《湖北省基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃》解讀與特點分析

陳曉茜，曹 晶*，王 正

（1. 湖北省空間規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430071；2. 湖北省自然資源廳，湖北 武漢 430071）

1 背景概述

基礎(chǔ)測繪是為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護提供測繪地理信息的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)。從1978年王之卓院士在世界上率先提出全數(shù)字化自動測圖的構(gòu)想[1]，到李德仁院士謀劃的信息化測繪體系發(fā)展藍圖[2]，再到自然資源部積極探索的新型基礎(chǔ)測繪體系[3]，測繪工作在不斷轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)突破、在創(chuàng)新中謀得發(fā)展，而基礎(chǔ)測繪“五年規(guī)劃”的不斷落實，則把測繪發(fā)展愿景變成美好現(xiàn)實。

“十四五”時期是湖北加快建成中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點，成為國內(nèi)大循環(huán)重要節(jié)點和國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期；也是測繪全面融入自然資源管理大格局，支撐服務自然資源“兩統(tǒng)一”職責的重要時期。2015年國務院批復同意了《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要（2015—2030年）》[4]，提出到2030年全面建成新型基礎(chǔ)測繪體系，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供多層次、全方位基礎(chǔ)測繪服務。2021年全國地理信息管理工作會議進一步明確測繪地理信息管理工作“兩支撐一提升”（支撐經(jīng)濟社會發(fā)展、服務各行業(yè)需求，支撐自然資源管理、服務生態(tài)文明建設(shè)，不斷提升測繪地理信息工作的自身能力和水平）的工作定位。結(jié)合湖北省基礎(chǔ)測繪服務支撐能力與經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域各方面日益增長的新需求不相適應等實際，如何補短板、抓創(chuàng)新、優(yōu)服務并建成新型基礎(chǔ)測繪體系成為新時期湖北省基礎(chǔ)測繪工作的關(guān)鍵。本文重點對《測繪“十四五”規(guī)劃》[5]進行解讀，并分析其呈現(xiàn)的鮮明特征。

2 “十四五”規(guī)劃解讀

1）提出發(fā)展目標：“3 個能力提升”和“一個體系建成”。以支撐自然資源“兩統(tǒng)一”職責履行為出發(fā)點，以筑牢經(jīng)濟社會發(fā)展時空“基底”為核心，圍繞突出基礎(chǔ)性、注重系統(tǒng)性、體現(xiàn)服務性和立足先導性，提出“全面提升基礎(chǔ)測繪核心供給能力、協(xié)同更新能力、應用服務能力，基本建成‘產(chǎn)品豐富、聯(lián)動更新、靈活高效’的新型基礎(chǔ)測繪體系”的發(fā)展目標，實現(xiàn)基礎(chǔ)測繪的全面供給、創(chuàng)新發(fā)展、智能服務，有力支撐自然資源管理更好履行“兩統(tǒng)一”職責，為湖北省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供高效、優(yōu)質(zhì)、持續(xù)的基礎(chǔ)地理信息服務。

2）圍繞主責主業(yè)，在強化要素保障上做好“三基”建設(shè)。將新型基礎(chǔ)測繪聯(lián)動更新機制建設(shè)貫穿始終，著力完善現(xiàn)代化測繪基準體系、統(tǒng)籌獲取高精度基礎(chǔ)航空航天遙感影像、協(xié)同建設(shè)二三維基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，建成全省統(tǒng)一無縫的基準站一張網(wǎng)，推進多源、多分辨率、多時相航空航天遙感影像數(shù)據(jù)常態(tài)化獲取和更新，實現(xiàn)點位精度優(yōu)于1 m（局部優(yōu)于0.2 m）的基礎(chǔ)測繪成果和地形級實景三維全省覆蓋，地理實體、地理場景、水下地形等產(chǎn)品更加完備，形成支撐生產(chǎn)、生活、生態(tài)的自然資源立體時空模型的“框架、基底和背景”，打造成湖北省自然資源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展不可缺少的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。

3）聚焦深化服務，在信息化保障上做好平臺支撐。以基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)為框架，融合治理公共專題數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)實時感知數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)在線抓取數(shù)據(jù)等，搭建以時空大數(shù)據(jù)匯聚融合、共享交換、應用挖掘、安全監(jiān)管等為主要內(nèi)容的時空大數(shù)據(jù)平臺，全面打通“數(shù)據(jù)融合、應用集合、技術(shù)集成”的信息化服務路徑，有序推進跨層級、跨部門的聯(lián)動共享與智能化應用，為自然資源全流程業(yè)務開展、行業(yè)部門綜合應用與協(xié)同服務以及經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供權(quán)威、高效、智能精準的時空信息保障。同時，在襄陽、荊門、恩施等地開展省級新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)試點，將時空大數(shù)據(jù)平臺納入地方新型基礎(chǔ)測繪體系研究工作，全面提升湖北省的基礎(chǔ)測繪支撐保障能力。

4）堅持創(chuàng)新發(fā)展，在創(chuàng)新驅(qū)動上實現(xiàn)基礎(chǔ)測繪的跨越發(fā)展。一方面，加快新型基礎(chǔ)測繪體系創(chuàng)新研究，加強對武漢、咸寧國家級試點成果的總結(jié)提煉，以科技創(chuàng)新驅(qū)動基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品表達形式、技術(shù)方法、組織實施、管理方式等革新；另一方面，加強新型基礎(chǔ)測繪技術(shù)支撐，依托湖北省的科教優(yōu)勢，深化“產(chǎn)學研用”協(xié)同創(chuàng)新，加強科研單位與生產(chǎn)和應用單位的科技專項合作，大力推動基礎(chǔ)測繪新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝等技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和落地應用，加深測繪地理信息技術(shù)與新一代信息技術(shù)的融合，加強地理信息保密防護技術(shù)研發(fā)與應用等，構(gòu)建支持基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)、管理、服務的新型技術(shù)支撐體系。

5）突出政策引領(lǐng)，在統(tǒng)籌管理上夯實政策保障體系?？茖W修訂《湖北省測繪管理條例》等已有法規(guī)，推動建立湖北省“分級管理、共同投入、統(tǒng)籌實施”的基礎(chǔ)測繪組織管理體系，逐步形成全省航空遙感影像獲取、基礎(chǔ)測繪成果更新、測繪基準和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等跨區(qū)域整體性統(tǒng)一性工作省級統(tǒng)籌、市縣分工協(xié)作的組織機制。建立全省遙感影像數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機制，建立健全地理信息資源開放共享配套制度與管理規(guī)范，完善成果匯交與應用、質(zhì)量監(jiān)督、安全管理、應急保障等機制，提高基礎(chǔ)測繪保障服務效能。

3 “十四五”規(guī)劃的特點分析

堅持系統(tǒng)思維，突出基礎(chǔ)測繪建設(shè)的基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性和可操作性，突破基礎(chǔ)測繪分級管理的思維藩籬，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施、協(xié)同創(chuàng)新”的新型基礎(chǔ)測繪聯(lián)動更新機制，通過上下協(xié)同生產(chǎn)和聯(lián)動更新，推進湖北省、市、縣數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌獲取與處理，解決各級基礎(chǔ)測繪成果供給和服務短板的問題，形成以“產(chǎn)品豐富、聯(lián)動更新、靈活高效”為特征的新型基礎(chǔ)測繪體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)測繪的全面供給、創(chuàng)新發(fā)展、智能服務。

1）對新發(fā)展理念的貫徹落實更深入。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上創(chuàng)造性地提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。到“十四五”時期，我國轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，適應新發(fā)展階段的新要求，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，都需要把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域[6]。推動全省基礎(chǔ)測繪成果聯(lián)動更新是貫徹落實新發(fā)展理念，解決基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)時空一致性不強、數(shù)據(jù)成果共享不暢、開放不夠等問題，推進各級基礎(chǔ)測繪建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)一致，確保湖北省“十四五”基礎(chǔ)測繪規(guī)劃順利實施的重要工作。早在“十三五”時期，湖北省就提出了“探索性開展省、市、縣三級基礎(chǔ)地理信息資源聯(lián)動更新[7]”的理念；進入“十四五”時期，在測繪工作全面融入自然資源管理大格局的背景下，湖北省進一步貫徹落實新發(fā)展理念，從智慧咸寧時空大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)試點的實際經(jīng)驗出發(fā)[8]，創(chuàng)新性地提出構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施、協(xié)同創(chuàng)新”的新型基礎(chǔ)測繪聯(lián)動更新機制，明確各級測繪地理信息部門在基礎(chǔ)測繪建設(shè)中的分工和權(quán)責，通過省、市、縣3 級規(guī)劃同編、聯(lián)合投入、成果共建共享，強化不同尺度不同精度的基礎(chǔ)測繪要素的高度融合統(tǒng)一，有力保證了省、市、縣數(shù)據(jù)的時空一致性，減少了重復建設(shè)和投入，確保在落實新發(fā)展理念過程中做到全省協(xié)調(diào)聯(lián)動、開放共享、綠色發(fā)展。

2）基礎(chǔ)測繪核心內(nèi)容進一步增強。2018 年測繪全面融入自然資源大局，成為自然資源管理的重要組成部分，測繪地理信息工作在繼續(xù)履行測繪行業(yè)管理職責和面向全社會提供服務的同時，也將擔負為自然資源保護和開發(fā)利用提供科學手段和決策依據(jù)的新使命[9-10]。經(jīng)過“十三五”建設(shè)，湖北省測繪地理信息事業(yè)取得了較好成績，但基礎(chǔ)測繪工作相對滯后，數(shù)據(jù)基準不統(tǒng)一、高分辨率影像數(shù)據(jù)獲取極度缺乏、大比例尺基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)未實現(xiàn)全省必要覆蓋和定期更新、組織管理模式不夠科學、服務模式單一化等基礎(chǔ)測繪成果供給不足和服務支撐能力不夠等問題突出[11-12]。為了補齊短板、對標先進，《湖北省基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃》（以下簡稱《測繪“十四五”規(guī)劃》）聚焦《中華人民共和國測繪法（2017 修訂）》關(guān)于基礎(chǔ)測繪內(nèi)容的定義（“三基”建設(shè)），圍繞測繪“兩服務一提升”的工作定位在內(nèi)容上進行適度拓展，提出完善測繪地理信息體制機制、建設(shè)高精度地理信息資源體系、深化測繪地理信息服務與應用和新型基礎(chǔ)測繪體系探索與建設(shè)、加強測繪地理信息科技創(chuàng)新等內(nèi)容，確保建成全省安全可控、統(tǒng)一無縫的現(xiàn)代測繪基準體系，實現(xiàn)覆蓋全省的高精度三維動態(tài)空間定位服務能力；建立航空、航天、低空、地面等相互補充的立體式數(shù)據(jù)獲取體系；建設(shè)二三維一體、陸地水下一體的基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品體系，推進點位精度優(yōu)于1 m 的基礎(chǔ)測繪成果和地形級實景三維全省覆蓋；在“十三五”的基礎(chǔ)上，做優(yōu)做強時空大數(shù)據(jù)平臺，變革服務方式，提升服務效率；積極開展新型基礎(chǔ)測繪體系建設(shè)試點工作，通過先行先試，探索推進基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品形式、生產(chǎn)組織模式、技術(shù)和服務方式創(chuàng)新，進一步增強基礎(chǔ)測繪核心內(nèi)容。

3）新型基礎(chǔ)測繪體系建設(shè)全面啟動。從“十三五”到“十四五”，構(gòu)建新型基礎(chǔ)測繪體系是不變的主題。新型基礎(chǔ)測繪是在原有基礎(chǔ)測繪基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型升級，其內(nèi)涵探討許久[13-14]，“十三五”時期，湖北省以國家新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)武漢試點和智慧咸寧時空大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)試點為突破口[9,15]，初步探索新型基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品、技術(shù)、組織、標準體系的轉(zhuǎn)型升級。《測繪“十四五”規(guī)劃》中明確在完善武漢、咸寧國家級試點的基礎(chǔ)上，進一步向全省鋪開建設(shè)，在荊門、襄陽、恩施等地開展省級新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)試點，并提出建設(shè)新型基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)組織體系、測繪產(chǎn)品體系、應用服務體系、技術(shù)支撐體系和政策標準體系，新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)更趨向于體系化。同時，結(jié)合湖北省實際，提出建設(shè)以“產(chǎn)品豐富、聯(lián)動更新、靈活高效”為基本特征的新型基礎(chǔ)測繪體系。以基礎(chǔ)測繪成果快速更新為驅(qū)動，探索建立新型基礎(chǔ)測繪的生產(chǎn)模式和工作機制，優(yōu)化升級全省基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)組織體系，帶動產(chǎn)品體系的升級改造和服務體系的創(chuàng)新，提升基礎(chǔ)測繪服務保障能力和水平，滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需求。

湖北省新型基礎(chǔ)測繪體系的創(chuàng)新性具體表現(xiàn)在：①組織模式新，在基礎(chǔ)測繪分級管理的基礎(chǔ)上，按功能分區(qū)進行任務劃分，省級負責統(tǒng)籌航空影像數(shù)據(jù)的獲取與生產(chǎn)，各市、縣負責所管轄區(qū)域數(shù)字線劃圖的測制，進入常態(tài)化聯(lián)動更新階段，通過省、市、縣3級變化推送，確保各級基礎(chǔ)測繪成果的協(xié)同更新，真正做到分工采集、增量更新、逐級匯聚、統(tǒng)一管理，打造全省各級基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)更新的源動力；②產(chǎn)品形式新，在完善“三基”建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，探索研究基于地理實體的數(shù)據(jù)獲取、更新、管理和服務的技術(shù)路徑，推動圖形要素產(chǎn)品升級為地理實體、地理場景產(chǎn)品，逐步將傳統(tǒng)單一比例尺數(shù)據(jù)庫轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w化、一體化時空數(shù)據(jù)庫，推進“一庫多能、按需組裝、定制服務”；③服務方式新，系統(tǒng)性地謀劃時空大數(shù)據(jù)平臺服務自然資源管理和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，第一階段在自然資源資源部門內(nèi)建成使用，第二階段融合多行業(yè)數(shù)據(jù)，滿足各領(lǐng)域?qū)r空信息共享應用的需求，為自然資源主體業(yè)務、政務應用、社會公眾提供靈活定制、集約高效的應用服務，第三階段建立完善的分析評價內(nèi)容、指標體系和知識體系等，實現(xiàn)智慧化分析與服務。

4 結(jié) 語

《測繪“十四五”規(guī)劃》是指導“十四五”時期基礎(chǔ)測繪事業(yè)發(fā)展、審核重大基礎(chǔ)測繪項目、安排政府投資和財政支出預算、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)和行動綱領(lǐng)，為湖北省做好基礎(chǔ)測繪工作指明了方向。相信隨著湖北省基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃的順利實施，將全面提升全省測繪地理信息數(shù)據(jù)保障能力，為自然資源全業(yè)務鏈條管理提供更科學、更精細、更準確的服務與支撐。同時，通過高精度測繪成果的安全使用、有效開發(fā)并廣泛利用，地理信息公共服務能力將進一步增強，有力保障湖北省重大決策部署的落地實施，為湖北省數(shù)字政府、數(shù)字孿生建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展筑牢根基。