落實科研經費管理 “放管服”改革的難點和對策

紀開芳，馮麗梅

（云南大學 ，云南 昆明 650091）

1 進一步深化“放管服”改革的背景及《若干意見》的主要亮點

1.1 深化“放管服”改革的背景

黨的十八大以來，國家先后出臺一系列優(yōu)化科研經費管理的政策文件和改革舉措，調動了科研人員的創(chuàng)新積極性，使我國的科技事業(yè)飛速發(fā)展。隨著科技投入持續(xù)大幅度增長，科研經費管理政策和辦法不適應科技創(chuàng)新活動特點和科學研究規(guī)律的矛盾也日顯突出，項目經費管理太過于剛性、費用報銷繁、報銷難等問題仍然存在，在一定程度上嚴重影響科研人員的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造活力的發(fā)揮。為解決存在的問題，提高科研經費管理績效，進一步深化“放管服”改革勢在必行。國務院辦公廳于2021年8月15日印發(fā)了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（以下簡稱“若干意見”），以問題和需求為導向，進一步下放項目經費調劑權、完善經費撥付機制、提高間接費比例、優(yōu)化費用財務報銷管理方式、簡化報銷程序等方面做出明確的細化，標志著中央財政科研項目資金管理改革又邁進了一大步。

1.2 《若干意見》的亮點

亮點一：全程放權。項目申報環(huán)節(jié)，簡化經費預算編制，將之前直接費用中的9個支出科目簡化為3個支出科目，并對人才類和基礎研究兩類項目實行經費包干制，無須編制項目經費預算。精簡費用測算說明，設備費中單臺（套）50萬元以上的需提供詳細說明，單臺（套）50萬元以下及其他支出科目的費用支出只需提供基本測算說明；項目執(zhí)行環(huán)節(jié)，進一步下放經費預算調劑權，將之前只能對直接費用部分支出科目的預算進行調劑，改革為全部直接費用支出科目研發(fā)團隊根據(jù)科研活動的實際需要均可調整，自主安排；直接費用除設備費預算調劑權下放給項目承擔單位外，其他支出科目預算的調劑權全部下放給項目負責人；項目結題環(huán)節(jié)，合并財務驗收和技術驗收。

亮點二：加大激勵。人才是支撐和推動創(chuàng)新的根本?？蒲薪涃M管理改革最重要的目標就是要激發(fā)科研人員的創(chuàng)新動力，要下決心改變過去科研經費管理中重物輕人的現(xiàn)象?！度舾梢庖姟分忻鞔_提出通過提高科研項目間接費用比例，加大對科研人員的激勵?？蒲许椖拷涃M中用于人方面的支出主要有2個部分。一部分是“勞務費”，主要用于沒有工資性收入的人員。另一部分是“績效支出”，主要用于有工資性收入在編人員。之前勞務費開支范圍有限制，間接費用比例偏低，激勵作用有限。這次改革一是擴大了勞務費開支范圍，將項目聘用無工資性收入人員的住房公積金等納入勞務費科目列支。二是提高間接費用比例，且分類明確了標準。三是從穩(wěn)定支持的科研經費中可以提取最多20%作為獎勵經費。四是加大科技成果轉化激勵力度?？蒲谐晒梢远喾N方式進行轉化，轉化收益分配在聽取本單位科研人員意見的基礎上約定，分配給成果完成人的比例不低于50%，而且分配給成果完成人和有重要貢獻人員的獎勵和報酬不受本單位績效工資總量限制。激發(fā)科研人員創(chuàng)新的積極性，激勵科研人員潛心鉆研，讓他們安心科研工作，創(chuàng)造更多高水平的研究成果，切實提高中央財政科研經費的使用效率，增強科研人員獲得感和使命感。

亮點三：改進項目結余資金管理。取消項目結余資金留用2年的使用期限 ，明確項目結余資金無期限留給項目承擔單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，可以優(yōu)先考慮原項目團隊科研需求?？紤]到了科研活動的連續(xù)性，以及避免突擊花錢，浪費財政資金的現(xiàn)象，提高了科研經費的使用效率。

亮點四：擴大設備費支出范圍，優(yōu)化儀器設備采購管理。將計算類儀器設備和軟件工具納入設備費科目列支；為保證項目研發(fā)工作的順利進行，對急需的設備和耗材采購管理進行了優(yōu)化。從政策上，對科研急需的設備和耗材無須進行招標投標程序，可以采用特事特辦、隨到隨辦的機制。從落實上，項目承擔單位通過優(yōu)化和完善內控制度，簡化設備采購流程； 財政部門對項目承擔單位申請變更政府采購方式，實行限時辦結制度，收到符合要求的變更申請原則上在5個工作日內辦結。

2 全面落實《若干意見》的難點及對策建議

2021年8月出臺的《若干意見》，是我國科研經費管理改革的新突破。好的政策三分布置，七分落實。只有將政策落實落地，才能發(fā)揮好政策的作用，達到預期的效果。 “放管服”政策落地的關鍵是徹底清除打通最后一公里的障礙。筆者就《若干意見》真正落實落地的難點及對策提出如下看法：

2.1 “放權”“監(jiān)管”和“服務”之間的不協(xié)調

深化科研經費管理“放管服”改革的目的，一方面是要使項目承擔單位和科研人員獲得更大的自主權，真正體現(xiàn)科研經費管理和相關的政策是為人的創(chuàng)造性活動提供優(yōu)質服務。另一方面也是加強科研經費監(jiān)督檢查，強化事中事后監(jiān)管，更好的發(fā)揮審計監(jiān)督、財會監(jiān)督與日常監(jiān)督 ，保證科研經費使用規(guī)范并提高績效。難點在于：科研經費管理改革從外部看涉及財政、稅務、科技、人社、審計、紀檢、監(jiān)察等多個政府主管部門，每個部門對科技經費的管理均有不同的要求和標準，有的要求和標準與科研經費改革尚未同步。從單位內部看，也涉及單位內部的財務、科技、資產、人事等多個責任部門。無論是外部或內部財政、稅務、科技、人社、審計、紀檢、監(jiān) 察等多個部門從自身管理方便提出的要求和標準的不同步、不協(xié)調，都必然導致項目承擔單位和科研人員在科研經費使用過程中無所適從，管理人員也因為怕承擔責任變得更加小心謹慎，互相推諉，使科研經費管理變得更復雜。

典型例子：譬如《若干意見》中優(yōu)化儀器設備采購管理，對科研急需的設備和耗材無須進行招標投標程序，但在具體實施過程中，涉及的相關管理部門都怕承擔風險和責任，還是要求招標采購 ，使科研人員非常無奈，而且也在一定程度上影響到研究任務的按時完成。

對策建議：科研經費管理的“松綁”，不是對科研管理工作的放松，而是提出了更高的要求。對涉及科研經費管理改革的財政 、稅務、科技、人社、審計、紀檢、監(jiān)察等多個部門，應加強溝通、協(xié)調和聯(lián)動，在科研項目經費管理方面應與科研經費改革同步，審計、紀檢、監(jiān)察等部門在開展檢查審計工作時各部門應統(tǒng)一要求、標準和口徑，在“尊重科學家、遵循科研規(guī)律、提高財政資金使用效率”的前提下共同制定相關的實施細則。保證科研經費改革順利進行，并達到預期效果。項目承擔單位要認真履行好在科研經費改革中的主體地位和人、財、物資源配置主體責任。項目負責人也要有職責擔當，主動與內部各職能部門相互配合，敢于承擔風險和責任，真正將政策落實落地落到位，避免出現(xiàn)“一放就亂，一管就死 ”。

2.2 財政預算管理一體化系統(tǒng)和科研經費“放管服”改革不匹配

隨著財政預算制度改革的不斷深化，建立健全現(xiàn)代財政制度，推進財政治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要全面構建更加規(guī)范、安全、高效的財政資金運行體系，推進實施財政預算管理一體化系統(tǒng)。但在實施過程中，存在財政預算管理一體化系統(tǒng)與《若干意見》不匹配的問題。

典型例子一：財政預算管理一體化系統(tǒng)，從項目立項、預算編制 、資金申請、資金撥付到項目結束的全過程都能高效追蹤監(jiān)管。要求財政資金支付實行全流程電子化管理，通過財政預算管理一體化系統(tǒng)辦理業(yè)務。除單位資金中按往來收入管理的資金外，其他資金支付堅持先有預算后有支出。這與《若干意見》中人才類和基礎研究類科研項目推行經費包干制，不再編制項目預算的要求不匹配。意味著這兩類科研項目經費無法使用。

典型例子二：科研項目直接經費預算設備費、業(yè)務費、勞務費3個科目，按財政預算管理一體化系統(tǒng)中經濟分類科目填入。經濟分類科目預算跨大類進行調整手續(xù)非常煩瑣，需要到財政機關的預算部門、國庫部門和其他部門審批后才能進行跨大類調整，致使《若干意見》中下放科研經費預算調整的相關規(guī)定不協(xié)調。如在《若干意見》中設備費預算可以進行調劑，且調劑權全部下放給項目承擔單位。但實際上在科研項目進行調劑時，往往無法通過財政預算管理一體化系統(tǒng)來實現(xiàn)。特別是若科研項目實施過程中確需購科研設備，但未列入預算或預算不足時需上報審批，這樣必然會影響科研項目進度。

典型例子三：《若干意見》中對順利通過驗收的科研項目，取消結余資金的留用時間限制。但在財政預算管理一體化系統(tǒng)中項目資金的結余結轉只能返還一次，若返還使用一年后還有的結余下一年度不再返還。

對策建議：財政預算管理一體化系統(tǒng)，應將科研項目經費的管理單獨作為一個內容進行設置，同樣從項目立項、預算編制（人才類和基礎研究類科研項 目除外）、資金申請、資金撥付到項目結束進行全過程的高效追蹤監(jiān)管。只是在支出科目的設置、經費預算的調整和結余經費的管理方面，按科研項目經費管理的相關規(guī)定進行管理。真正實現(xiàn)簡化流程，提高財政科研經費的使用效率。

2.3 部分項目承擔單位內控制度修改完善滯后

此次深化財政科研經費管理的改革是科技領域“放管服”改革的重要內容，更加明確項目承擔單位履行好科研項目實施和科研經費管理使用的主體責任，為確?？蒲凶灾鳈嘟拥米?、管得好。這就要求項目承擔單位按照國家有關政策規(guī)定和權責一致的要求，及時修改完善內部管理制度。但現(xiàn)實中是部分單位對“放管服”改革認識不到位，缺乏改革擔當,怕承擔管理的責任和風險，沒有按國家相關要求及時修改完善本單位科研經費管理辦法、差旅費/會議費管理辦法和間接經費管理辦法等。仍在執(zhí)行單位原來的內控制度，使國家政策無法在單位內及時全面的落地落實；還有的單位責任擔當不夠 ,出臺的內部管理制度沒有結合本單位的實際情況進行細化，而是全部照搬照抄國家政策。個別單位特別是財務部門,對財務制度非常熟悉,但對科研經費管理相關政策學習不夠深入，理解不到位,仍然管得過死，使國家政策落實不到位。

對策建議：項目承擔單位應擔當起自身在科研經費管理中的主體責任，制定管理目標，為科研松綁，按科研經費“放管服”改革要求 ，單位內控制度凡是與《若干意見》不一致的地方，要結合單位的實際情況，按照科研規(guī)律進一步修改，徹底解決因科研經費使用而影響科研積極性的“痛點、難點、堵點”，讓經費更好地為人的創(chuàng)造性活動服務。明確單位和項目負責人管理的責任。加強科研經費“放管服”改革政策的宣傳和培訓，讓項目負責人和科研人員政策明、界限清，合理合規(guī)使用經費。單位各職能部門要解放思想，轉變觀念，加強協(xié)同配合，提升服務意識，精簡并優(yōu)化流程，簡化手續(xù)。提高科研經費管理效率和便利化程度，為科研人員排憂解難，提供優(yōu)質快捷的服務，用制度保障科學事業(yè)的發(fā)展。

2.4 政府各主管部門之間信息共享度低

科研經費管理改革涉及科技、財政、人社、審計、監(jiān)察、紀檢等多個部門，各部門的溝通協(xié)調不夠，某些方面缺乏統(tǒng)一 認識和責任分工的清晰界定，制定的相關制度或實施細則銜接不夠，相關信息共享程度低。

典型例子：在審計檢查的過程中要求的口徑不一致，結果不互認。例如《若干意見》中明確可以通過提高科研項目間接費用比例，加大科研人員激勵力度。但部分地方在巡查審計過程中對公益一類事業(yè)單位，執(zhí)行的是科研項目中科研人員不能領取項目中的績效支出 。

對策建議：一是科技、財政、人社、審計、監(jiān)察、紀檢等多個部門要明確各自的管理職責，部門之間要加強協(xié)調配合和聯(lián)動，制定科學合理的科研項目審計檢查計劃，利用好大數(shù)據(jù)、信息平臺和信息技術手段，提高審計檢查效率和效果。二是創(chuàng)新科研經費審計檢查方式，建立健全對項目承擔單位開展科研經費管理的事中和事后檢查機制，開展多部門聯(lián)合審計檢查，并實行審計檢查結果信息共享和互認，避免出現(xiàn)重復檢查和多頭檢查，真正減輕科研人員的負擔，讓他們有更多的時間潛心開展研究工作。

2.5 部分財務人員綜合素質和業(yè)務能力不能適應深化改革要求

隨著國家加大對科研經費“放管服”改革的深入，對財務人員及科研助理的能力和水平提出了更高的要求。財務人員不僅要掌握財務專業(yè)知識，還要熟悉科技經費管理的相關政策，掌握財稅、計算機理論和技術等相關知識，還需對科研工作，科學研究的特點等有一定的了解。但目前有少部分財務人員和科研助理的綜合素質、業(yè)務水平不高，不熟悉科技經費管理的相關政策，對本單位科研工作的特點基本不了解。

典型例子：部分財務人員的綜合素質和業(yè)務水平偏低，導致在科研經費報銷、使用和管理方面標準尺度不一致。同樣的單據(jù)今天找此人不能報，明天找彼人則可以報。部分財務人員對計算機技術及操作不熟悉，不能利用信息化平臺和手段收集、分析整理相關信息，導致財務分析、科技經費績效評價結果參差不齊，無法為管理決策提供真實可靠的相關資料和信息。

對策建議：項目承擔單位要適應科研經費管理改革的要求，著力建設高素質的科研資金管理和核算隊伍。通過組織對財務人員和科研助理的培訓，讓他們真正讀懂《若干意見》的內涵，熟悉國家財政科研資金核算相關法規(guī)制度和政策的最新要求。同時，邀請相關科研人員對從事科研資金管理和核算的人員開展培訓，讓財務人員對科研有一定程度的了解。財務人員和科研助理還要加強計算機理論和技術等方面的學習，積極引進和培養(yǎng)一批能將計算機技術與財務管理相結合的復合型管理人才。更為重要的是，要引導財務人員樹立和增強為一線科技人做好服務、當好后勤保障的觀念，為科研人員提供高水平的專業(yè)化服務，讓科研人員不再“圍著經費轉”，告別“科研經費難用的煩惱”。通過構建以信任為前提、以績效為導向、以誠信為底線的現(xiàn)代科技治理體系,為科技創(chuàng)新與改革“保駕護航”，促進科研經費“放管服”改革落地開花。