全球海洋空間規(guī)劃2030計(jì)劃的實(shí)踐與啟示

李慶文,張志衛(wèi)

(1.山東科技大學(xué) 青島 266590;2.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061)

0 引言

海洋空間規(guī)劃(MSP)是協(xié)調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和諧可持續(xù)發(fā)展的有效管理工具,其以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎(chǔ),通過分析和分配人類在海洋活動(dòng)中的時(shí)空分布,以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),更有效地組織海洋資源和海洋空間利用,平衡用?；顒?dòng)之間以及海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。近年來國內(nèi)外學(xué)者圍繞海洋空間規(guī)劃開展許多研究,其內(nèi)容和重點(diǎn)也在不斷發(fā)展,其中2000—2005年關(guān)注新興海洋空間產(chǎn)業(yè)的方法與理念研究,2006—2010年主要研究海洋功能區(qū)的劃分與布局,2011—2020年較注重海洋可持續(xù)發(fā)展研究[1]。近10年來的研究主題多與社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)、利益相關(guān)者、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃法律和陸海統(tǒng)籌相關(guān)[2-3],如海洋空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)路徑和相關(guān)做法[4-6],海洋空間規(guī)劃和相關(guān)領(lǐng)域涉及的法律法規(guī)[7],利益相關(guān)者在海洋空間規(guī)劃中的作用[8-9],基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃[10-12],以及藍(lán)色經(jīng)濟(jì)在海洋空間規(guī)劃中的重要性[13-14]。

海洋空間規(guī)劃研究重點(diǎn)的調(diào)整與海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨的氣候變化、生物棲息地破壞和過度開發(fā)等日益嚴(yán)重的壓力密切相關(guān),與人類在海岸帶和海洋的活動(dòng)強(qiáng)度調(diào)整也緊密聯(lián)系[15]。在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用活動(dòng)以及保障海洋生態(tài)系統(tǒng)健康是亟待解決的問題。為此,2019年2月聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(IOCUNESCO)和歐盟委員會(huì)啟動(dòng)為期3年的全球海洋空間規(guī)劃2030計(jì)劃(MSPglobal 2030),旨在制定關(guān)于海洋空間規(guī)劃編制的國際指南,協(xié)調(diào)數(shù)十年來顯著增長的海岸帶和海洋開發(fā)利用活動(dòng),并通過在全球范圍內(nèi)推動(dòng)海洋空間規(guī)劃的實(shí)施以促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[16]。該計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)全球海洋治理目標(biāo)和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)2030的重要手段,是促進(jìn)綜合管理實(shí)踐、保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)以及增強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原力的重要舉措。該計(jì)劃的實(shí)施為決策者、利益相關(guān)者、科學(xué)家和公眾積極有效參與海洋空間規(guī)劃提供良好的外部環(huán)境,促進(jìn)多層面的綜合治理,包括跨界的海洋空間規(guī)劃管理以及通過基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理推動(dòng)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。系統(tǒng)梳理和分析該計(jì)劃的實(shí)施情況及其實(shí)踐,可為當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃體系改革中的規(guī)劃編制與實(shí)施提供參考,同時(shí)為我國深入?yún)⑴c全球海洋治理以及推動(dòng)“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)提供借鑒。

1 MSPglobal 2030的內(nèi)容與實(shí)踐

1.1 計(jì)劃內(nèi)容

MSPglobal 2030是聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)和歐盟委員會(huì)制定的聯(lián)合計(jì)劃,旨在通過促進(jìn)海洋空間規(guī)劃的實(shí)施,制定海洋空間規(guī)劃國際指南,創(chuàng)造有利于跨界合作的環(huán)境,并在尚未實(shí)施海洋空間規(guī)劃的地區(qū)推動(dòng)海洋空間規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程,從而推動(dòng)可持續(xù)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

MSPglobal 2030的主要內(nèi)容包括3個(gè)方面。①制定海洋空間規(guī)劃國際指南。海洋空間規(guī)劃國際指南是開展海洋空間規(guī)劃編制的技術(shù)導(dǎo)則。②開展試點(diǎn)項(xiàng)目。第一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目為西地中海地區(qū)海洋空間規(guī)劃,涉及的國家包括阿爾及利亞、法國、意大利、馬耳他、摩洛哥、西班牙和突尼斯,該區(qū)域內(nèi)的其他國家也可以參加試點(diǎn)活動(dòng);第二個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目為東南太平洋地區(qū)海洋空間規(guī)劃,重點(diǎn)在瓜亞基爾灣開展跨界海洋空間規(guī)劃的嘗試,并開展智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、巴拿馬和秘魯?shù)慕涣髋c培訓(xùn)。③交流和傳播成果。到2030年,結(jié)合2018年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的“加速全球范圍內(nèi)海洋空間規(guī)劃實(shí)施的聯(lián)合路線圖”的工作重點(diǎn),交流和傳播各項(xiàng)成果,包括推動(dòng)跨界海洋空間規(guī)劃合作、舉辦國際海洋空間規(guī)劃會(huì)議和藍(lán)色增長會(huì)議、加強(qiáng)對(duì)跨界環(huán)境影響和共治的了解、開展國際海洋空間規(guī)劃人員培訓(xùn)、加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃能力建設(shè)以及構(gòu)建海洋空間規(guī)劃國際合作網(wǎng)絡(luò)。

作為為期3年的行動(dòng)計(jì)劃,MSPglobal 2030將在完成上述內(nèi)容后,推動(dòng)海洋空間規(guī)劃國際指南的傳播與實(shí)施,鼓勵(lì)更多的沿海國家實(shí)施海洋空間規(guī)劃,助力藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 計(jì)劃實(shí)踐

1.2.1 制定海洋空間規(guī)劃國際指南

海洋空間規(guī)劃國際指南于2021年10月5日正式發(fā)布,其是開展海洋空間規(guī)劃編制的技術(shù)導(dǎo)則。截至2021年,全球超過75個(gè)國家正在實(shí)施或批準(zhǔn)海洋空間規(guī)劃[17]。當(dāng)前,由于不同國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境狀況以及管理和文化背景等不同,海洋空間規(guī)劃的技術(shù)手段也不盡相同,但聯(lián)合國教科文組織于2009年發(fā)布的海洋空間規(guī)劃國際指南是當(dāng)前公認(rèn)的流傳度最高和影響力最大的海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則。為規(guī)范海洋空間規(guī)劃的編制技術(shù)方法,適應(yīng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)2030的相關(guān)要求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新內(nèi)容(如藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、跨界海洋空間規(guī)劃和氣候變化),亟須制定新的指南。

基于此,在2009年版海洋空間規(guī)劃國際指南的基礎(chǔ)上,MSPglobal 2030組建國際專家組,開展海洋空間規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)、方法、挑戰(zhàn)和機(jī)遇的研討,并編制完成新的海洋空間規(guī)劃國際指南。該指南主要圍繞海洋空間規(guī)劃的基礎(chǔ)、規(guī)劃流程設(shè)計(jì)、情景分析、規(guī)劃評(píng)估、規(guī)劃制定、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)測(cè)和適應(yīng)性調(diào)整等內(nèi)容進(jìn)行描述,強(qiáng)調(diào)以不同的主題開展海洋空間規(guī)劃而不是以一系列明確的步驟,指出海洋空間規(guī)劃的制定是反復(fù)的過程,須根據(jù)實(shí)施成效對(duì)海洋空間規(guī)劃的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估,不斷完善和調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容,從而增強(qiáng)海洋空間規(guī)劃的適應(yīng)性。該指南提出一系列具體的行動(dòng)建議和實(shí)例,如評(píng)估現(xiàn)有部門狀況的實(shí)例、評(píng)估現(xiàn)有社會(huì)文化條件所需數(shù)據(jù)的實(shí)例、海洋管理行動(dòng)的實(shí)例、海洋分區(qū)類別的實(shí)例以及能力發(fā)展需求的實(shí)例。這些建議和實(shí)例有助于更好地理解海洋空間規(guī)劃,從而根據(jù)本國的實(shí)際情況制定符合國情的規(guī)劃目標(biāo),更好地管理海洋生態(tài)環(huán)境,可持續(xù)發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。

1.2.2 開展試點(diǎn)項(xiàng)目

西地中海試點(diǎn)項(xiàng)目包括2項(xiàng)內(nèi)容。①根據(jù)歐盟西地中海計(jì)劃制定區(qū)域性海洋保護(hù)與發(fā)展的建議,重點(diǎn)是發(fā)展該地區(qū)的藍(lán)色經(jīng)濟(jì),探索在區(qū)域?qū)嵤┛缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的可行性,并在可能的情況下建立并實(shí)施西地中海海洋空間規(guī)劃路線圖;②在該地區(qū)海洋空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣成功案例,對(duì)海洋開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,以滿足相關(guān)國家和地區(qū)海洋保護(hù)與發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)和需求。

東南太平洋試點(diǎn)項(xiàng)目的跨界海洋空間規(guī)劃具體在厄瓜多爾和秘魯之間的瓜亞基爾灣進(jìn)行。瓜亞基爾灣是厄瓜多爾漁業(yè)生產(chǎn)力最高的海域,同時(shí)是秘魯重要的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)和捕魚區(qū),但厄瓜多爾和秘魯?shù)暮０稁ч_發(fā)利用活動(dòng)對(duì)該區(qū)域的資源環(huán)境帶來較大壓力。該試點(diǎn)項(xiàng)目基于對(duì)當(dāng)前影響海岸帶和海洋環(huán)境的政策執(zhí)行效能評(píng)估,為區(qū)域海洋空間規(guī)劃的制定提供政策指導(dǎo)以及建立共同的區(qū)域性準(zhǔn)則。

1.2.3 交流和傳播成果

為在全球范圍內(nèi)更好地交流并分享海洋空間規(guī)劃的良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)和歐盟委員會(huì)聯(lián)合設(shè)立海洋空間規(guī)劃國際論壇。該論壇針對(duì)實(shí)施海洋空間規(guī)劃,增進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、科學(xué)家、決策者和利益相關(guān)者之間的交流并加強(qiáng)國際合作,通過提出建議在國際層面促進(jìn)海洋空間規(guī)劃知識(shí)和實(shí)踐框架的交流。該論壇目前已舉辦150余次活動(dòng),來自140余個(gè)國家的約5 000名利益相關(guān)者參加活動(dòng),并撰寫完成10項(xiàng)技術(shù)報(bào)告和6份政策簡(jiǎn)報(bào)。

海洋空間規(guī)劃國際論壇的會(huì)議內(nèi)容反映海洋空間規(guī)劃的研究和發(fā)展動(dòng)向,會(huì)議主題的出現(xiàn)頻次代表其重要程度和復(fù)雜程度。采用Smart Analyze工具統(tǒng)計(jì)會(huì)議主題的出現(xiàn)頻次如圖1所示。

圖1 會(huì)議主題在海洋空間規(guī)劃國際論壇的出現(xiàn)頻次

可以看出,該論壇的交流內(nèi)容涉及多個(gè)方面,其中出現(xiàn)頻次較多的3個(gè)主題依次為利益相關(guān)者、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和跨界MSP。①利益相關(guān)者的有效參與可為海洋空間規(guī)劃提供建議,并促進(jìn)海洋空間規(guī)劃的實(shí)施以及減少利益沖突。通過交流發(fā)現(xiàn),利益相關(guān)者在參與海洋空間規(guī)劃時(shí)存在參與度和有效性不足等問題?；诖?論壇對(duì)利益相關(guān)者的識(shí)別、參與渠道、參與流程、參與內(nèi)容及其發(fā)揮的作用等展開討論,以提高利益相關(guān)者參與的積極性和有效性。②發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)對(duì)于海洋可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,其是維持海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者平衡的關(guān)鍵。論壇以可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)為主題,分享不同國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),并討論與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)有關(guān)的挑戰(zhàn)、解決方案以及海洋空間規(guī)劃對(duì)發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的作用。③發(fā)展跨界MSP是解決不同國家和地區(qū)公共海域管理問題的有效措施。論壇以增強(qiáng)對(duì)跨界MSP的理解以及促進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)共享為目的展開相關(guān)討論。

此外,海洋空間規(guī)劃的發(fā)展仍面臨很多挑戰(zhàn),如氣候變化、沖突和能力建設(shè)不足。海洋空間規(guī)劃在未來仍有很大的發(fā)展空間。

2 MSPglobal 2030試點(diǎn)項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

2.1 利益相關(guān)者參與的有效性受限

海洋空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是為所有利益相關(guān)者和社區(qū)提供平臺(tái),讓其共同設(shè)計(jì)如何在利用海洋資源和空間的同時(shí)保護(hù)海洋。保證利益相關(guān)者的適當(dāng)參與是海洋空間規(guī)劃被接受和采用的關(guān)鍵。了解利益相關(guān)者的做法、期望以及當(dāng)前和未來的利益,對(duì)于平衡海洋空間規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)以及減少海洋使用者之間的沖突至關(guān)重要[18-19]。同時(shí),利益相關(guān)者的有效參與可為海洋空間規(guī)劃的制定提供建議,并促進(jìn)海洋空間規(guī)劃的有效實(shí)施。

然而在試點(diǎn)項(xiàng)目中,利益相關(guān)者的有效參與主要受到4點(diǎn)限制。①部分政府人員認(rèn)為,決策權(quán)必須由具有處理當(dāng)代復(fù)雜問題能力的國家代表掌握,而公眾和利益相關(guān)者不一定具備這種能力;②利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃的動(dòng)力不足;③應(yīng)邀參與海洋空間規(guī)劃的利益相關(guān)者缺乏代表性或代表性不足;④在政治和組織層面不愿意分享權(quán)力。這些限制產(chǎn)生溝通不暢、決策缺乏透明度、決策帶有偏見、治理分散以及難以整合本地利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)和信息等問題[20]。根據(jù)“瓜亞基爾灣的使用現(xiàn)狀和沖突的技術(shù)報(bào)告”,與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者進(jìn)行交流,對(duì)于了解各部門的工作情況以及利益相關(guān)者對(duì)這些部門的看法至關(guān)重要,且有助于規(guī)劃人員更好地了解海洋空間的使用情況和數(shù)據(jù)的提供情況。

2.2 跨界問題處理的復(fù)雜性

妥善處理跨界問題是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵。越來越多的人認(rèn)識(shí)到,海洋空間規(guī)劃必須考慮不同類型的跨界因素[21-22]?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃需要多個(gè)國家和地區(qū)共同努力保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、減少破壞性活動(dòng)和對(duì)抗氣候變化,通過跨界海洋空間規(guī)劃有助于了解整個(gè)生態(tài)系統(tǒng),解決單一國家無法解決的共同問題,并減少相鄰國家之間的海洋沖突,提高海洋部門的管理效能。阿爾及利亞西地中海試點(diǎn)項(xiàng)目和可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)在線全國會(huì)議指出,跨界規(guī)劃可減少部門間的沖突,并可在不同活動(dòng)之間發(fā)揮協(xié)同作用,通過可預(yù)測(cè)、透明和明確的規(guī)則鼓勵(lì)投資,通過平衡各種海洋活動(dòng)的發(fā)展以及增強(qiáng)各國之間的協(xié)調(diào)能力來加強(qiáng)跨界合作。東南太平洋試點(diǎn)項(xiàng)目的瓜亞基爾灣是厄瓜多爾和秘魯共同的跨境海灣,由于缺乏適當(dāng)?shù)目缃缬?jì)劃,漁業(yè)與海上運(yùn)輸、旅游業(yè)與油氣開發(fā)之間的沖突正在加劇。

2.3 相關(guān)政策的健全性不足

健全的海洋政策和體制框架對(duì)于海洋空間規(guī)劃的成功至關(guān)重要。政府在海洋空間規(guī)劃方面擁有主要的公信力和責(zé)任,如果政府不能通過立法和監(jiān)管政策支持海洋空間規(guī)劃,海洋空間規(guī)劃的實(shí)施將受到阻礙、延遲甚至不能執(zhí)行。因此,須通過與相關(guān)海洋機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商和信息共享,建立協(xié)作機(jī)制,并將海洋空間規(guī)劃納入對(duì)國家海洋空間使用和管理產(chǎn)生影響的公共政策。

海洋政策的制定須包含多個(gè)方面。2021年在以西地中?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃與可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)為主題的會(huì)議上,巴拿馬環(huán)境部法律顧問解釋正在制定的國家海洋政策包含的4個(gè)主題,即生物多樣性和海洋資源、海上治理和安全、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和物流發(fā)展以及科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新[23]。此外,海洋政策的制定不僅要考慮現(xiàn)在,還應(yīng)將未來的需求轉(zhuǎn)化為切實(shí)有效的法律和監(jiān)管框架。

2.4 環(huán)境壓力的持續(xù)性

巨大的環(huán)境壓力加大海洋空間規(guī)劃的實(shí)施難度,給海洋治理和海洋可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。2020年在以改善幾內(nèi)亞灣和加蓬環(huán)境質(zhì)量為主題的會(huì)議上指出,幾內(nèi)亞灣和加蓬沿海地區(qū)正經(jīng)歷越來越多的環(huán)境問題,如生態(tài)系統(tǒng)破壞、生態(tài)環(huán)境污染和沿海景觀的人工化,均是國際專家在規(guī)劃工作中明確指出的環(huán)境壓力[24]。鑒于環(huán)境問題帶來的政治、經(jīng)濟(jì)、地質(zhì)和環(huán)境挑戰(zhàn),環(huán)境保護(hù)已成為戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。因此,保護(hù)海洋環(huán)境是必要的,必須確保環(huán)境繼續(xù)成為人類生存和共同利益所必需的重要資源儲(chǔ)備。

3 MSPglobal 2030對(duì)海洋空間規(guī)劃的啟示

MSPglobal 2030圍繞利益相關(guān)者的參與、可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、跨界海洋空間規(guī)劃能力建設(shè)、氣候變化和科學(xué)技術(shù)等主題進(jìn)行諸多討論,包括相關(guān)概念和面臨的挑戰(zhàn),這些主題反映全球海洋空間規(guī)劃的發(fā)展方向及有待完善之處,參與者基于論壇及上述主題分享良好實(shí)踐和相關(guān)經(jīng)驗(yàn),并提出相應(yīng)的意見和建議。在開展海洋空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)將其考慮其中,這對(duì)于海洋空間規(guī)劃的發(fā)展有重要作用。

我國的海洋空間規(guī)劃始于20世紀(jì)80年代,在海洋空間規(guī)劃的編制與管理方面積累大量的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于推動(dòng)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長起到積極的促進(jìn)作用。與此同時(shí),我國的海洋空間規(guī)劃仍存在一些問題。例如:海洋空間規(guī)劃體系尚未成熟,仍處于不斷的調(diào)整期;海洋空間規(guī)劃重程序、輕實(shí)施、少評(píng)估,且陸海統(tǒng)籌理念和遠(yuǎn)景戰(zhàn)略不足;公眾參與度低,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善[25];對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性關(guān)注不足,同級(jí)規(guī)劃之間存在矛盾沖突,存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng),對(duì)實(shí)施情況監(jiān)測(cè)和實(shí)施效果評(píng)估的重視度不足,上位規(guī)劃與下位規(guī)劃不協(xié)調(diào)[26]?；贛SPglobal 2030的良好實(shí)踐及其重點(diǎn)探討的主題,同時(shí)結(jié)合我國海洋空間規(guī)劃存在的問題,本研究從能力建設(shè)、氣候變化、可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)4個(gè)方面提出啟示和建議。

3.1 加強(qiáng)能力建設(shè)

海洋空間規(guī)劃是綜合且復(fù)雜的過程,其內(nèi)容涉及規(guī)劃、管理、政策、生態(tài)、海洋、測(cè)繪和經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面,因此規(guī)劃過程需要各方面人才及機(jī)構(gòu)的參與并進(jìn)行有效的交流和溝通,且規(guī)劃人員和政策制定者的水平直接影響其實(shí)施成效。我國海洋空間規(guī)劃須從多個(gè)層面加強(qiáng)能力建設(shè),更好地完善海洋空間規(guī)劃體系,更廣泛地普及海洋科學(xué)知識(shí)。

3.1.1 個(gè)人層面

發(fā)展個(gè)人能力是指通過培訓(xùn)、實(shí)踐和參與來獲得知識(shí)和發(fā)展技能[27]。個(gè)人能力發(fā)展的對(duì)象包括政策制定者、管理人員、研究人員和規(guī)劃人員等,規(guī)劃團(tuán)隊(duì)須掌握一系列技能和專業(yè)知識(shí)。有學(xué)者根據(jù)英國海洋管理計(jì)劃流程,描述在海洋規(guī)劃初始設(shè)計(jì)中須考慮的技能和專業(yè)知識(shí)/背景[28](表1)。

表1 設(shè)計(jì)海洋規(guī)劃時(shí)須考慮的技能和專業(yè)知識(shí)/背景

3.1.2 機(jī)構(gòu)層面

機(jī)構(gòu)層面需要解決的能力問題包括通過政策、工具、合作機(jī)制和管理信息系統(tǒng)來發(fā)展機(jī)構(gòu)的能力[25]。海洋空間規(guī)劃不是一次性的任務(wù),而是具有多個(gè)規(guī)劃周期的迭代過程,發(fā)展機(jī)構(gòu)的能力對(duì)于確保其具有長期規(guī)劃的能力非常重要[29]。機(jī)構(gòu)層面包括政府機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu):政府機(jī)構(gòu)須發(fā)展制定規(guī)劃和監(jiān)督的能力,可根據(jù)現(xiàn)存的海洋環(huán)境問題及時(shí)制定相關(guān)政策,并監(jiān)督政策的執(zhí)行情況;研究機(jī)構(gòu)須發(fā)展創(chuàng)新和研究的能力,提高科學(xué)知識(shí)在海洋空間規(guī)劃中的應(yīng)用能力,并借助一些決策工具為海洋空間規(guī)劃的制定提供相關(guān)建議。

3.1.3 社會(huì)層面

海洋空間規(guī)劃的順利實(shí)施須有社會(huì)全員的共同參與,這就需要社會(huì)層面的人員了解海洋空間規(guī)劃的相關(guān)知識(shí)和具體的海洋保護(hù)措施,因此應(yīng)面向社會(huì)普及相關(guān)知識(shí),并就影響海洋環(huán)境和相關(guān)管理活動(dòng)的問題開展宣傳。其中較重要的是普及海洋知識(shí),并將與海洋空間規(guī)劃相關(guān)的海洋治理和海洋科學(xué)主題納入從小學(xué)到中學(xué)的現(xiàn)有普通教育課程。此外,可通過網(wǎng)絡(luò)和視頻等形式進(jìn)行海洋知識(shí)的科普。

3.2 認(rèn)識(shí)氣候變化的影響

近年來氣候變化異常,極端天氣事件頻發(fā)。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第六次評(píng)估報(bào)告中的《氣候變化2021:自然科學(xué)基礎(chǔ)》[30]指出,相對(duì)于1850—1900年,2001—2020年的平均全球地表溫度升高0.99℃;20世紀(jì)70年代以來,地球氣候處于快速升溫期,且升溫趨勢(shì)十分明顯[31]。此外,海平面上升、風(fēng)暴潮和海嘯等災(zāi)害嚴(yán)重破壞沿海城市的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等。氣候變化改變海洋環(huán)境,海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和利益的重新分配也將影響海洋活動(dòng),這種影響雖因地區(qū)和海洋管理強(qiáng)度而異,但人類和自然都將受到日益嚴(yán)重的負(fù)面影響[32]。因此,應(yīng)制定更加靈活和適應(yīng)性強(qiáng)的海洋空間規(guī)劃,以改善全球海洋狀況并應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。

“十四五”規(guī)劃提出應(yīng)提升應(yīng)對(duì)海洋自然災(zāi)害和突發(fā)環(huán)境事件的能力。因此,有必要將氣候變化因素納入我國海洋空間規(guī)劃,有助于提高防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力,降低海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性;有必要了解預(yù)計(jì)受到氣候變化影響的優(yōu)先保護(hù)物種和關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)組成部分,并將其納入影響分析評(píng)估,以促進(jìn)海洋的可持續(xù)性和恢復(fù)力。此外,應(yīng)提高關(guān)于氣候變化對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋活動(dòng)影響的認(rèn)識(shí),并在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立新的社會(huì)規(guī)范,制定應(yīng)對(duì)災(zāi)害的備選方案,從而在地方層面加強(qiáng)對(duì)氣候變化知識(shí)的普及。

3.3 發(fā)展可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)

目前我國發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡,海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍以傳統(tǒng)的旅游業(yè)、漁業(yè)和運(yùn)輸業(yè)為主[33]。然而依靠擴(kuò)大漁業(yè)規(guī)模提高藍(lán)色經(jīng)濟(jì)總量會(huì)引起近海資源匱乏,導(dǎo)致海洋的不可持續(xù)發(fā)展[34]。目前全球漁業(yè)資源呈下降趨勢(shì),非法和無節(jié)制的捕撈漁獲量占每年總漁獲量的20%,嚴(yán)重影響國家和地區(qū)可持續(xù)管理漁業(yè)[35],因此須通過合理規(guī)劃調(diào)整我國藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)及沿海環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)既是海洋空間規(guī)劃的重要目標(biāo),也是實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃可持續(xù)實(shí)施的重要途徑。海洋空間規(guī)劃已作為促進(jìn)海洋更合理開發(fā)利用的工具在世界各地出現(xiàn),可在促進(jìn)海洋活動(dòng)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。海洋空間規(guī)劃作為分析和分配過程,是將海洋空間用于特定用途以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的過程[36]。海洋空間規(guī)劃可通過將空間分配給特定部門(如可再生能源)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以良好的環(huán)境狀況、環(huán)境影響評(píng)估以及包容性的協(xié)商和可接受性(行政部門和利益相關(guān)者)等概念為指導(dǎo),促進(jìn)可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)支撐

近年來我國海洋事業(yè)取得重大成就,但仍存在海洋利用方式不可持續(xù)和海洋科技支撐能力不足等問題[23]。聯(lián)合國“海洋十年”的愿景是“構(gòu)建我們所需要的科學(xué),打造我們所希望的海洋”,旨在“推動(dòng)形成變革性的科學(xué)解決方案,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,連接人類和海洋”,這是聯(lián)合國促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要決議和未來10年最重要的全球性海洋科學(xué)倡議。如今海洋空間規(guī)劃面臨諸多挑戰(zhàn),如氣候變化異常、海洋資源逐漸短缺以及海洋環(huán)境質(zhì)量日益下降,更需要采用科學(xué)的技術(shù)手段規(guī)劃用海,提高沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力,通過海洋空間規(guī)劃整合氣候變化措施,減少氣候變化引起的海岸帶暴露性和脆弱性,建立更有韌性的海洋環(huán)境,同時(shí)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng),發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。此外,還需要從地球科學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)和人文社會(huì)科學(xué)等多個(gè)視角和學(xué)科方向加強(qiáng)海洋科學(xué)的學(xué)科體系建設(shè),加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)學(xué)科問題研究[25]。目前有很多海洋數(shù)據(jù)是免費(fèi)共享的,須通過科學(xué)技術(shù)知識(shí)結(jié)合實(shí)際調(diào)查結(jié)果整合并處理這些數(shù)據(jù),并將其應(yīng)用于規(guī)劃之中,可為海洋空間規(guī)劃制圖、情景分析、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等提供決策及技術(shù)支撐,使海洋空間規(guī)劃的決策更具有合理性和科學(xué)性。目前一些決策工具和模型已被廣泛應(yīng)用于海洋空間規(guī)劃之中[37-39],在未來數(shù)十年內(nèi)有可能提高許多海洋活動(dòng)的效率和生產(chǎn)力技術(shù),包括精密傳感器、先進(jìn)材料、自主系統(tǒng)和生物技術(shù),以及與人工智能、大數(shù)據(jù)、復(fù)雜數(shù)字平臺(tái)和區(qū)塊鏈相關(guān)的通用技術(shù)[40]。

4 結(jié)語

為期3年的MSPglobal 2030已經(jīng)結(jié)束,全球海洋空間規(guī)劃國際指南及其試點(diǎn)項(xiàng)目的制定和實(shí)施,從海洋空間規(guī)劃的框架、流程和實(shí)施等多個(gè)層面面向全球作出良好示范,并通過論壇的形式分享國家和地區(qū)規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和存在的問題;該計(jì)劃促使很多國家和地區(qū)采用多部門和參與性的方法實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用,加快全球海洋空間規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程,并有助于推進(jìn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。與此同時(shí),海洋空間規(guī)劃仍面臨很多挑戰(zhàn),應(yīng)正視這些挑戰(zhàn),改善海洋環(huán)境和海上安全,通過海洋空間規(guī)劃這一強(qiáng)大的監(jiān)管工具,優(yōu)化海洋開發(fā)利用,減少海洋使用沖突,調(diào)節(jié)新的空間需求,保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng),促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋可持續(xù)發(fā)展。