青海省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償實踐做法及模式研究

肖 鋒 馬建海 馬春艷 宋維菊 周秉榮 周華坤 李宏林 季海川 馬元杰

(1 青海省林草局，青海 西寧 810000 ；2 青海省氣象科學(xué)研究所，青海 西寧 810001；3 中國科學(xué)院西北高原生物研究所，青海省寒區(qū)恢復(fù)生態(tài)學(xué)重點實驗室，青海 西寧 810008；4 青海大學(xué)省部共建三江源生態(tài)與高原農(nóng)牧業(yè)國家重點實驗室，青海 西寧 810006)

三江源地區(qū)位于青海省南部，長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，素有“中華水塔”的美譽(yù)，對我國乃至亞洲東部的生態(tài)安全具有極其重要的作用。近幾十年來，我國開展和實施了一大批退化濕地恢復(fù)及保護(hù)工程，如何既能促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保護(hù)和恢復(fù)工程的實施，又能使受影響或者參與保護(hù)的民眾的利益得到保障，即濕地生態(tài)效益補(bǔ)償(姜宏瑤, 2010)，成為了濕地恢復(fù)工程實施而出現(xiàn)的新問題。我國在國家和地方層面制定了一系列濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策法規(guī)，但目前濕地生態(tài)補(bǔ)償仍存在制度缺失、標(biāo)準(zhǔn)低和方式單一等問題(劉子剛等, 2015)。

一般而言，濕地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循地域性、優(yōu)先性、可行性、可操作性以及生態(tài)性和美學(xué)性等基本原則(李金昌等, 2009; 姜宏瑤, 2011; 呂艷花等, 2017; 龔相澔, 2018; 薛鵬飛等, 2021)。劉珉(2012)認(rèn)為形成多種主題參與的補(bǔ)償機(jī)制是保證濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾ＷC。李有志等(2016)基于遼河河口濕地生態(tài)補(bǔ)償研究，探討了基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型和重要性的濕地生態(tài)補(bǔ)償理論。王艷霞等(2011)以濱海濕地為研究對象，通過區(qū)分補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體，提出了我國濱海濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣芎蜋C(jī)制。

我國針對濕地生態(tài)補(bǔ)償已開展了許多研究，提出了相應(yīng)的理論和實施框架，到目前為止，尚未開展青海高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆治鎏接?周華坤等, 2021)。本研究通過對國內(nèi)外有關(guān)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償文獻(xiàn)、案例和政策法規(guī)等的綜合分析，提出青海省高原濕地生態(tài)效益補(bǔ)償模式的建議及其保障機(jī)制，為青海濕地的保護(hù)和修復(fù)提供支撐。

1 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償目標(biāo)

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是通過生態(tài)補(bǔ)償，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)和修復(fù)工程，從而促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)，實現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的健康和自我更新，達(dá)到濕地區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會3方面的可持續(xù)發(fā)展(姜宏瑤, 2011; 郭躍, 2012; 龔相澔, 2018)。

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)包括以下6個方面：(1)實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的地表基底穩(wěn)定性。地表基底(地質(zhì)地貌)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育與存在的載體，基底不穩(wěn)定(如滑坡)，就不可能保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與持續(xù)演替發(fā)展。(2)恢復(fù)濕地的水文狀況。保證濕地的水域面積和水量，嚴(yán)格控制污染源，改善濕地的水環(huán)境質(zhì)量。(3)恢復(fù)植被和土壤。通過濕地植被、土壤的結(jié)構(gòu)與功能恢復(fù)，提高區(qū)域植被覆蓋率和土壤肥力。(4)恢復(fù)生物群落結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制外來物種，適當(dāng)增加本土物種組成，恢復(fù)生物群落結(jié)構(gòu)和生物多樣性，提高濕地生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和自我維持能力。(5)恢復(fù)濕地景觀。實現(xiàn)濕地的美學(xué)價值和旅游價值，為人類提供更好的視覺享受。(6)恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。重現(xiàn)一個健康的、完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

2 研究方法

2.1 走訪調(diào)研

調(diào)研組走訪了青海湖周邊國際重要濕地、澤庫澤曲源國家濕地公園、河南洮河源國家濕地公園(鄭杰, 2015)，收集了青海湖國際重要濕地投入濕地保護(hù)項目的做法經(jīng)驗，同國家濕地公園專業(yè)人員探討了濕地補(bǔ)償模式，調(diào)查了政府對濕地的補(bǔ)償意愿。調(diào)研組走訪了青海湖周邊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)牧民，統(tǒng)計分析了農(nóng)牧民對濕地補(bǔ)償?shù)脑妇啊?/p>

2.2 典型經(jīng)驗梳理和借鑒

項目組分析、總結(jié)了2010年以來青海省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償類型和模式做法(高輝, 2015; 秦嘉龍等, 2014; 周華坤等，2021)；查閱了省外典型濕地公園的補(bǔ)償模式，分析了鄱陽湖區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)和錫林郭勒盟草地生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償案例(李芬等, 2009; 郭躍, 2012; 賈麗, 2013; 熊凱, 2015; 龔相澔, 2018)。

3 青海省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償

3.1 沼澤濕地封育修復(fù)補(bǔ)償

2010—2012年，在財政部的大力支持下，青海省創(chuàng)新了補(bǔ)助方式，制定《青海省2010年濕地保護(hù)補(bǔ)助資金示范項目工作方案》，在青海湖、扎陵湖和鄂陵湖3處國際重要濕地投入中央財政濕地保護(hù)補(bǔ)助項目3 050萬元，探索實施了以禁牧、休牧、輪牧和協(xié)議保護(hù)為主的高原濕地補(bǔ)償模式。在充分尊重牧民意愿的前提下，采取以家庭為單位，簽訂沼澤濕地禁牧、休牧、輪牧協(xié)議的方式，按照禁牧、休牧、輪牧不同標(biāo)準(zhǔn)讓牧民獲取相應(yīng)補(bǔ)助，沼澤濕地得到休憩保護(hù)。同時，對退化嚴(yán)重的沼澤濕地開展人工修復(fù)和圍欄封育，并和牧民協(xié)商，聘用牧戶為管護(hù)員，簽訂管護(hù)合同，發(fā)放管護(hù)費。3年共封育沼澤濕地11.75萬hm2，修復(fù)濕地2 133.33 hm2。補(bǔ)助示范項目共涉及海北、海南、海西、果洛4州5縣，共計7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個村委會(社)，226戶牧戶。

3.2 鳥類遷飛耕地?fù)p失補(bǔ)償

2014年9月，根據(jù)財政部、國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》(財農(nóng)〔2014〕9號)，制定《青海省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點工作方案》。方案中要求在青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)及周邊1 km范圍內(nèi)，實施因鳥類等野生動物保護(hù)造成的耕地?fù)p失補(bǔ)償以及在因保護(hù)濕地遭受損失或受到影響的地區(qū)開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復(fù)項目，對青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)及周邊8 933.33 hm2耕地因鳥類遷飛節(jié)點給予了損失補(bǔ)償，修復(fù)青海湖周邊退化濕地4 600 hm2，修復(fù)布哈河下游河道及河岸2 km。結(jié)合青海湖周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為60元/（667 m2）。經(jīng)確定的耕地補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治等資金由省財政直撥到各實施地區(qū)縣級財政部門。耕地補(bǔ)償資金及發(fā)放對象經(jīng)核實、公示無異議后，用“一卡通”撥付給耕地承包經(jīng)營權(quán)人。項目區(qū)濕地生態(tài)保護(hù)效果明顯，牧民收入增加，民生得到顯著改善，濕地保護(hù)管理能力顯著提高，群眾的濕地保護(hù)意識增強(qiáng)。

3.3 湖水上漲淹沒草場補(bǔ)償

近年來，由于受生態(tài)保護(hù)力度不斷加大和氣候及降水等因素影響，青海省青海湖、海西德令哈尕海湖、可魯克湖-托素湖、瑪多扎陵湖、鄂陵湖等湖泊水位上漲，致使部分牧民承包草場被淹沒,青海省人大代表和政協(xié)委員曾多次以建議或提案形式反映損失賠償問題。青海省將湖泊水位上漲淹沒草場損失補(bǔ)助納入林業(yè)改革發(fā)展資金濕地補(bǔ)助項目建設(shè)內(nèi)容，因地制宜、分區(qū)施策實行差別化補(bǔ)助政策，實施退牧還濕項目。截至2019年，在青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)及周邊開展了濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退牧還濕試點，共安排項目資金3 690萬元，主要用于因湖面上漲、草場被淹沒造成農(nóng)牧民生產(chǎn)生活損失補(bǔ)償，補(bǔ)償面積2.88萬hm2，補(bǔ)償受益牧民2 475戶。

3.4 建立濕地生態(tài)管護(hù)員補(bǔ)償

為全面保護(hù)好青海省濕地，提升濕地保護(hù)成效，青海省建立了一支“牧民為主、專兼結(jié)合、管理規(guī)范、保障有力”的濕地管護(hù)員隊伍。2014年12月，青海省政府印發(fā)了《關(guān)于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》。2015年11月，青海省政府辦公廳印發(fā)了《青海省草原濕地生態(tài)管護(hù)員管理辦法》，自2015年以來，青海省在全國率先啟動實施了濕地生態(tài)管護(hù)員制度。在三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，即玉樹、果洛、海南、黃南4州21個縣及海西州格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)設(shè)立生態(tài)管護(hù)員，管護(hù)面積達(dá)416.52萬hm2，包括三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)內(nèi)沼澤、湖泊、河流及人工濕地。按平均每2 000 hm2設(shè)置1名管護(hù)崗位，共設(shè)置963個濕地管護(hù)崗位，工資每月1 800元/人，每年發(fā)放總工資達(dá)2 080萬元，由省級財政全額負(fù)擔(dān)。

3.5 重要濕地生態(tài)移民搬遷補(bǔ)償

青海大通北川河源區(qū)國家級自然保護(hù)區(qū)為典型的森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)周邊有青海省最大的人工濕地－黑泉水庫，水庫面積469.34 hm2，是青海省最大的飲水工程，也是西寧市的重要水源地，更是“引大濟(jì)湟”工程的重要組成部分。為保護(hù)水源地，2015年在大通北川河源區(qū)自然保護(hù)區(qū)及其周邊5個鄉(xiāng)實施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點，對黑泉水庫周邊的26戶村民每戶補(bǔ)償25萬元，實施生態(tài)移民搬遷，恢復(fù)濕地面積3.06 hm2。項目的實施有效控制人為因素對高寒河流、沼澤濕地群以及濕地區(qū)域野生動物棲息和繁殖地的不良影響，使區(qū)域濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危動植物資源得到有效保護(hù)，緩解草場退化、增加水源補(bǔ)給、減少水土流失和入湖泥沙量，有效地遏制環(huán)境惡化的趨勢。

3.6 生態(tài)補(bǔ)償+社區(qū)參與管護(hù)補(bǔ)償

2017年，在青海隆寶國家級自然保護(hù)區(qū)實施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助資金項目，采取生態(tài)補(bǔ)償+社區(qū)參與管護(hù)的方式，對保護(hù)區(qū)主要濕地及水鳥棲息地及周邊范圍實行禁牧，對牧民草場損失給予補(bǔ)償。共涉及3村6社123戶牧戶，草原生態(tài)補(bǔ)償面積8 686.67 hm2，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為12元/(667 m2)，每年發(fā)放資金171.37萬元，兩年共發(fā)放342.74萬元。同時，充分發(fā)揮社區(qū)參與保護(hù)區(qū)管理的能力，監(jiān)督管護(hù)各村實施禁牧草原，協(xié)助自然保護(hù)區(qū)管護(hù)部門開展日常巡查以及濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳等。按每年每667 m21元的標(biāo)準(zhǔn)向社區(qū)發(fā)放管護(hù)補(bǔ)助，每年發(fā)放資金13.03萬元，2年共計26.06萬元。通過社區(qū)參與管護(hù)，大大提升了保護(hù)區(qū)濕地管護(hù)效率。

4 青海高原濕地補(bǔ)償模式

4.1 基于濕地面積、類型和權(quán)屬的補(bǔ)償模式

依據(jù)濕地保護(hù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合青海省近20年來濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖龇ê徒?jīng)驗，建議青海高原濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊话隳Ｊ讲捎靡韵路椒ㄟM(jìn)行計算：

濕地補(bǔ)償 = f (補(bǔ)償面積 + 濕地類型(濕地分級分類)+ 濕地權(quán)屬(濕地質(zhì)量)+ 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))

(1)補(bǔ)償面積。根據(jù)濕地的確權(quán)，按照自然資源登記簿中記載的信息，以濕地生態(tài)保護(hù)的范圍確定濕地補(bǔ)償?shù)拿娣e。

(2)濕地類型。濕地實行分級分類管理，按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。

(3)濕地權(quán)屬?？h級以上人民政府自然資源主管部門依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)負(fù)責(zé)濕地的確權(quán)、登記和發(fā)證。

(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國家(國際)重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照國家林業(yè)和草原局制定的補(bǔ)償管理辦法執(zhí)行。省級重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級林業(yè)和草原主管部門制定，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后實施。一般濕地生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由市(州)林業(yè)和草原主管部門制定，經(jīng)市(州)政府批準(zhǔn)后實施。

4.2 濕地補(bǔ)償?shù)木C合模式

在濕地補(bǔ)償一般模式的基礎(chǔ)上，為確保青海高原濕地補(bǔ)償效果的可持續(xù)性，綜合反映濕地補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效果，提出濕地補(bǔ)償?shù)木C合模式：

濕地補(bǔ)償 = 濕地一般補(bǔ)償(基于面積、類型、權(quán)屬和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)) + 績效(濕地生態(tài)保護(hù)效果)

該模式在以濕地面積確定補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，增加補(bǔ)償后濕地生態(tài)保護(hù)效果的部分，以績效的形式加入到補(bǔ)償中，實現(xiàn)根據(jù)實際保護(hù)效果的動態(tài)調(diào)整補(bǔ)償總額，從而既能確保農(nóng)牧民群眾獲得合理的補(bǔ)償收入，也能激勵農(nóng)牧民群眾積極參與到補(bǔ)償后濕地的保護(hù)和建設(shè)當(dāng)中。

5 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償保障機(jī)制

5.1 資金發(fā)放機(jī)制

根據(jù)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償情況(濕地保護(hù)建設(shè)、草場淹沒、草場管護(hù)和生態(tài)搬遷等)，經(jīng)審核農(nóng)牧戶的詳細(xì)信息(包括戶主姓名、承包面積、身份證號、賬號、補(bǔ)助金額)合格后，反饋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示無異議后，由州縣林草局與州縣農(nóng)村信用聯(lián)社簽訂“濕地補(bǔ)償資金發(fā)放協(xié)議”，對實施和履行濕地補(bǔ)償計劃的農(nóng)牧戶通過“一卡通”的方式發(fā)放補(bǔ)助獎勵資金。

5.2 政府職責(zé)

省級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和實施本區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作。市(州)、縣人民政府健全生態(tài)補(bǔ)償配套制度體系，落實各項生態(tài)補(bǔ)償政策。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府及村委會審核濕地確權(quán)、濕地補(bǔ)償面積、農(nóng)牧戶信息及調(diào)查情況。

5.3 政策保障機(jī)制

國務(wù)院濕地、水行政、財政主管部門負(fù)責(zé)確定中央層面開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償范圍、對象和年度補(bǔ)償規(guī)模等。省、市(州)、縣人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)所轄區(qū)域的濕地保護(hù)工作，按濕地分級分類研究制定本轄區(qū)的濕地生態(tài)補(bǔ)償政策，明確補(bǔ)償范圍、對象和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

5.4 財政補(bǔ)助機(jī)制

國家(國際)重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償享受國家財政補(bǔ)助，省級重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償享受省級財政補(bǔ)助，一般濕地生態(tài)效益補(bǔ)償享受市(州)、縣級財政補(bǔ)助。

5.5 社會主體投入機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償堅持政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合，鼓勵公眾、企業(yè)、社區(qū)等各類社會主體積極參與，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化發(fā)展。

5.6 實施效果評估機(jī)制

各級林業(yè)和草原主管部門會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門，對生態(tài)補(bǔ)償政策的實施效果開展評估，各級財政主管部門根據(jù)評估結(jié)果合理調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償范圍和水平。

5.7 建立激勵約束機(jī)制

各級林業(yè)和草原主管部門要建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償激勵約束機(jī)制，根據(jù)濕地所有者或者使用者對濕地保護(hù)的貢獻(xiàn)值，給予適當(dāng)?shù)莫剟罨蛱幜P。