《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的“海洋憲章”地位： 發(fā)展與界限

施余兵

一、 問(wèn) 題 的 提 出

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)于1982年12月10日通過(guò)并開(kāi)放簽署，并于1994年11月16日正式生效。作為海洋領(lǐng)域最重要的一部國(guó)際條約，《公約》的通過(guò)是第三屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議歷時(shí)9年、11個(gè)會(huì)期、15次會(huì)議，才達(dá)成的重大成果。其包括17個(gè)部分、320個(gè)條款、9個(gè)附件，以及2個(gè)執(zhí)行協(xié)定，被國(guó)際社會(huì)廣泛稱為“海洋憲章”(Constitution for the Oceans)。

經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，《公約》在“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)發(fā)制度、國(guó)際漁業(yè)法律制度、海洋環(huán)境的保護(hù)和保全制度等方面都取得了一定的發(fā)展。然而，隨著海洋科技的發(fā)展和人類利用海洋的能力的增強(qiáng)，《公約》在實(shí)施中也遇到了諸如氣候變化、海洋環(huán)境安全、沿海國(guó)管轄權(quán)擴(kuò)大(Creeping Jurisdiction)等方面的挑戰(zhàn)。(1)Donald Rothwell & Tim Stephens, The International Law of the Sea, Hart Publishing, 2nd ed., 2016, p.71-73.也正因?yàn)槿绱耍恍W(xué)者提出了未來(lái)是否需要召開(kāi)第四屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，以及《公約》是否可以繼續(xù)承擔(dān)“海洋憲章”職能的疑問(wèn)。(2)Ibid., at 74.

目前，關(guān)于《公約》“海洋憲章”法律地位的討論主要包括兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為《公約》屬于“海洋憲章”，能夠解決所有海洋法問(wèn)題，是現(xiàn)代海洋法的唯一依據(jù)。持這種觀點(diǎn)的主要包括美國(guó)、菲律賓等國(guó)家以及部分學(xué)者，(3)See e.g., Antony J. Blinken, Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea (July 11, 2021), https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/; Antony J. Blinkey, Sixth Anniversary of the Phillines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling (July 11, 2022), https：//www.state.gov/sixth-anniversary-of-the-philippines-china-south-china--sea-arbitral-tribunal-ruling/; Republic of the Philippines Department of Foreign Affairs, Statement of Foreign Affairs Secretary Enrique A. Manalo on the 6th Anniversary of the Award on the South China Sea Arbitration (July 12, 2022), https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30865-statement-of-foreign-affairs-secretary-enrique-a-manalo-on-the-6th-anniversary-of-the-award-on-the-south-china-sea-arbitration.這種觀點(diǎn)也被稱為“《公約》至上論”。例如，菲律賓外交部長(zhǎng)恩里克·馬納羅(Enrique A. Manalo)在2022年7月12日的一份聲明中指出，由《公約》充分規(guī)制的事項(xiàng)無(wú)須適用一般國(guó)際法。(4)恩里克·馬納羅在聲明中指出，“There is no recourse to general international law on matters comprehensively covered by the UNCLOS”。See Republic of the Philippines Department of Foreign Affairs, supra note 〔3〕.第二種觀點(diǎn)認(rèn)為《公約》提供了一個(gè)解決大多數(shù)海洋法利用問(wèn)題的法律框架，但并不能解決所有的海洋利用問(wèn)題。例如，羅賓·丘吉爾和沃恩·勞恩(Robin Churchill and Vaughan Lowe)認(rèn)為，沒(méi)有一個(gè)條約文本可以涵蓋所有的海洋法問(wèn)題，《公約》僅僅是提供了一個(gè)關(guān)于多數(shù)海洋利用問(wèn)題的法律框架，還需要習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則以及其他與污染和航行有關(guān)的國(guó)際條約的補(bǔ)充。(5)Robin Churchill & Vaughan Lowe, The Law of the Sea, Manchester University Press, 3rd ed., 1999, p.24.可見(jiàn)，關(guān)于《公約》“海洋憲章”法律地位的討論涉及《公約》與一般國(guó)際法的規(guī)則與原則之間的關(guān)系，也涉及《公約》解釋和適用的邊界問(wèn)題，是一個(gè)重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題。本文從《公約》“海洋憲章”地位的確立著手，在厘清《公約》“海洋憲章”地位含義的基礎(chǔ)上，從《公約》作為“海洋法律框架”的憲章地位、《公約》作為“活的條約”的理論與實(shí)踐，以及《公約》與發(fā)展中國(guó)家利益這三個(gè)視角對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探究。

二、 《公約》“海洋憲章”地位的確立

目前國(guó)內(nèi)外不少學(xué)術(shù)論文將《公約》直接認(rèn)定為“海洋憲章”。(6)參見(jiàn)周忠海： 《海洋法公約與國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序》，載《周忠海國(guó)際法論文集》，北京出版社2006年版，第282頁(yè)；Shirley V. Scott, The LOS Convention as a Constitutional Regime for the Oceans, in Alex G. Oude Elferink ed., Stability and Change in the Law of the Sea： The Role of the LOS Convention, Martinus Nijhoff Publishers, 2005, p.9-38.事實(shí)上，這一提法有其特殊的時(shí)代背景和內(nèi)涵，兼具法律和政治特征。

(一) 《公約》“海洋憲章”地位的提出

一般認(rèn)為，《公約》作為“海洋憲章”的說(shuō)法，最早是由在1980年至1982年期間擔(dān)任第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議主席的許通美(Tommy Koh)大使于1982年12月《公約》剛剛通過(guò)時(shí)提出。(7)A Constitution for the Oceans Remarks by Tommy TB Koh, of Singapore, President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea (Montego Bay, Jamaica, Dec.11, 1982), https：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/koh_english.pdf.1982年12月6日至11日，在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的最后一期會(huì)議上，許通美大使做了致辭。他在講話中指出，通過(guò)談判他們達(dá)成了“能夠經(jīng)得住時(shí)間考驗(yàn)的一個(gè)綜合性的海洋憲章(a comprehensive constitution for the oceans which will stand the test of time)”，并給出了如下八點(diǎn)理由：(8)Ibid.

第一，《公約》可以促進(jìn)并維護(hù)國(guó)際和平與安全，因?yàn)楦鲊?guó)一致同意對(duì)沿海國(guó)在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上所享有的權(quán)利進(jìn)行限制，這取代了《公約》通過(guò)之前沿海國(guó)過(guò)度的且互相沖突的海洋主張。第二，《公約》通過(guò)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位、領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)制度，以及通過(guò)用于國(guó)際航行的海峽和通過(guò)群島海道的通行制度等各國(guó)的重要妥協(xié)，促進(jìn)了航行自由這一國(guó)際社會(huì)的利益。第三，國(guó)際社會(huì)在對(duì)海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和最優(yōu)利用方面的利益，由于《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)的條款的實(shí)施，將會(huì)得到增強(qiáng)。第四，《公約》包含了有關(guān)保護(hù)和保全海洋環(huán)境免受污染損害的一些重要的新的規(guī)則。第五，《公約》有關(guān)海洋科學(xué)研究的新的規(guī)則在開(kāi)展科學(xué)研究的國(guó)家和相關(guān)沿海國(guó)之間保持了一個(gè)公正的平衡(equitable balance)。第六，《公約》在和平解決爭(zhēng)端以及防止各國(guó)通過(guò)使用武力解決爭(zhēng)端方面，由于第十五部分“導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序”，而使得國(guó)際社會(huì)的利益得以推進(jìn)。第七，《公約》成功地將適用于國(guó)際海底區(qū)域資源的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，轉(zhuǎn)化為公正、可行的機(jī)構(gòu)和安排。第八，《公約》通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)確保一定程度上的國(guó)際公正，包括200海里以外大陸架資源開(kāi)發(fā)的繳費(fèi)機(jī)制(第82條)、確保內(nèi)陸國(guó)和地理不利國(guó)獲得同一分區(qū)域或區(qū)域的沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)相關(guān)生物資源的權(quán)利、沿海國(guó)漁民捕魚(yú)和遠(yuǎn)洋漁民捕魚(yú)的關(guān)系，以及國(guó)際海底區(qū)域資源開(kāi)發(fā)的惠益分享安排等。

2022年4月29日，在紀(jì)念《公約》通過(guò)40周年的高級(jí)別聯(lián)大會(huì)議上，許通美大使發(fā)表了主旨演講。他認(rèn)為，《公約》具有強(qiáng)大生命力并且值得慶祝主要基于八點(diǎn)原因： 《公約》終結(jié)了之前海洋法領(lǐng)域的混亂和單邊主義；創(chuàng)設(shè)了包括國(guó)際海洋法法庭(以下簡(jiǎn)稱“ITLOS”)、國(guó)際海底管理局和大陸架界限委員會(huì)在內(nèi)的三大機(jī)構(gòu)；賦予所有國(guó)家保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)；對(duì)維護(hù)海洋和平做出貢獻(xiàn)；包含強(qiáng)制爭(zhēng)端解決機(jī)制；作為一個(gè)后殖民條約，發(fā)展中國(guó)家在該條約制定中扮演了主要的角色；《公約》是一個(gè)活的文件(living document)，可以應(yīng)對(duì)新的發(fā)展和挑戰(zhàn)；以及《公約》為應(yīng)對(duì)氣候變化和海平面上升提供了應(yīng)對(duì)的法律工具等。(9)Tommy Koh, Transcript of Keynote Address by President of the Third UN Conference on the Law of the Sea Ambassador Tommy Koh at the High-Level Commemorative Meeting of the General Assembly to Mark the 40th Anniversary of the Adoption of the United Nations Convention on the Law of the Sea (April 29, 2022), https：//www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2022/04/20220430-min-ny.不難看出，上述八個(gè)方面的原因?qū)嶋H上對(duì)許通美大使于1982年給出的八大理由進(jìn)行了提煉和概括，從《公約》的作用、重要制度以及前瞻性的視角闡釋了其“海洋憲章”地位，是對(duì)《公約》“海洋憲章”地位的再次確認(rèn)。

戴維·安德森(David Anderson)法官將許通美大使1982年12月的講話中提及的《公約》之所以可以被稱為“海洋憲章”所包括的八個(gè)方面的原因概括為六點(diǎn)，即： 廣泛的參與性、議題的綜合覆蓋性、與《聯(lián)合國(guó)憲章》的一致性、符合國(guó)際社會(huì)的利益、“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的概念，以及體現(xiàn)了國(guó)際公平。(10)David Anderson, “Constitutionalization” and the Law of the Sea, University of Leeds, March 14, 2007, https：//www.yumpu.com/en/document/read/31752146/annual-report-2007-school-of-law-university-of-leeds.安德森法官認(rèn)為，憲章或憲法(Constitution)通常是指一國(guó)或一個(gè)國(guó)際組織的根本大法，其典型的例子是《聯(lián)合國(guó)憲章》。這是因?yàn)椤堵?lián)合國(guó)憲章》既是聯(lián)合國(guó)作為一個(gè)組織的憲章，也設(shè)立了規(guī)制國(guó)家之間關(guān)系的一些基本原則和規(guī)則。(11)Ibid.他認(rèn)為，無(wú)論是《公約》還是其1995年《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定的執(zhí)行協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《魚(yú)類種群協(xié)定》)，都具有與“憲章”相關(guān)的一些要素。例如，《魚(yú)類種群協(xié)定》“比照適用”了《公約》第十五部分的爭(zhēng)端解決機(jī)制，同時(shí)，海洋自由也受到了來(lái)自區(qū)域漁業(yè)管理組織所采取措施的限制。(12)Ibid.

(二) “海洋憲章”地位的含義

根據(jù)許通美大使對(duì)《公約》“海洋憲章”地位的解釋，并結(jié)合安德森法官對(duì)該解釋的闡釋，《公約》“海洋憲章”地位的含義可以概括為以下三個(gè)方面：

第一，從內(nèi)容上看，《公約》終結(jié)了之前海洋法領(lǐng)域的混亂和單邊主義，對(duì)所有海洋和海域內(nèi)活動(dòng)構(gòu)建了一個(gè)法律框架，一個(gè)“多元結(jié)構(gòu)的新海洋制度”。(13)秦天寶、虞楚蕭： 《演化解釋與〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的發(fā)展——結(jié)合聯(lián)合國(guó)BBNJ談判議題的考察》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》第3期，第99頁(yè)。這一框架將各海洋區(qū)域的種種問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)加以考慮，(14)參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，序言第三段。幾乎涉及國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的各個(gè)方面，并成為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的重要內(nèi)容”。(15)見(jiàn)前注〔6〕，周忠海文，第282—285頁(yè)。

第二，從實(shí)施上看，《公約》是一個(gè)“活的條約(living treaty/instrument)”，包括在締約時(shí)尚未出現(xiàn)的問(wèn)題在內(nèi)的所有海洋問(wèn)題都可以在《公約》的框架內(nèi)予以解決。許通美大使認(rèn)為，1995年《魚(yú)類種群協(xié)定》包含了可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展的一些新的原則，并填補(bǔ)了《公約》的一項(xiàng)空白；此外，目前正在談判的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(以下簡(jiǎn)稱“BBNJ”)的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定亦可望成為《公約》框架下的一個(gè)新的執(zhí)行協(xié)定，從而可以解決《公約》面臨的一些新的挑戰(zhàn)。(16)See Koh, supra note 〔9〕.換言之，《公約》通過(guò)其執(zhí)行協(xié)定可以不斷應(yīng)對(duì)和解決新的挑戰(zhàn)，并永葆活力。

第三，從目的和效果看，《公約》是由發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)推動(dòng)的，其各項(xiàng)制度旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的公平公正?！豆s》談判之時(shí)，正值廣大發(fā)展中國(guó)家擺脫殖民走向完全獨(dú)立的時(shí)期，發(fā)展中國(guó)家在條約談判中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，《公約》的各項(xiàng)制度有利于發(fā)展中國(guó)家，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的公平公正。

可以說(shuō)，以上三個(gè)方面的要素構(gòu)成了許通美大使所提倡的《公約》“海洋憲章”地位的基石。下文將對(duì)這三個(gè)方面進(jìn)行考察，以期對(duì)《公約》是否經(jīng)受了時(shí)間的考驗(yàn)，能否繼續(xù)承擔(dān)“海洋憲章”職能進(jìn)行初步評(píng)估。

三、 《公約》作為“海洋法律框架”的憲章地位

1973年11月16日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第3067(XXVIII)號(hào)決議決定，“海洋法會(huì)議的任務(wù)應(yīng)為通過(guò)一項(xiàng)公約，處理一切有關(guān)海洋法的問(wèn)題，在執(zhí)行這一任務(wù)時(shí)，應(yīng)顧及大會(huì)第2750C(XXV)號(hào)決議第二段中所列的主題及委員會(huì)正式核準(zhǔn)與海洋法有關(guān)的題目和問(wèn)題清單，并考慮到海洋區(qū)域的各項(xiàng)問(wèn)題都是密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)通盤(pán)加以審議”。(17)UNGA 3067 (XXVIII), Reservation Exclusively for Peaceful Purposes of the Sea-Bed and the Ocean Floor, and the Subsoil thereof, underlying the High Seas beyond the Limits of Present National Jurisdiction and Use of their Resources in the Interests of Mankind, and Convening of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, https：//legal.un.org/diplomaticconferences/1973_los/docs/english/res/a_res_3067_xxviii.pdf.《公約》序言指出，“認(rèn)識(shí)到有需要通過(guò)本公約，在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”。(18)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，序言第四段。上述文件表明，《公約》在締結(jié)之初，就致力于規(guī)制一切海洋法問(wèn)題，并因此建立一種新的海洋法律秩序。而締結(jié)后的《公約》所包括的17個(gè)部分、320個(gè)條款、9個(gè)附件，以及嗣后締結(jié)的2個(gè)執(zhí)行協(xié)定，也充分表明《公約》確實(shí)已經(jīng)在形式上構(gòu)建起一個(gè)海洋法律框架。那么，這樣一個(gè)框架能否解決所有海洋法問(wèn)題呢？一般認(rèn)為，這里面存在應(yīng)然和實(shí)然的差別。丘吉爾和勞恩認(rèn)為，《公約》僅僅是提供了一個(gè)關(guān)于多數(shù)海洋利用問(wèn)題的法律框架。事實(shí)上，有些問(wèn)題，例如大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島問(wèn)題、歷史性權(quán)利問(wèn)題、智能船舶問(wèn)題等就很難在《公約》的框架內(nèi)予以解決。(19)See e.g., Robin Churchill & Vaughan Lowe, supra note 〔5〕, at 24.

那么，《公約》作為一個(gè)綜合性的海洋法律框架是否等同于“海洋憲章”呢？對(duì)這一問(wèn)題的討論可以從“憲章”所構(gòu)建的法律秩序的視角進(jìn)行考察。

首先，任何“憲章”性質(zhì)的文件都必須能夠確立一種法律秩序，在國(guó)內(nèi)層面表現(xiàn)為調(diào)整統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)之間的關(guān)系，而在國(guó)際層面表現(xiàn)為各國(guó)即便沒(méi)有加入該文件也會(huì)受該文件的約束。一方面，《公約》序言部分勾勒出《公約》致力于構(gòu)建國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的條約目的，然而，“海洋憲章”的定位要求《公約》不應(yīng)僅限于構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)秩序，還應(yīng)該涵蓋海洋政治、軍事等其他方面。另一方面，《公約》對(duì)各國(guó)的拘束力尚未達(dá)到“憲章”或“憲法”的要求。就一國(guó)而言，“憲章”或“憲法”是由一國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，具有最高的法律效力，違反憲法的法律或規(guī)章通常會(huì)歸于無(wú)效；而《公約》是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議制定的，是外交會(huì)議的產(chǎn)物，而非被授予立法權(quán)的憲法大會(huì)所制定。(20)Alexander Proelss ed., United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, C.H. BECK, HART, NOMOS, 2017, p.11, para.26.非締約國(guó)違反《公約》并不會(huì)必然違反國(guó)際法，這是因?yàn)椤豆s》作為條約，其生效基于國(guó)家同意，通常情況下，只有締約國(guó)才受到《公約》條款的法律拘束。盡管《公約》的部分條款已經(jīng)成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，但目前包括美國(guó)、哥倫比亞、土耳其等在內(nèi)的很多國(guó)家還沒(méi)有加入《公約》，距離其所有條款均成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則顯然還有很長(zhǎng)的路。此外，國(guó)際法上“持續(xù)反對(duì)者”規(guī)則的存在也阻礙了《公約》中已成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的條款對(duì)所有國(guó)家均發(fā)生效力。(21)James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, Oxford University Press, 8th ed., 2012, p.28.

其次，“憲章”性文件所確立的法律秩序應(yīng)該具備綜合性爭(zhēng)端解決和優(yōu)于其他任何條約和協(xié)定這兩大特征。(22)See Proelss, supra note 〔20〕, at 10, para.25.《公約》第十五部分確立的爭(zhēng)端解決機(jī)制已經(jīng)被“比照適用”于1995年《魚(yú)類種群協(xié)定》，這一爭(zhēng)端解決程序雖然在實(shí)踐中存在管轄權(quán)擴(kuò)大和突破國(guó)家同意原則的傾向，(23)2013年由菲律賓單方面提起的南海仲裁案就被很多學(xué)者認(rèn)為是突破國(guó)家同意原則和《公約》附件七仲裁庭肆意擴(kuò)大其管轄權(quán)的集中體現(xiàn)。參見(jiàn)中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)： 《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版。然而，該程序在國(guó)際上還是存在一定數(shù)量的國(guó)家支持。(24)施余兵： 《BBNJ國(guó)際協(xié)定下的爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題探析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第6期，第15—16頁(yè)。關(guān)于《公約》與其他條約和協(xié)定的關(guān)系問(wèn)題，《公約》第311條規(guī)定了在各締約國(guó)間，《公約》應(yīng)優(yōu)于1958年4月29日簽訂的日內(nèi)瓦海洋法公約，但并不改變各締約國(guó)根據(jù)與《公約》相符的其他條約而產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)；而《公約》第237條規(guī)定了《公約》的規(guī)定不影響各國(guó)根據(jù)先前締結(jié)的關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的特別公約和協(xié)議所承擔(dān)的特定義務(wù)，也不影響為了推行《公約》所載的一般原則而可能締結(jié)的協(xié)議。《聯(lián)合國(guó)憲章》第103條則規(guī)定，“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在本憲章下之義務(wù)與其依任何其他國(guó)際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)有沖突時(shí)，其在本憲章下之義務(wù)應(yīng)居優(yōu)先”。(25)《聯(lián)合國(guó)憲章》第103條。相比之下，《聯(lián)合國(guó)憲章》所規(guī)定的義務(wù)優(yōu)先于其他任何條約和協(xié)定，而《公約》下的義務(wù)則僅優(yōu)先于部分協(xié)定，并不完全滿足國(guó)際“憲章”所應(yīng)具備的基本特征。

或許正是基于以上考慮，安德森法官認(rèn)為，盡管《公約》具有一些“憲章”性質(zhì)的要素，但嚴(yán)格意義上講它并不是一個(gè)“憲章”或“憲法”，它僅僅是一個(gè)框架公約。(26)See Anderson, supra note 〔10〕.

四、 《公約》作為“活的條約”的理論與實(shí)踐

《公約》作為“活的條約”是許通美大使提出的《公約》之所以成為“海洋憲章”的重要原因之一。這一提法與演化解釋的概念密切相關(guān)，然而，其內(nèi)涵并不僅限于演化解釋，而是有著更為豐富的內(nèi)涵和法理基礎(chǔ)，并在長(zhǎng)期的實(shí)踐中取得了一定的發(fā)展，同時(shí)面臨著一些挑戰(zhàn)。

(一) 《公約》作為“活的條約”的理論基礎(chǔ)

《公約》作為“活的條約”與演化解釋相關(guān)，其具有條約法和判例法上的依據(jù)，并包括至少六個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)路徑。

1. 條約法依據(jù)

在國(guó)際法上，關(guān)于條約解釋的一般規(guī)則主要來(lái)自1969年《維也納條約法公約》第31條和32條的規(guī)定。一般認(rèn)為，這些規(guī)則體現(xiàn)了該條約締結(jié)之前業(yè)已存在的習(xí)慣國(guó)際法。(27)Oliver Dorr & Kirsten Schmalenbach eds., Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary, Springer, 2012, p.523.第31條和32條規(guī)定了條約解釋的要素，包括“通常意義”“上下文”“目的及宗旨”“補(bǔ)充資料”等。其中，第31(3)條規(guī)定了條約解釋還必須考慮到“(甲) 當(dāng)事國(guó)嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；(乙) 嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國(guó)對(duì)條約解釋之協(xié)定之任何慣例；(丙) 適用于當(dāng)事國(guó)間關(guān)系之任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則”。該條款第甲和乙項(xiàng)要求根據(jù)某條約解釋和適用時(shí)的相關(guān)協(xié)定或任何慣例來(lái)解釋該條約，體現(xiàn)的正是演化解釋(Evolutive Treaty Interpretation)的精神。同時(shí)，第31(3)條第丙項(xiàng)所指“任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則”，以及第31(1)條所指之“通常意義”，如果適用條約解釋和適用時(shí)的有關(guān)國(guó)際法規(guī)則或通常意義，也屬于演化解釋的范疇。簡(jiǎn)而言之，演化解釋就是根據(jù)締約方的原始意圖，按照條約解釋和適用時(shí)的通常意義來(lái)解釋條約條款。(28)見(jiàn)前注〔13〕，秦天寶、虞楚蕭文，第97頁(yè)。不難看出，《維也納條約法公約》的相關(guān)規(guī)定為演化解釋提供了法律基礎(chǔ)。(29)同上注，第98頁(yè)。

《維也納條約法公約》也為《公約》的演化解釋提供了法律依據(jù)。以氣候變化為例，在1982年《公約》剛締結(jié)時(shí)，氣候變化尚未成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題，因此氣候變化以及后來(lái)在氣候變化領(lǐng)域廣泛適用的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”并沒(méi)有被納入《公約》。然而，在氣候變化已經(jīng)成為一個(gè)普遍接受的國(guó)際問(wèn)題的今天，現(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)傾向于認(rèn)為氣候變化對(duì)海洋的影響問(wèn)題應(yīng)該適用《公約》的相關(guān)規(guī)定。(30)Yubing Shi, Are Greenhouse Gas Emissions from International Shipping a Type of Marine Pollution?, 113 (1-2) Marine Pollution Bulletin 187-192 (2016).甚至有文獻(xiàn)認(rèn)為，國(guó)家之間的氣候變化爭(zhēng)端也可以通過(guò)《公約》第十五部分的爭(zhēng)端解決機(jī)制予以解決。(31)See e.g., Alan Boyle, Law of the Sea Perspectives on Climate Change, in David Freestone ed., The 1982 Law of the Sea Convention 30： Successes, Challenges and New Agendas, Martinus Nijhoff, 2013, p.157- 164; Meinhard Doelle, Climate Change and the Use of the Dispute Settlement Regime of the Law of the Sea Convention, 37 Ocean Development & International Law 319, 322 (2006).這就涉及對(duì)《公約》相關(guān)條款的解釋和適用需要貫徹演化解釋的思路，例如，對(duì)《公約》第1(1)條和第192條所涉“海洋環(huán)境”的界定，對(duì)第194、207、212條所涉“污染”的解釋等。從另一個(gè)視角看，《公約》能夠解決在其談判和締結(jié)時(shí)無(wú)法預(yù)知的新的挑戰(zhàn)，也是其作為一個(gè)“活的條約”的重要判斷指標(biāo)。(32)Jill Barrett, The UN Convention on the Law of the Sea: A “Living” Treaty?, in Jill Barrett & Richard Barnes eds., Law of the Sea — UNCLOS as a Living Treaty, British Institute of International and Comparative Law, 2016, p.5.

2. 判例法依據(jù)

關(guān)于演化解釋的國(guó)際裁判實(shí)踐可以追溯至1971年國(guó)際法院“納米比亞(法律結(jié)果)咨詢意見(jiàn)案”。該案的演化解釋依據(jù)的主要是涉案的嗣后協(xié)定和嗣后慣例，但國(guó)際法院的說(shuō)理體現(xiàn)了演化解釋。例如，“對(duì)于本法院在本案中的評(píng)估而言，所有這些考慮都是密切相關(guān)的。應(yīng)關(guān)注的是，解釋某一文件的首要必要性是按照其締結(jié)時(shí)的締約方意圖，因而本法院有義務(wù)考慮?！秶?guó)聯(lián)盟約》第22條包括的概念包括這一事實(shí)即：‘現(xiàn)代世界所致力于達(dá)到的條件’和有關(guān)人民‘福祉與發(fā)展’，不是靜止的，而是演變的定義，因此，‘神圣之托管’的概念也是如此?！?33)Namibia (Legal Consequences) Advisory Opinion (1971), ICJ Reports 16, at 19, para.53. 轉(zhuǎn)引自張乃根： 《條約解釋的國(guó)際法》(上)，上海人民出版社2019年版，第74頁(yè)。此外，國(guó)際法院的咨詢意見(jiàn)報(bào)告明確指出，法律文件必須“按照該文件被解釋時(shí)所處的主要的法律框架來(lái)解釋和適用”。(34)Ibid., at 31.

1978年國(guó)際法院“愛(ài)琴海大陸架案”在判決中首次確立了演化解釋的適用要件，即由條約用語(yǔ)的“一般性”和條約的“無(wú)限期性”所構(gòu)成的適用演化解釋的一般規(guī)則，前者可以通過(guò)考察條約用語(yǔ)的通常意義和締約資料以判斷立法意圖來(lái)獲得，而后者則需要分析條約的目的和宗旨來(lái)判斷。(35)見(jiàn)前注〔13〕，秦天寶、虞楚蕭文，第98—99頁(yè)。該案判決書(shū)指出，“希臘加入文件所采用的‘希臘領(lǐng)土地位’表述一旦確認(rèn)，作為一般術(shù)語(yǔ)包含了一般國(guó)際法下領(lǐng)土地位的概念具有的任何事項(xiàng)，這必然產(chǎn)生這一假定，即旨在使其含義隨法律演變而演變以適應(yīng)任何時(shí)期特定有效法律的表述”。(36)Aegean Sea Continental Shelf, p.32, para.77. 轉(zhuǎn)引自前注〔33〕，張乃根書(shū)，第74頁(yè)。該案確立的有關(guān)演化解釋的適用條件也在后續(xù)其他判例中得到了體現(xiàn)。(37)例如，Case concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), ICJ Reports 1997, para.140; The Arbitration Case between Belgium and the Netherlands： The Arbitration Regarding the Iron Rhine, PCA, 2005, para.59.

3. 實(shí)現(xiàn)路徑

《公約》作為“活的條約”，在實(shí)踐中可以通過(guò)多種方式予以實(shí)現(xiàn)。

第一，《公約》第312條至第316條規(guī)定了正式的《公約》修訂程序。其中，第312條和第313條規(guī)定了除“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的修正案以外的其他內(nèi)容的一般修正案，第312條規(guī)定了會(huì)議審議機(jī)制，而第313條則規(guī)定了以“締約國(guó)一票否決權(quán)”為特征的簡(jiǎn)化修正程序。此外，第314條規(guī)定了對(duì)《公約》專門(mén)同“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的規(guī)定的修正案，但相關(guān)規(guī)定必須結(jié)合1994年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議第48/263號(hào)關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《1994年執(zhí)行協(xié)定》)附件二第四節(jié)的規(guī)定，由國(guó)際海底管理局的大會(huì)在理事會(huì)的建議下對(duì)相關(guān)“區(qū)域”內(nèi)的措施進(jìn)行審查。

第二，通過(guò)制定《公約》的執(zhí)行協(xié)定來(lái)解決《公約》面臨的新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題。目前，《公約》的《1994年執(zhí)行協(xié)定》實(shí)際上對(duì)《公約》第十一部分的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修訂，而1995年《魚(yú)類種群協(xié)定》則對(duì)《公約》第五部分和第七部分的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。目前正在進(jìn)行的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的國(guó)際協(xié)定談判已經(jīng)進(jìn)入政府間談判第五次會(huì)議，未來(lái)將產(chǎn)生《公約》的第三份執(zhí)行協(xié)定。

第三，通過(guò)《公約》的締約國(guó)會(huì)議對(duì)部分《公約》條款進(jìn)行實(shí)際上的修訂。根據(jù)《公約》附件二和附件六的規(guī)定，《公約》的締約國(guó)會(huì)議承擔(dān)的主要職責(zé)包括選舉ITLOS的法官并決定法官和書(shū)記官長(zhǎng)的薪金、津貼和酬金，決定法庭的開(kāi)支，以及選舉大陸架界限委員會(huì)的委員。(38)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件六第4(4)條，第18(5)、(6)和(7)條，第19(1)條，以及附件二第2(3)條。然而，在實(shí)踐中，由于早期批準(zhǔn)《公約》的發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)量不足，以及各國(guó)在推舉本國(guó)委員等方面存在的困難，《公約》的締約國(guó)會(huì)議推遲了《公約》規(guī)定的第一次選舉法庭法官和委員會(huì)委員的時(shí)間，同時(shí)，也放寬了《公約》附件二第4條規(guī)定的沿海國(guó)提交大陸架外部界限的劃界申請(qǐng)必須在《公約》對(duì)該國(guó)生效十年內(nèi)的時(shí)間限制。(39)Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea, Cambridge University Press, 2nd ed., 2015, p.34-35.這些實(shí)踐實(shí)際上起到了未經(jīng)《公約》的正式修訂程序便修訂了《公約》的法律效果。

第四，依據(jù)《公約》的“并入條款”(Rules of Reference)，通過(guò)外部標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大《公約》適用范圍的目的。《公約》中部分條款，如第21(4)條、第94(5)條、第211(2)條、第211(5)條等，均包含“一般接受的國(guó)際規(guī)章、程序和慣例”或類似表述。根據(jù)條約解釋，這些表述指向國(guó)際海事組織所通過(guò)的相關(guān)條約的具體規(guī)定。換言之，依據(jù)《公約》的這些“并入條款”，隨著國(guó)際海事條約的修訂以及相關(guān)國(guó)際航運(yùn)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的提升，《公約》的適用范圍也得到了擴(kuò)展。

第五，通過(guò)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)大會(huì)等機(jī)構(gòu)發(fā)展《公約》的相關(guān)制度。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織下設(shè)漁業(yè)委員會(huì)，承擔(dān)養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)，包括審議世界漁業(yè)發(fā)展以及給發(fā)展中國(guó)家提供協(xié)助等職能，其通過(guò)的相關(guān)法律文書(shū)可能會(huì)影響《公約》的解釋和適用。(40)Ibid., at 36.聯(lián)合國(guó)大會(huì)能夠?yàn)楹Ｑ蠓?，包括《公約》的討論和談判提供國(guó)際場(chǎng)所，其要求聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)每年發(fā)布的海洋法發(fā)展報(bào)告，以及根據(jù)1999年11月24日聯(lián)大第54/33號(hào)決議建立的海洋和海洋法非正式磋商進(jìn)程等機(jī)制，對(duì)促進(jìn)《公約》相關(guān)內(nèi)容成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則做出了重要貢獻(xiàn)。(41)Ibid., at 36-37.

第六，國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)對(duì)《公約》條款的演化解釋。如前文所述，國(guó)際法院、ITLOS，以及《公約》附件七仲裁庭等國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)《公約》條款的演化解釋，在一定程度上發(fā)展了《公約》和國(guó)際海洋法。

(二) 《公約》作為“活的條約”的界限

近40年來(lái)，《公約》在通過(guò)各種路徑取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，也面臨著諸多質(zhì)疑。其中，最典型的問(wèn)題是，《公約》作為一個(gè)“活的條約”，其解釋和適用的界限在哪兒？筆者認(rèn)為，《公約》的解釋和適用至少應(yīng)該遵循以下三個(gè)方面的界限。

第一，并非所有的《公約》條款都可以進(jìn)行演化解釋，判斷的依據(jù)是相關(guān)用語(yǔ)是否具有“一般性”特征，以及是否符合相關(guān)條約準(zhǔn)備資料所體現(xiàn)的精神。(42)見(jiàn)前注〔13〕，秦天寶、虞楚蕭文，第100頁(yè)。這一點(diǎn)對(duì)于國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)公正審理案件尤為重要。2016年7月12日發(fā)布的南海仲裁案所謂裁決對(duì)《公約》第121(3)條島礁法律地位的界定違反了條約用語(yǔ)的通常意義，并與《公約》談判時(shí)的準(zhǔn)備資料相左，是不當(dāng)演化解釋的反面典型。(43)見(jiàn)前注〔23〕，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)書(shū)，第271—289頁(yè)。也正因?yàn)槿绱?，?guó)際法院前院長(zhǎng)吉爾伯特·紀(jì)堯姆(Gilbert Guillaume)認(rèn)為，南海仲裁案仲裁庭“并沒(méi)有解釋(《公約》)文本；它完全改寫(xiě)了(《公約》第121條)”。(44)Gilbert Guillaume, Rocks in the Law of the Sea: Some Comments on the South China Sea Arbitration Award, EJIL Talk (February 25, 2021), https：//www.ejiltalk.org/ricks-in-thelaw-of-the-sea-some-comments-on-the-south-china-sea-arbitration-award/.

第二，對(duì)《公約》條款的演化解釋必須遵循《公約》規(guī)定的“一攬子交易”中所體現(xiàn)的基本原則。邁克爾·伍德(Michael Wood)曾指出，“最重要的是，通過(guò)對(duì)《公約》的解釋或外部標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展等方式對(duì)《公約》進(jìn)行的改變和適應(yīng)，必須與一攬子交易中所包含的基本原則保持一致”。(45)Michael Wood, Reflections on the United Nations Convention on the Law of the Sea: A Living Instrument, in Barrett & Barnes eds., supra note 〔32〕, at lxxviii.伍德沒(méi)有對(duì)“基本原則”進(jìn)行界定，但列舉了航行自由作為一個(gè)例子。筆者認(rèn)為，這些基本原則應(yīng)該是對(duì)《公約》各項(xiàng)制度的建構(gòu)起到核心作用的原則。除了航行自由原則之外，還應(yīng)該包括陸地支配海洋原則、公海自由原則、人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，以及爭(zhēng)端解決中的國(guó)家同意原則等。

第三，依據(jù)《公約》的“并入條款”，通過(guò)外部標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展來(lái)擴(kuò)大《公約》適用范圍時(shí)必須嚴(yán)格遵守適用的條件，即滿足“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的要求。根據(jù)2000年國(guó)際法協(xié)會(huì)倫敦會(huì)議的報(bào)告，判斷是否達(dá)到“一般接受”最主要的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是某個(gè)法律文件內(nèi)具體的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的接受程度，而不是該法律文件作為一個(gè)整體是否達(dá)到“一般接受”的標(biāo)準(zhǔn)。(46)Report of the Committee on Coastal State Jurisdiction over Marine Pollution, in Report of the London Conference of the International Law Association, 2000, p.481. This report provides that “the determining factor is the subsequent general acceptance of a rule or standard, not the general acceptance of the legal standard in which this instrument is incorporated”.在此基礎(chǔ)上，判斷一個(gè)國(guó)際規(guī)章是否被“一般接受”即等同于判斷某個(gè)法律文件內(nèi)的具體規(guī)則是否被“一般接受”。一些國(guó)際法學(xué)者在其論著中對(duì)“一般接受”的界定也做出了類似的解讀。例如，詹姆斯·哈里森(James Harrison)就贊成2000年國(guó)際法協(xié)會(huì)倫敦會(huì)議判斷“一般接受”應(yīng)該著眼于法律文件內(nèi)具體規(guī)則的觀點(diǎn)。(47)See e.g., James Harrison, Recent Developments and Continuing Challenges in the Reduction of GHG Emissions from International Shipping, University of Edinburgh Research Paper Series, 2012, p.21.J. 阿什利·羅切和羅伯特· W. 史密斯(J. Ashley Roach & Robert W. Smith)認(rèn)為，一個(gè)國(guó)際協(xié)議或文書(shū)是否被“一般接受”與某條約內(nèi)的具體規(guī)則是否被“一般接受”是兩個(gè)不同的問(wèn)題，某個(gè)規(guī)則被“一般接受”并不意味著整個(gè)條約均達(dá)到“一般接受”的地位。(48)J. Ashley Roach & Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims, Martinus Nijhoff Publishers, 3rd ed., 2012, p.516. Roach and Smith assert that “a requirement is generally accepted should not be taken to imply that the whole convention has achieved the same status”.此外，判斷“一般接受”的程度時(shí)還必須考慮相關(guān)的國(guó)際海事組織或其他國(guó)際組織通過(guò)的條約規(guī)范的締約國(guó)數(shù)量應(yīng)該處于較高的水平，且這些締約國(guó)作為船旗國(guó)的商船船隊(duì)總和在世界商船船隊(duì)的噸位中占較高比例。(49)曲波： 《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉中“一般接受的國(guó)際規(guī)章”解析》，載《南大法學(xué)》2021年第4期，第79頁(yè)。準(zhǔn)確地界定《公約》中“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的具體要求有利于更好地將《公約》的外部標(biāo)準(zhǔn)引入《公約》。

(三) 《公約》作為“活的條約”的實(shí)踐檢視

厘清了《公約》作為“活的條約”的理論基礎(chǔ)和適用邊界后，就有必要對(duì)《公約》在這個(gè)方面的實(shí)踐進(jìn)行考察和評(píng)估。一般認(rèn)為，《公約》通過(guò)40年以來(lái)，在海洋劃界法律制度、海洋執(zhí)法法律制度、國(guó)際漁業(yè)法律制度、海洋環(huán)境保護(hù)制度、“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)發(fā)制度、海洋安全法律制度等方面均取得了較大發(fā)展。(50)See Barrett & Barnes, supra note 〔32〕.然而，《公約》在發(fā)展過(guò)程中也遇到了一些挑戰(zhàn)，在嘗試解決這些挑戰(zhàn)的過(guò)程中出現(xiàn)了國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)管轄權(quán)擴(kuò)大、過(guò)度運(yùn)用演化解釋等趨勢(shì)，并繼而產(chǎn)生判例不一致等更多的問(wèn)題。

首先，《公約》第十五部分“爭(zhēng)端的解決”在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，特別是一些國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)借《公約》作為“活的條約”之名擴(kuò)大其管轄權(quán)，違反國(guó)家同意原則，但裁判缺少上訴或?qū)徸h等司法救濟(jì)機(jī)制等問(wèn)題。(51)See Anderson, supra note 〔10〕.例如，在ITLOS第21號(hào)案“次區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)向ITLOS提起的咨詢意見(jiàn)案”庭審中，關(guān)于ITLOS全庭是否對(duì)咨詢意見(jiàn)的申請(qǐng)有管轄權(quán)的問(wèn)題，各方存在較大的爭(zhēng)議。德國(guó)認(rèn)為，ITLOS全庭(不僅僅是海底爭(zhēng)端分庭)對(duì)另一方提起要求其發(fā)表咨詢意見(jiàn)的請(qǐng)求具有管轄權(quán)，其中一個(gè)理由就是“ITLOS是一個(gè)活的/不斷發(fā)展的機(jī)構(gòu)(a living institution)”。(52)Oral Statement of Germany, ITLOS/PV.14/C21/2, 3 September 2014, 3, line 1.另一些國(guó)家則對(duì)此表示反對(duì)。例如，澳大利亞認(rèn)為，國(guó)際法庭和仲裁庭的管轄權(quán)是基于國(guó)家同意原則，而同意主要體現(xiàn)在UNCLOS的具體條款之中。(53)See Barrett, supra note 〔10〕, at 7.英國(guó)在庭審中也表示，所謂“活的法律文書(shū)(living instrument)”在管轄權(quán)問(wèn)題上并不會(huì)發(fā)揮任何作用。(54)Oral Statement of the United Kingdom, 4 September 2014, ITLOS/PV.14/C21/3, 20, lines 19-27 and 35-38.盡管面臨各國(guó)巨大的分歧，ITLOS最終仍然裁定其對(duì)該咨詢案享有全庭管轄權(quán)。

一些西方學(xué)者還撰文鼓吹國(guó)家之間的氣候變化爭(zhēng)端也可以通過(guò)《公約》第十五部分的爭(zhēng)端解決機(jī)制予以解決。例如，2012年，為了紀(jì)念《公約》締結(jié)30周年，艾倫·博伊爾(Alan Boyle)撰寫(xiě)了《氣候變化的海洋法視角》一文，該文首先提出了在《公約》第十五部分的爭(zhēng)端解決機(jī)制下解決氣候變化爭(zhēng)端的議題。(57)See Boyle, supra note 〔31〕, at 157-164.2017年，尤卡瑞·塔卡姆拉(Yukari Takamura)在ITLOS成立20周年的研討會(huì)上，做了題為《氣候變化與海洋法： 賦予法庭的新的角色？》的主題演講。(58)ITLOS, Symposium March 2017 (2017), https：//www.itlos.org/press-media/twentieth-anniversary-of-the-tribunal/symposium-march-2017/.這些主張片面夸大《公約》下?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制的作用，但卻忽視了1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》體系自身爭(zhēng)端解決機(jī)制的前置作用、氣候變化爭(zhēng)端的識(shí)別、一國(guó)在《公約》下承擔(dān)減緩氣候變化義務(wù)的法律依據(jù)，以及在如何界定“適格的起訴國(guó)”“被訴國(guó)”“因果關(guān)系”“損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”等方面的法律障礙。

其次，在《公約》與一般國(guó)際法規(guī)則之間的關(guān)系問(wèn)題上，出現(xiàn)了所謂“《公約》至上論”的論調(diào)，主張《公約》是解決包括南海爭(zhēng)端在內(nèi)的所有海洋問(wèn)題的唯一國(guó)際法依據(jù)，排除一般國(guó)際法的適用。《公約》序言規(guī)定，“確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”。盡管序言的條款本身并不具有法律拘束力，但它既是《公約》締約國(guó)的締約意圖和談判共識(shí)，也是《公約》條款在解釋和適用中應(yīng)該遵循的基本原則。如前文所述，《公約》僅提供了一個(gè)關(guān)于多數(shù)海洋利用問(wèn)題的法律框架，但有些問(wèn)題，包括大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島問(wèn)題、歷史性權(quán)利、智能船舶等問(wèn)題就很難在《公約》的框架內(nèi)予以解決。

此外，隨著海洋科技的發(fā)展以及人類利用海洋能力的增強(qiáng)，一些新出現(xiàn)的海洋問(wèn)題，如智能船舶的問(wèn)題、BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)問(wèn)題，因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)《公約》得到有效的規(guī)制，而亟待通過(guò)新的條約或國(guó)際文書(shū)予以應(yīng)對(duì)。事實(shí)上，未來(lái)BBNJ國(guó)際協(xié)定的簽署并不能像部分學(xué)者宣稱的那樣可以證明《公約》是“活的條約”。(59)See Koh, supra note 〔9〕.這是因?yàn)楸M管BBNJ國(guó)際協(xié)定被冠以《公約》的第三次執(zhí)行協(xié)定，但這一“執(zhí)行協(xié)定”的稱謂與《1994年執(zhí)行協(xié)定》一樣，更多的是一種立法技術(shù)?！?994年執(zhí)行協(xié)定》實(shí)際上對(duì)《公約》進(jìn)行了修訂，而未來(lái)的BBNJ國(guó)際協(xié)定所規(guī)制的海洋遺傳資源、公海保護(hù)區(qū)等事項(xiàng)是《公約》完全沒(méi)有規(guī)制的事項(xiàng)，這一點(diǎn)不同于1995年《魚(yú)類種群協(xié)定》對(duì)《公約》專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的漁業(yè)資源進(jìn)行的補(bǔ)充規(guī)定。

五、 《公約》與發(fā)展中國(guó)家利益

雪莉· V. 斯科特(Shirley V. Scott)認(rèn)為，《公約》有兩項(xiàng)最為重要的創(chuàng)新，一是首創(chuàng)了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，二是適用于國(guó)際海底區(qū)域的“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的概念。(60)See Shirley V. Scott, supra note 〔6〕, at 33-34.由于這兩項(xiàng)制度主要是由發(fā)展中國(guó)家在談判中大力推動(dòng)的，其創(chuàng)立在締約時(shí)被視為體現(xiàn)和維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家的利益，并實(shí)現(xiàn)了南北陣營(yíng)在《公約》中利益的平衡和國(guó)際社會(huì)的公平公正，這也是許通美大使認(rèn)為的《公約》成為“海洋憲章”的重要原因。然而，隨著《公約》的發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家逐漸發(fā)現(xiàn)，這兩項(xiàng)制度的發(fā)展和實(shí)踐逐漸背離了發(fā)展中國(guó)家的預(yù)期，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間利益的平衡逐漸朝著有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的方向傾斜。

(一) 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度與發(fā)展中國(guó)家利益

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，主要由發(fā)展中國(guó)家主張和推動(dòng)建立的制度。1947年6月，智利和秘魯先后發(fā)布宣言，宣布建立200海里的管轄海域，目的是保護(hù)和控制該區(qū)域內(nèi)的生物資源和行使主權(quán)。這一行為，引起其他拉美國(guó)家效仿，1952年8月，智利、秘魯和厄瓜多爾三國(guó)共同簽署發(fā)表《有關(guān)海洋區(qū)域之圣地亞哥宣言》，宣布對(duì)鄰接這三國(guó)海岸延伸至少200海里海域行使專屬主權(quán)和管轄權(quán)。而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的名稱則是由包括肯尼亞在內(nèi)的非洲國(guó)家和十三個(gè)拉丁美洲國(guó)家共同努力的結(jié)果。經(jīng)過(guò)廣大發(fā)展中國(guó)家的共同努力，最終專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度被納入《公約》。1985年，國(guó)際法院在“利比亞/馬耳他大陸架案”判決中認(rèn)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度已經(jīng)是習(xí)慣國(guó)際法之一部分。(61)ICJ Reports 1985, p.33, para.34. See also Yoshifumi Tanaka, supra note 〔39〕, at 128.

發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)設(shè)立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度之初意在更好地維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益，特別是控制和獲取專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源。然而，《公約》的發(fā)展和各國(guó)的實(shí)踐使得專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度設(shè)立的初衷難以得到很好的實(shí)現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)占全球海洋總量的35%—36%，然而全球可以主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，且專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積最大的前七個(gè)國(guó)家(美國(guó)、法國(guó)、印度尼西亞、新西蘭、澳大利亞、俄羅斯、日本)中只有一個(gè)是發(fā)展中國(guó)家(印度尼西亞)，而其他發(fā)展中國(guó)家主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)很多面積較小且資源較為匱乏。(62)See Churchill & Lowe, supra note 〔5〕, at 177-178.斯科特認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家是這項(xiàng)制度的真正獲益者，他們?cè)诘谌温?lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，是以犧牲發(fā)展中國(guó)家利益為代價(jià)來(lái)作為一個(gè)整體獲益的。(63)See Scott, supra note 〔6〕, at 34.

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的設(shè)立也導(dǎo)致世界一些地區(qū)的海洋爭(zhēng)端劇增。例如，在中國(guó)的南海、東海海域，中國(guó)與周邊國(guó)家因?yàn)椤豆s》的通過(guò)而產(chǎn)生了更多的海洋劃界爭(zhēng)端、漁業(yè)資源爭(zhēng)端、海底油氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端等。中國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域主張的在《公約》通過(guò)之前就業(yè)已存在的歷史性權(quán)利，被由菲律賓單方面提起的南海仲裁案仲裁庭裁定不符合《公約》的規(guī)定，這一國(guó)際仲裁實(shí)踐對(duì)《公約》條款以及相關(guān)的一般國(guó)際法規(guī)則進(jìn)行了錯(cuò)誤的解釋和適用，也損害了發(fā)展中國(guó)家的海洋權(quán)益。(64)見(jiàn)前注〔23〕，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)書(shū)，第183—227頁(yè)。

此外，發(fā)展中國(guó)家根據(jù)《公約》享有的對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的部分主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)也受到了一些發(fā)達(dá)國(guó)家的挑戰(zhàn)，其安全利益難以得到保障。例如，沿海國(guó)對(duì)外國(guó)船舶在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)展的海洋科學(xué)研究活動(dòng)享有專屬管轄權(quán)，且有權(quán)要求外國(guó)船舶在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行不損害其和平、安全和良好秩序。然而，美國(guó)等西方國(guó)家將其軍艦在發(fā)展中國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開(kāi)展的具有海洋科學(xué)研究性質(zhì)的活動(dòng)主張為軍事測(cè)量或水文調(diào)查，認(rèn)為該活動(dòng)屬于航行自由的一部分而規(guī)避沿海國(guó)的監(jiān)管。同時(shí)，美國(guó)將《公約》下的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)單方面認(rèn)定為“國(guó)際水域”，并據(jù)此挑戰(zhàn)發(fā)展中國(guó)家對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“過(guò)度海洋主張”。然而，這些所謂“過(guò)度海洋主張”僅僅反映了美國(guó)單方面對(duì)于《公約》條款的解讀，并不具有國(guó)際法依據(jù)。一方面，“過(guò)度海洋主張”以美國(guó)自創(chuàng)的“國(guó)際水域”和“國(guó)際空域”概念為依據(jù)，缺乏《公約》規(guī)范的基礎(chǔ)和國(guó)際法上的實(shí)在法依據(jù)。(65)余敏友、馮潔菡： 《美國(guó)“航行自由計(jì)劃”的國(guó)際法批判》，載《邊界與海洋研究》2020年第4期，第20頁(yè)。美國(guó)認(rèn)為，一國(guó)軍艦在另一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有與公海相同的航行自由。正如山姆·貝特曼(Sam Bateman)所指出的，美國(guó)這一主張曲解了《公約》第58條第3款所明確提及的，其他國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵守的“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)。(66)Sam Bateman, Why US South China Sea FON Operations Don’t Make Sense, The Diplomat(October 22, 2015), https：//thediplomat.com/2015/10/why-us-south-china-sea-fon-operations-dont-make-sense/.另一方面，“過(guò)度海洋主張”理論無(wú)視在《公約》序言和正文中所規(guī)定或體現(xiàn)的，包括習(xí)慣國(guó)際法在內(nèi)的一般國(guó)際法在《公約》生效后繼續(xù)發(fā)揮效力的客觀事實(shí)。相反，該理論將歷史性權(quán)利、大陸國(guó)家為其遠(yuǎn)海群島劃定直線基線、群島整體性等主張一律認(rèn)定為違反《公約》和國(guó)際法的主張。例如，美國(guó)多次挑戰(zhàn)中國(guó)劃定的西沙群島直線基線、挑戰(zhàn)中國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外國(guó)軍艦從事的具有海洋科學(xué)研究性質(zhì)的軍事測(cè)量和情報(bào)收集等活動(dòng)的管控等。可見(jiàn)，發(fā)展中國(guó)家在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間爭(zhēng)取的有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的權(quán)益，在實(shí)踐中進(jìn)一步受到西方國(guó)家的限制，其海洋權(quán)益空間進(jìn)一步受到擠壓。

(二) 人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則與發(fā)展中國(guó)家利益

人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則自1967年由馬耳他常駐聯(lián)合國(guó)代表阿爾維德·帕爾多(Avid Pardo)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式提出發(fā)展至今，已經(jīng)成為一個(gè)相對(duì)比較成熟的原則。目前，關(guān)于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的法律內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要包括“三要素說(shuō)”“五要素說(shuō)”和“六要素說(shuō)”，以及其他介于兩者之間的觀點(diǎn)。(67)“三要素說(shuō)”的主要代表是法國(guó)學(xué)者亞歷山大·基斯，“五要素說(shuō)”的主要代表是馬耳他的阿爾維德·帕爾多，“六要素說(shuō)”的主要代表是土耳其的凱梅爾·巴斯勒(Kemal Baslar)。參見(jiàn) 亞歷山大·基斯： 《國(guó)際環(huán)境法》，張若思譯，法律出版社2000年版，第113頁(yè)；Kemal Baslar, The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 1998, p.80-111.持“五要素說(shuō)”觀點(diǎn)的主要代表就是最早系統(tǒng)地從法律角度闡述人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的帕爾多，他認(rèn)為這一原則包含五大要素：

“(1) 人類的共同遺產(chǎn)不得被占有，而應(yīng)該對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)開(kāi)放；(2) 要求建立一個(gè)所有使用者都可以參與的管理系統(tǒng)；(3) 包括一種積極的惠益分享，不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，而且包括共同參與管理和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等涉及的利益，因此完全顛覆了傳統(tǒng)的國(guó)家間關(guān)系以及發(fā)展援助的概念；(4) 共同遺產(chǎn)的概念包含了和平利用的目的，要盡政治上可以取得的方式去實(shí)現(xiàn)；(5) 要考慮到未來(lái)人類的利益，因此需要保護(hù)環(huán)境?！?68)See Baslar, supra note 〔67〕, at 81.

上述“五要素說(shuō)”也可以簡(jiǎn)化為： 不得據(jù)為己有、共同管理、利益共享、和平利用，以及環(huán)境保護(hù)。(69)See e.g., John E. Noyes, The Common Heritage of Mankind: Past, Present and Future, 40 Denver Journal of International Law & Policy 447, 452-453 (2012); Aline Jaeckel et al., Conserving the Common Heritage of Humankind - Options for the Deep-seabed Mining Regime, 78 Marine Policy 150, 151-152 (2017).相比而言，帕爾多的“五要素說(shuō)”也是在國(guó)際上認(rèn)可度最高的學(xué)說(shuō)。目前，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則已經(jīng)被《公約》第136條和1979年《月球協(xié)定》第11條明確規(guī)定。

人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則總體上是有利于發(fā)展中國(guó)家利益的，其被納入《公約》下的“區(qū)域”法律制度也是包括七十七國(guó)集團(tuán)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家共同努力的結(jié)果。然而，這項(xiàng)原則在《公約》下的發(fā)展和國(guó)家實(shí)踐卻經(jīng)歷了一個(gè)不斷被削弱的過(guò)程，在大國(guó)博弈下，發(fā)展中國(guó)家的合法權(quán)益不斷被擠壓。

首先，《公約》簽署之后，其第十一部分及其包含的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則遭到包括美國(guó)在內(nèi)的主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)，導(dǎo)致批準(zhǔn)或加入《公約》的發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)量達(dá)不到《公約》生效的要求。為了吸引更多的發(fā)達(dá)國(guó)家加入《公約》，發(fā)展中國(guó)家被迫再次妥協(xié)，以人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則受到進(jìn)一步削弱的方式通過(guò)了《1994年執(zhí)行協(xié)定》。事實(shí)上，在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，七十七國(guó)集團(tuán)建議在“區(qū)域”資源的開(kāi)發(fā)上采用與人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則較為匹配的單一開(kāi)發(fā)制，即由國(guó)際海底管理局代表全人類統(tǒng)一行使開(kāi)發(fā)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。后來(lái)，在美國(guó)的提議和發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的妥協(xié)下，單一開(kāi)發(fā)制為平行開(kāi)發(fā)制所取代，即國(guó)際海底管理局成立企業(yè)部代表全人類進(jìn)行“區(qū)域”資源的開(kāi)發(fā)，而締約國(guó)及其實(shí)體在管理局允許后亦可開(kāi)發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源。(70)張志勛、譚雪春： 《論人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的適用困境及其出路》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2012年第12期，第156頁(yè)。然而，平行開(kāi)發(fā)制對(duì)締約國(guó)及其實(shí)體有關(guān)財(cái)政義務(wù)、生產(chǎn)政策和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的要求，仍然受到了發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)拒絕加入包含平行開(kāi)發(fā)制的《公約》，并通過(guò)其國(guó)內(nèi)立法的方式允許國(guó)家向私人企業(yè)頒發(fā)“區(qū)域”資源勘探和開(kāi)發(fā)許可證，嚴(yán)重背離了人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。(71)同上注，第155頁(yè)?？紤]到美國(guó)并不愿意接受《公約》中包含各國(guó)妥協(xié)的成果，而傾向于認(rèn)定《公約》中對(duì)其有利的條款為習(xí)慣國(guó)際法，(72)See Scott, supra note 〔6〕, at 35-36.1989年聯(lián)合國(guó)海洋法事務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)南丹指出，“將《公約》人為地分為深海采礦條款和其他條款這兩部分，只會(huì)導(dǎo)致習(xí)慣國(guó)際法概念的濫用，并在同時(shí)耽誤國(guó)際社會(huì)尋求解決那些尚沒(méi)有獲得普遍接受的條款的努力”。(73)R. Platzoder, Substantive Changes in a Multilateral Treaty before its Entry into Force: The Case of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, 4 European Journal of International Law 390, 396 (1993).在此背景下，以七十七國(guó)集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家再次妥協(xié)并組織了新一輪談判，最終達(dá)成《1994年執(zhí)行協(xié)定》。由于該協(xié)定取消了發(fā)展中國(guó)家可以獲得的利益共享和強(qiáng)制性技術(shù)分享的權(quán)利，發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)多數(shù)席位的理事會(huì)獲得了更多話語(yǔ)權(quán)，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則被進(jìn)一步削弱。

其次，1994年至今，國(guó)際海底制度在取得進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則被進(jìn)一步削弱。一般認(rèn)為，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則在《公約》中主要體現(xiàn)在平行開(kāi)發(fā)制和管理局權(quán)力架構(gòu)兩個(gè)方面。(74)周勇： 《國(guó)際海底“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的困境與原因》，載《國(guó)際論壇》2012年第1期，第8頁(yè)。然而，近年來(lái)國(guó)際海底管理局推出的勘探規(guī)章引入了“聯(lián)合企業(yè)安排”，同時(shí)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家公司通過(guò)借用發(fā)展中國(guó)家公司的“殼”得以事實(shí)上侵占保留區(qū)，這些都沖擊和架空了平行開(kāi)發(fā)制，導(dǎo)致人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的分配失衡，進(jìn)一步損害了發(fā)展中國(guó)家的利益。(75)同上注，第9—10頁(yè)。

六、 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)今世界面臨“百年未有之大變局”，在《公約》簽署40周年的今天，各國(guó)關(guān)于海洋的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，我國(guó)面臨的周邊海洋局勢(shì)也愈發(fā)緊張。在以美國(guó)為代表的部分西方國(guó)家和部分南海沿岸國(guó)動(dòng)輒拿《公約》指責(zé)我國(guó)的情況下，如何準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)《公約》作為“海洋憲章”這種提法的科學(xué)性和適當(dāng)性，既是一個(gè)重要的理論問(wèn)題，也是一個(gè)亟待解決的實(shí)踐問(wèn)題。

研究表明，《公約》作為“海洋憲章”的說(shuō)法，最早是由在1980年至1982年期間擔(dān)任第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議主席的許通美大使提出，其主要原因可以概括為三個(gè)方面。第一，從內(nèi)容上看，《公約》對(duì)所有海洋和海域內(nèi)活動(dòng)構(gòu)建了一個(gè)法律框架，一個(gè)“多元結(jié)構(gòu)的新海洋制度”；第二，從實(shí)施上看，《公約》是一個(gè)“活的條約”，包括在締約時(shí)尚未出現(xiàn)的問(wèn)題在內(nèi)的所有海洋問(wèn)題都可以在《公約》的框架內(nèi)予以解決；第三，從目的和效果看，《公約》是由發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)推動(dòng)的，其各項(xiàng)制度旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的公平公正。本文基于國(guó)際法理論和國(guó)際實(shí)踐，對(duì)上述三個(gè)方面進(jìn)行了考察并得出一些初步結(jié)論。

首先，《公約》僅僅是提供了一個(gè)關(guān)于多數(shù)海洋利用問(wèn)題的法律框架。有些問(wèn)題，例如大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島問(wèn)題、歷史性權(quán)利、智能船舶等問(wèn)題就很難在《公約》的框架內(nèi)予以解決。盡管《公約》具有一些“憲章”性質(zhì)的要素，但嚴(yán)格意義上講它并不是一個(gè)“憲章”或“憲法”，它僅僅是一個(gè)框架公約。

其次，《公約》作為“活的條約”具有充分的條約法和判例法依據(jù)，并可以通過(guò)《公約》規(guī)定的修訂程序、制定執(zhí)行協(xié)定、《公約》的締約國(guó)會(huì)議、《公約》的“并入條款”、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和聯(lián)合國(guó)大會(huì)等機(jī)構(gòu)，以及國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)的演化解釋等路徑予以實(shí)現(xiàn)。然而，《公約》作為一個(gè)“活的條約”，其解釋和適用也有自己的界限，包括演化解釋必須考察相關(guān)用語(yǔ)是否具有“一般性”特征，以及是否符合相關(guān)條約準(zhǔn)備資料所體現(xiàn)的精神；必須遵循《公約》規(guī)定的“一攬子交易”中所體現(xiàn)的基本原則；以及依據(jù)《公約》的“并入條款”，通過(guò)外部標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展來(lái)擴(kuò)大《公約》適用范圍時(shí)必須嚴(yán)格遵守適用的條件，即滿足“一般接受的國(guó)際規(guī)章”的要求。在對(duì)《公約》的相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行考察和評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，《公約》通過(guò)40年以來(lái)，在海洋劃界法律制度、海洋執(zhí)法法律制度、國(guó)際漁業(yè)法律制度、海洋環(huán)境保護(hù)制度、“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)發(fā)制度、海洋安全法律制度等方面均取得了較大發(fā)展的同時(shí)，也遇到了諸多挑戰(zhàn)，在嘗試解決這些挑戰(zhàn)的過(guò)程中出現(xiàn)了國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)管轄權(quán)擴(kuò)大、過(guò)度運(yùn)用演化解釋等趨勢(shì)，并繼而產(chǎn)生判例不一致、“公約至上論”等更多的問(wèn)題。

此外，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則作為支撐《公約》成為“海洋憲章”地位的重要基石，其近年來(lái)的發(fā)展和實(shí)踐也逐漸背離了發(fā)展中國(guó)家的預(yù)期，并導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間利益的平衡逐漸朝著有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的方向傾斜。

總而言之，《公約》的“海洋憲章”地位隨著《公約》的發(fā)展和新興海洋問(wèn)題的出現(xiàn)，正受到越來(lái)越多的沖擊，其局限性越發(fā)顯現(xiàn)。正確認(rèn)識(shí)《公約》的“海洋憲章”地位，對(duì)于國(guó)際社會(huì)更好地推動(dòng)目前的BBNJ國(guó)際協(xié)定談判以及國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)章都有著重要的意義。正如安德森法官所述，“目前任何全球性‘憲章’均遠(yuǎn)未達(dá)到其應(yīng)達(dá)到的地位，與可能帶有意識(shí)形態(tài)要素的憲政概念相比，治理是一個(gè)更為一般、更廣的概念”。(76)See Anderson, supra note 〔10〕.從這個(gè)角度看，《公約》確立了全球海洋治理的框架可能是更為準(zhǔn)確的表達(dá)。