi)溝渠縱橫，田塊小而零散，土層淺薄，風(fēng)化母質(zhì)分布較多，易發(fā)生水土流失。坡面多向，徑流方向不規(guī)則，自然形成的歷史性的沖溝遍布，形成了可靠的自然排水體系。項目區(qū)屬溫帶大陸性半濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，巖層含水性均較微弱，土壤類型屬棕壤，質(zhì)地較粗。項目區(qū)人均耕地0.05hm2，常年種植作物以花生、地瓜、小麥和玉米為主，畝均年收入200元左右。

項目由惠美產(chǎn)業(yè)有限公司中標(biāo)承建，總投資8400 萬元。建設(shè)規(guī)模1275.8hm2，規(guī)劃新增耕地127.34hm2，可實現(xiàn)指標(biāo)價值2.86億元。規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容包含：土地平整工程，田塊內(nèi)部整平243萬m3，表土剝離28萬m3,并采用輪作撂荒，有機(jī)無污染方式，用飼草與微生物土壤改良等技術(shù)對土壤質(zhì)地修復(fù)改良，增加有機(jī)含量和土壤活性，土地產(chǎn)能增加5倍以上，以種植高品質(zhì)的有機(jī)作物,灌溉采用噴灌和滴灌等技術(shù)。除土地整治工程外，又建設(shè)333.3hm2花海觀光體驗項目，0.8萬m觀光棧道，微生物和飼草的土壤改良1000hm2，建設(shè)1座土壤改良實驗室和建設(shè)1座種質(zhì)資源庫。

根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展需要，通過土地整治為載體建設(shè)的泰山百合谷田園綜合體占地1733.3hm2項目區(qū)內(nèi)建設(shè)有機(jī)種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)、觀光體驗區(qū)、康養(yǎng)休閑區(qū)、山林區(qū)六大區(qū)，致力于打造從田園到餐桌的可溯源有機(jī)食品產(chǎn)業(yè)鏈。園區(qū)實行生態(tài)養(yǎng)殖與生態(tài)種植相結(jié)合，農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)旅游相結(jié)合，讓“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”循環(huán)流動，以農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)、加工、交易及配送服務(wù)等產(chǎn)業(yè)鏈為支柱，以生物高科技應(yīng)用為引領(lǐng)，顛覆傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，建設(shè)國家級高值循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。通過處理人口、資源與環(huán)境及生產(chǎn)與生態(tài)之間的關(guān)系，本項目創(chuàng)造了新的生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀，建立結(jié)構(gòu)生態(tài)合理、良性循環(huán)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，使資源得到合理利用、永續(xù)利用。

項目實施實現(xiàn)三大升級。一是土地配套升級。項目的實施，完善了道路水利基礎(chǔ)設(shè)施配套，大幅度提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，實現(xiàn)了土地集中連片，為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)夯實了基礎(chǔ)。二是生態(tài)景觀升級。通過對荒山丘陵的整治，項目區(qū)百合、有機(jī)茶、藜麥等大面積種植，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑旅游觀光等高值生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)，在提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時，構(gòu)建多樣性生態(tài)景觀[8]，提升了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和環(huán)境，滿足了人民群眾對美好生活的向往和日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。三是扶貧成效升級。通過為貧困人口在產(chǎn)業(yè)園區(qū)安排產(chǎn)業(yè)區(qū)就業(yè)崗位領(lǐng)取工資、流轉(zhuǎn)土地領(lǐng)取承包費、加入產(chǎn)業(yè)合作社領(lǐng)取分紅等形式，實現(xiàn)“精致、高效、生態(tài)、集約”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)[8]，成功帶動221戶396名貧困群眾脫貧，走上百姓富裕、生產(chǎn)生活環(huán)境優(yōu)美，空氣清新的生態(tài)文明之路。

惠美農(nóng)業(yè)有限公司以土地整治為載體，平衡生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，探索融合形成了“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，極大地拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，是貫穿“人與自然和諧統(tǒng)一”和“田園綜合體”建設(shè)模式的一種有效探索，打造了典范樣板。

2.2 率先對社會化投資探索創(chuàng)新的新泰市石萊禹村鎮(zhèn)占補平衡項目

石萊禹村鎮(zhèn)占補平衡項目位于新泰市西南部，涉及62個行政村，總建設(shè)規(guī)模8000hm2，總投資8.94億元，由8家土地整治專業(yè)公司中標(biāo)并投資建設(shè)。新增耕地1753.56hm2、實現(xiàn)指標(biāo)價值40多億元。該項目本著“誰投資、誰受益”原則，通過有償處置新增耕地指標(biāo)收益的方式獲取投資回報，創(chuàng)新社會資本參與土地整治模式，啟動百萬畝土地連片整治工程，是新泰市歷史上投資額度最高、整治規(guī)模最大、新增耕地最多、政府投入最少的一個項目，實現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村、企多方共贏的良好格局。

山水林田湖草試點資金普遍短缺，新泰市市政府通盤考慮，實行資金封閉式運行，把試點中占補平衡項目新增耕地指標(biāo)1753.56hm2、工礦廢棄地復(fù)墾項目新增耕地指標(biāo)222.18hm2取得的收益將全部用于新泰市山水林田湖草試點項目建設(shè)，徹底解決了資金難的問題。

(1)創(chuàng)新管理模式，探索土地整治項目管理新機(jī)制。由于社會資本管理完全是企業(yè)式管理，沒有行政干預(yù)，真正實現(xiàn)項目管理法人制，企業(yè)經(jīng)營管理優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，管理更科學(xué)高效。一是權(quán)責(zé)更明確。以往財政投資項目的設(shè)計、施工、監(jiān)理、審計等由不同單位承擔(dān)，在具體實施過程中，銜接不夠緊密，現(xiàn)項目的踏勘、立項、實施、驗收、報備等全由項目承擔(dān)單位全權(quán)負(fù)責(zé)，自然資源部門只負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)要求、監(jiān)管和項目評價，職責(zé)明確，運行更順暢，消除了主管部門裁判員與運動員不分的弊端。二是效率更高。財政投資項目從立項、實施到驗收，政府需要通過招投標(biāo)逐個選取設(shè)計、施工、監(jiān)理、審計等承擔(dān)單位，如工程變更，還需要重復(fù)論證、評審、批復(fù)等環(huán)節(jié)，機(jī)制僵化，程序繁雜。一般財政投資土地整治項目少則2年多則5年才能完成，設(shè)計、預(yù)算評審和招標(biāo)階段要耗費大量時間。社會資本參與的土地整治項目，至少壓縮4個環(huán)節(jié)(設(shè)計招標(biāo)、預(yù)算評審、監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo))，程序更簡化，周期更短。羊流鎮(zhèn)北部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目，前期招標(biāo)確定項目承擔(dān)單位僅用了30天，承擔(dān)單位組織實施僅用了5個月，石萊禹村南部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目7個月竣工，真正做到提高了品質(zhì)，縮短了工期。三是效果更好。以往財政投資項目，采取的是先設(shè)計后施工的模式，由于規(guī)劃設(shè)計時間短，土地整治項目面積大，權(quán)屬復(fù)雜等特點，往往與實際不符，變更程序又復(fù)雜，很難及時糾正到位，導(dǎo)致項目工程盲目甚至強(qiáng)制實施，形成了許多擺設(shè)工程。社會化投資的項目，采取了邊設(shè)計邊施工的模式，即中標(biāo)單位編制的規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算只要不改變可行性研究報告確定的項目目標(biāo)、效益、工程總體布局、投資結(jié)構(gòu)，不突破可研概算15%等前提下，設(shè)計可隨時根據(jù)實際及老百姓的合理建議對工程進(jìn)行調(diào)整，使項目工程使用性更強(qiáng)，更能長期發(fā)揮效用。同時，財政投資項目由于后期管護(hù)資金落實不到位，往往使管護(hù)流于形式，造成一些工程設(shè)施不能發(fā)揮長期效用。現(xiàn)在，明確項目承擔(dān)單位在將工程設(shè)施移交鎮(zhèn)村的同時，簽訂管護(hù)協(xié)議，落實管護(hù)資金和措施，確保新增耕地5年內(nèi)能作為耕地占補平衡指標(biāo)使用，否則，從收益分成指標(biāo)中予以扣除，這使項目承擔(dān)單位特別重視后期管護(hù)。如：羊流鎮(zhèn)北部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目完成后，承擔(dān)單位立即與鎮(zhèn)村簽訂了管護(hù)協(xié)議，投入管護(hù)資金200萬元，保障了管護(hù)落實。

(2)創(chuàng)新施工管理，探索項目建設(shè)效率提升新模式。由于社會化資本投資土地整治項目采取的是后收益方式，中標(biāo)單位需要承擔(dān)大部分風(fēng)險，項目承擔(dān)單位也由原來的被動應(yīng)付變?yōu)橹鲃幼鳛椋幼⒅丶訌?qiáng)自我管理和質(zhì)量控制，積極性和靈活性明顯提升。一是積極性更高。羊流鎮(zhèn)北部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目實施過程中，承擔(dān)單位在人員上全力保障，派駐了項目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人及“五大員”全程盯靠項目，并聘請了當(dāng)?shù)?2名老黨員、老干部作為質(zhì)量監(jiān)督員。在項目推進(jìn)上，主動與鎮(zhèn)、村積極對接，召開村兩委座談會、村民代表大會，主動聽取群眾建議和意見，主動協(xié)調(diào)農(nóng)事關(guān)系，主動解決施工過程中遇到的問題，保證了項目順利實施。二是實施更符合實際。以往財政投資項目，可研、規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算全部批復(fù)后，方可施工。在羊流鎮(zhèn)北部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目中，項目承擔(dān)單位編制完可研報告后，即申請專家論證和立項，在規(guī)劃與預(yù)算不突破可研基本要求的前提下，設(shè)計與施工同步進(jìn)行，隨時根據(jù)實際對工程進(jìn)行調(diào)整，開創(chuàng)了邊設(shè)計邊施工的新模式，避免了因變更設(shè)計需要走回頭路的問題，更加靈活，更加符合實際。如：集雨窖工程，施工過程中根據(jù)實際和當(dāng)?shù)厝罕娦枨?，?shù)量比設(shè)計增加了27個。三是質(zhì)量更高。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)比政府更關(guān)注投入資金的收益，聘用專業(yè)人員為顧問，建立高效的管理團(tuán)隊做決策，尋找高素質(zhì)的施工隊伍做支持。新泰市自然資源局在原來監(jiān)理公司、國土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部、項目所在村四級監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，增加了第三方核驗環(huán)節(jié)，由新泰市局與承擔(dān)單位共同委托第三方中介機(jī)構(gòu)對項目新增耕地數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行核查，確保新增耕地數(shù)量準(zhǔn)確、質(zhì)量合格，確保項目順利通過驗收。

(3)創(chuàng)新整治模式，探索農(nóng)田生態(tài)防護(hù)建設(shè)新舉措。在羊流鎮(zhèn)北部山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)中，由于選擇的承擔(dān)單位實力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富，所以農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，在保證耕地數(shù)量和質(zhì)量的同時更加注重生態(tài)建設(shè)，基本實現(xiàn)了丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的生態(tài)模式。一是注重耕作層保護(hù)。在項目實施過程中，進(jìn)行表土剝離，以充分保護(hù)表層熟土，先后剝離表土180萬m3。在對項目區(qū)裸地、其他草地以及工礦用地進(jìn)行整治時，充分利用塘壩淤泥、剝離表土進(jìn)行客土回填，形成有效耕作層，先后回填43萬m3。項目區(qū)耕地質(zhì)量至少提升1個等級。二是注重水資源高效利用。根據(jù)項目區(qū)水資源分布情況，依地形建集雨窖，依水源建方塘，在河流和自然沖溝上依地勢建攔水壩，在地下水豐富區(qū)域打機(jī)井。通過完善灌排設(shè)施，使井、壩、池、塘、溝、窖有機(jī)結(jié)合、互聯(lián)互通，形成灌排一體化，實現(xiàn)了小雨入窖、中雨入塘、大雨入河、無雨用井“長藤結(jié)瓜”式水資源利用模式。先后新打機(jī)井16眼，新建集雨窖58座，埋設(shè)PE管道0.7萬m，護(hù)砌排水溝0.2萬m。三是注重生態(tài)防護(hù)。因地制宜，防止水土流失，推行石堰化，對項目區(qū)內(nèi)水平梯田通過修建石堰和花磚護(hù)砌進(jìn)行工程防護(hù)，力爭實現(xiàn)“層層梯田層層綠”。該項目先后新砌石堰12.8萬m，維修石堰9萬m，花磚護(hù)坡1.6萬m。尊重當(dāng)?shù)匕傩辗N植習(xí)慣，保留了項目區(qū)內(nèi)部分水平梯田土坎，鼓勵栽植花椒樹等經(jīng)濟(jì)林木進(jìn)行生物防護(hù)，既能發(fā)展堰邊經(jīng)濟(jì)，又能防止水土流失。同時，對項目區(qū)內(nèi)部分古樹進(jìn)行針對性防護(hù)，采用塊石漿砌壘砌防護(hù)墻，防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動破壞其生長。

3 典型成效展示

山水林田湖草保護(hù)和修復(fù)試點中“泰山樣板”工程頻出，取得以下較大成效。

(1)促進(jìn)綠色化轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。新泰市實施壓煤搬遷結(jié)合城鄉(xiāng)增減掛鉤,對村莊進(jìn)行搬遷復(fù)墾，將舊村址及周圍塌陷地建成蔬菜大棚，在大棚頂部安裝設(shè)置光伏板，建成了農(nóng)光互補蔬菜基地。200萬kW農(nóng)光互補，讓采煤沉陷區(qū)正由“包袱”變“財富”，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局正由“地下”轉(zhuǎn)到“地上”，發(fā)展方式正由“黑色”變“綠色”，為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型、加快新舊動能轉(zhuǎn)換，探索出了一條可復(fù)制、可推廣、可借鑒的新路子。

(2)土地整治推動資本積累，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。寧陽縣實施大汶河流域土地整治，其占補平衡項目全縣新增耕地指標(biāo)328.7hm2，不僅可有效保障全縣重點項目建設(shè)，還產(chǎn)生可觀經(jīng)濟(jì)效益；通過實施總規(guī)模1522.75hm2的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治，在完善了農(nóng)業(yè)設(shè)施的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展蘋果、核桃、櫻桃、雪桃等基地，通過進(jìn)一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，初步探索了土地流轉(zhuǎn)和企業(yè)化運作的路子，真正將以往的荒山禿嶺建成綠水青山、金山銀山。

(3)采用生態(tài)修復(fù)技術(shù)，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。肥城市煤塌陷地整治，通過采煤塌陷地整治、水環(huán)境治理、農(nóng)田路網(wǎng)建設(shè)，一是有效解決了采煤塌陷等環(huán)境問題給當(dāng)?shù)厝罕妿淼奈：?，提高群眾的生產(chǎn)生活條件。二是從根本上解決區(qū)域環(huán)境問題，對生態(tài)的保護(hù)修復(fù)，大大改善匯河、汶河等境內(nèi)河流水環(huán)境，確保流入東平湖的水質(zhì)達(dá)標(biāo)，更有效地為南水北調(diào)沿線用水安全提供保障。三是結(jié)合濕地建設(shè)，如：建設(shè)竹林近26.67hm2，帶動肥城市園林流轉(zhuǎn)周邊土地發(fā)展以竹林為主的生態(tài)園林133.3hm2。有效改善了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，涵養(yǎng)凈化了水質(zhì)，也形成了多樹種、層次感強(qiáng)的水鄉(xiāng)綠色屏障。通過合理布局高新產(chǎn)業(yè)、康老養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)、觀光旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使各類產(chǎn)業(yè)有益補充，形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)體。

(4)創(chuàng)新資本運作模式，實現(xiàn)多方共贏。土地綜合整治是政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，關(guān)系到農(nóng)民群眾切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧投資利益與公共利益[12]。泰安市拓展資源渠道，積極探索社會化資本運作模式。通過探索多方共贏新路子，突破資金制約瓶頸，成為財政增收的有效捷徑，不斷創(chuàng)新實施土地整治，為項目區(qū)完善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)田復(fù)種指數(shù)、土地利用率得到提高，美麗的田園為土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。地方政府通過社會化資本運作形成的收益，全部用于美麗鄉(xiāng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為綠色鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的資金動能。泰安市通過實施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點工程中土地整治和工礦廢棄地復(fù)墾的新增耕地，已完成新增耕地可使用指標(biāo)價值達(dá)60多億元。

4 存在問題

試點整體立項和推進(jìn)過程中，對生態(tài)保護(hù)修復(fù)認(rèn)知高度有限，個別地方缺乏系統(tǒng)性的生態(tài)修復(fù)理念和方法，存在著多頭獨自推進(jìn)、生態(tài)要素分割治理、局部修復(fù)效果好但整體效應(yīng)弱等突出問題[13-15]，要實現(xiàn)國土空間修復(fù)的預(yù)期目標(biāo)，以下諸多問題亟待解決。

(1)試點工程系統(tǒng)性不強(qiáng)。由于試點申報時間緊，頂層規(guī)劃跟進(jìn)不及時，部分項目實施較快，部門單體規(guī)劃代替整體規(guī)劃，國土空間修復(fù)的系統(tǒng)性差,申報的項目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。如：礦山修復(fù)區(qū)域內(nèi)往往存在坡度較緩、適宜復(fù)墾增加耕地的片區(qū)。過去分別設(shè)立工礦廢棄地復(fù)墾和礦山修復(fù)項目，在實施礦山修復(fù)中，會對早已完工的工礦廢棄地復(fù)墾造成再次損壞，單獨的實施使礦山區(qū)域得不到完全治理，和周邊環(huán)境不和諧，增加無謂的工作量，造成資金浪費。

(2)生態(tài)型土地整治和技術(shù)創(chuàng)新有待于重視和提高。因沒有詳細(xì)的政策、技術(shù)方面的指導(dǎo)意見，從業(yè)人員對生態(tài)如何保護(hù)修復(fù)、生態(tài)型土地整治如何治理存在一定的分歧，甚至個別從業(yè)人員對生態(tài)保護(hù)修復(fù)認(rèn)知不夠，與全要素系統(tǒng)整治的初衷相悖，對試點思路不清晰、創(chuàng)新理念不堅定。

(3)項目投資偏少、驗收標(biāo)準(zhǔn)低。地方往往為效益最大化，采取少成本投入，爭取更大新增耕地指標(biāo)價值，致使有的工礦廢棄地復(fù)墾、占補平衡項目在土壤的質(zhì)量、水利配套、林網(wǎng)景觀建設(shè)方面相對薄弱；而礦山修復(fù)是財政投資，因沒有立竿見影的效益，地方缺乏積極性。

(4)項目區(qū)與周邊生態(tài)景觀不和諧。土地整治項目中，地方更重視土地整治新增耕地的數(shù)量，忽視農(nóng)用地周圍的生態(tài)景觀，對生態(tài)景觀建設(shè)意識薄弱，項目區(qū)和城鎮(zhèn)、村莊、工礦企業(yè)等環(huán)境存在生態(tài)景觀不和諧、不銜接。

5 建議

在中央把生態(tài)文明建設(shè)提高到空前的歷史高度和戰(zhàn)略地位的當(dāng)下，針對以上問題，建議：一是在部級層面制定山水林田湖草保護(hù)修復(fù)、生態(tài)型土地綜合整治管理辦法和工程技術(shù)規(guī)范，對新增耕地指標(biāo)收益類項目的投資、技術(shù)、驗收標(biāo)準(zhǔn)出臺合理性的指導(dǎo)意見；二是對工礦廢棄地復(fù)墾和破損山體整體設(shè)計、立體治理模式，做到修山、治污、增綠、整地同步；對已單獨立項實施的，須統(tǒng)籌兼顧，增加自然生態(tài)要素等治理內(nèi)容使項目完善提升；三是增強(qiáng)土地整治項目景觀性和生物多樣性，把生態(tài)型土地綜合整治理念貫穿全部環(huán)節(jié)，還原大自然的自我修復(fù)能力，提高村莊景觀，滿足人民群眾日益增長的對美好生態(tài)環(huán)境的需要。