基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力思考

□文/周 舟 陳 茜

（1.中共黔西南州委黨校 貴州·興義；2.中共畢節(jié)市委黨校 貴州·畢節(jié)）

［提要］本文基于鄉(xiāng)村振興背景，聚焦基層政府環(huán)境治理能力，將問(wèn)題作為研究導(dǎo)向，將能力提升路徑作為研究重點(diǎn)，在闡述基層政府環(huán)境治理主要問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)基層政府環(huán)境治理的有效路徑。

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)指出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。“全面”強(qiáng)調(diào)了在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面都要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。“十四五”時(shí)期，基層政府不僅要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要注重鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這是貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是人民群眾追求高品質(zhì)生活的共識(shí)和呼聲。然而，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)極大考驗(yàn)著基層政府生態(tài)環(huán)境治理的能力和水平?；鶎诱锹鋵?shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)政策的具體推動(dòng)者和直接行動(dòng)者，生態(tài)環(huán)境治理是政府有效發(fā)揮服務(wù)、調(diào)控、管理等職能，通過(guò)行政權(quán)力、政策法規(guī)、治理機(jī)制依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理性行為。但要真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的“雙贏”，也極大考驗(yàn)著基層政府的能力與智慧。

二、影響基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力的主要因素

（一）理念意識(shí)。理念意識(shí)是植根于內(nèi)心的一種思想，在環(huán)境治理中，理念意識(shí)的重要作用既體現(xiàn)在地方政府上，又體現(xiàn)在市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、人民群眾等治理主體上。地方政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的直接參與者，一些地方政府在一定程度上存在對(duì)環(huán)保相關(guān)政策掌握不透、運(yùn)用不準(zhǔn)、相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行不力等情況。同時(shí)，基層政府如何處理經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，如何處理好“金山銀山”與“綠水青山”之間的關(guān)系都是現(xiàn)實(shí)考題。因此，強(qiáng)化基層政府的環(huán)保理念和責(zé)任意識(shí)對(duì)于政府生態(tài)環(huán)境治理行為有著直接影響。

（二）政策工具。政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，科學(xué)合理地運(yùn)用政策工具能促進(jìn)和提升政府環(huán)境治理的成效。在環(huán)境治理中，中央政府統(tǒng)籌全局，提出一般性的環(huán)境治理政策和工作方針，地方政府則根據(jù)中央提出的要求，執(zhí)行各項(xiàng)政策、落實(shí)各項(xiàng)要求?；鶎诱鋵?shí)落準(zhǔn)各項(xiàng)環(huán)境治理的政策，就必須熟悉掌握相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上，提高政策執(zhí)行的有效性和精準(zhǔn)性。

（三）多元行動(dòng)。多元合作是推進(jìn)基層政府環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要和客觀要求。基于不同治理主體的角度而言，第一，政府是生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵行動(dòng)者，但隨著各類環(huán)境治理問(wèn)題越加紛繁復(fù)雜，問(wèn)題的跨界性、聯(lián)動(dòng)性不斷增強(qiáng)，解決問(wèn)題的過(guò)程也往往伴隨利益沖突、責(zé)任推諉、難以統(tǒng)一等困難，僅僅依靠政府來(lái)解決問(wèn)題難以適應(yīng)治理的客觀需求；第二，企業(yè)在生態(tài)環(huán)境污染的防治及資源節(jié)約、回收利用中發(fā)揮著重要作用，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境直接相關(guān)；第三，社會(huì)組織和公民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性不斷提高，能為基層生態(tài)環(huán)境治理提供支持和幫助。因此，促成政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元主體的環(huán)境治理集體行動(dòng)至關(guān)重要。

（四）社會(huì)資本。生態(tài)環(huán)境治理中的社會(huì)資本是影響地方政府提高環(huán)境治理能力的重要因素，它體現(xiàn)的是社會(huì)結(jié)構(gòu)中各因素之間的相互信任與合作。社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)信任理解和協(xié)調(diào)合作，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與者之間的團(tuán)結(jié)互助，互相促進(jìn)。一方面生態(tài)環(huán)境的防治需要政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民等相互配合，共同的責(zé)任感和目標(biāo)期望可以增加社會(huì)信任資本，從而在政府、企業(yè)、公民及社會(huì)組織之間培養(yǎng)共同的意識(shí)和責(zé)任，使其對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生共識(shí)；另一方面政府與社會(huì)各界在環(huán)境治理上的合作與監(jiān)督需要社會(huì)資本來(lái)保障，比如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為公民參與環(huán)境治理提供了更廣闊的打破等級(jí)、限制的空間，這極大地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境治理工作。

（五）技術(shù)支撐?，F(xiàn)代信息技術(shù)是提升基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力的重要手段，是提高基層治理效能的有力支撐。然而，在治理實(shí)踐中，基層政府如何把現(xiàn)代信息技術(shù)融入到生態(tài)環(huán)境治理的具體行動(dòng)中，如何提高各個(gè)治理主體運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)環(huán)境治理的能力和水平，這些都關(guān)系著基層政府生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際效能。

三、基層政府生態(tài)環(huán)境治理中存在的主要問(wèn)題

（一）生態(tài)文明理念缺失。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，基層政府、基層群眾以及基層的公司、工廠、車間等市場(chǎng)主體，都是基層環(huán)境治理集體行動(dòng)的多元構(gòu)成主體。在實(shí)踐中，一些主體由于生態(tài)文明理念缺失，注重追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，導(dǎo)致基層環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)處于失衡狀態(tài)。生態(tài)文明理念意識(shí)的弱化，是部分基層干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題滯后、政策執(zhí)行不力的影響因素，也是部分市場(chǎng)主體不按規(guī)定排污、破壞生態(tài)環(huán)境、打政策擦邊球的原因所在，還是部分基層群眾漠視環(huán)境問(wèn)題、忍受環(huán)境污染的行為誘因。

（二）經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向錯(cuò)位考核。部分基層政府在力求發(fā)展的過(guò)程中，仍然以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為考核導(dǎo)向，忽視人的需求導(dǎo)向，忽視“綠色”考核導(dǎo)向，這種錯(cuò)位的考核導(dǎo)向直接影響著一些政府官員趨于地方經(jīng)濟(jì)利益及其政治收益大的事務(wù)。良好生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的可持續(xù)發(fā)展效益耗時(shí)長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，與在短時(shí)間內(nèi)搞工程建設(shè)、加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相比，顯得相對(duì)次要，而這種短視行為構(gòu)成了基層政府與基層市場(chǎng)主體在利益上的“趨同”，從而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的失衡。加之，在壓力型體制下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展增比進(jìn)位的競(jìng)爭(zhēng)中，在基層政府官員晉升錦標(biāo)賽的比拼中，地方政府和基層官員為顯示“政績(jī)”，往往較少考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)被逐層放大，這就造成了地方政府生態(tài)環(huán)保職能的弱化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)失衡。

（三）監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不全。一些基層政府尚未建立健全環(huán)境治理的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，一方面內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，外部監(jiān)督也存在欠缺，新聞媒體的監(jiān)督力度不大，群眾監(jiān)督的渠道也較為狹窄；另一方面基層政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)責(zé)不健全、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)監(jiān)督管理問(wèn)責(zé)不全面以及違法排污企業(yè)行政問(wèn)責(zé)力度不大等問(wèn)題的存在，也反映了基層政府環(huán)境治理的制度機(jī)制尚不健全。制度機(jī)制的缺失以及制度執(zhí)行的偏差極易導(dǎo)致政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體行為的偏離，從而使得環(huán)境問(wèn)題集中突出、環(huán)境治理困難重重、集體行動(dòng)缺乏合力。

（四）多元治理動(dòng)力不足。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉及政府、企業(yè)、群眾等不同利益者之間的博弈，且環(huán)境污染帶來(lái)的不良影響可能涉及多個(gè)地區(qū)?；趩?wèn)題復(fù)雜性、聯(lián)動(dòng)性以及跨界性的增強(qiáng)，基層生態(tài)環(huán)境治理也呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元主體協(xié)作共治的格局。第一，政府作為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)整個(gè)過(guò)程的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，并且環(huán)境治理需要政府具有高超的治理能力。第二，市場(chǎng)主體基于以政府長(zhǎng)遠(yuǎn)合作共贏的目標(biāo)，雖然承諾會(huì)遵守環(huán)保政策及其他相關(guān)規(guī)定，但實(shí)際操作中也會(huì)出現(xiàn)環(huán)境污染、環(huán)境破壞等不良行為。第三，社會(huì)組織中涉及的公益環(huán)保組織、志愿者組織作為新生力量，可通過(guò)公益活動(dòng)宣傳環(huán)保政策，提高群眾的環(huán)保意識(shí)和生態(tài)理念，并可以通過(guò)組織活動(dòng)，如清理垃圾、打撈污染物等，以行動(dòng)增強(qiáng)群眾意識(shí)。第四，基層群眾作為環(huán)境治理的關(guān)鍵主體，保障基層群眾的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，激發(fā)基層群眾的廣泛參與，能夠傳達(dá)正確的治理目標(biāo)和行為導(dǎo)向，從而形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在自覺(jué)。但由于政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等各個(gè)治理主體參與環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)與目的不同，所占資源、所處位勢(shì)、自身利益等均不盡相同，多元合作仍然存在動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)困境，還需通過(guò)面對(duì)面對(duì)話、目標(biāo)認(rèn)同、信任構(gòu)建、共享成果等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)多元主體的有效治理，充分發(fā)揮多個(gè)治理主體的積極作用。（表1）

表1 生態(tài)環(huán)境治理主要參與者情況一覽表

四、提升基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力路徑選擇

（一）樹(shù)牢生態(tài)文明理念。生態(tài)文明理念的牢固樹(shù)立以及“綠色”發(fā)展觀的正確指導(dǎo)，對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題大有裨益，能從思想觀念上筑牢生態(tài)環(huán)境保護(hù)的防線，從而減少破壞生態(tài)環(huán)境的行為?？梢酝ㄟ^(guò)線上與線下的多種學(xué)習(xí)渠道，以及加大宣傳教育和提高宣傳實(shí)效，樹(shù)牢基層政府、基層群眾等治理主體的生態(tài)文明理念，轉(zhuǎn)變一些治理主體注重追求經(jīng)濟(jì)效益、忽視生態(tài)環(huán)境效率的觀念。

（二）健全綠色考核制度?；诮?jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型考核，一些基層政府著力在完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面下工夫，從而忽視其他非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這并不利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，也難以滿足基層群眾的多元需求，并會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題的積壓和情緒的爆發(fā)，引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題和基層矛盾。因此，應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)踐，建立健全綠色考核制度，將干部日常監(jiān)督、評(píng)先選優(yōu)、職位晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展等綜合要素結(jié)合起來(lái)，制定科學(xué)合理、客觀公正的考核指標(biāo)和考核制度，這既是有效考核基層干部能力水平的重要體現(xiàn)，也是提升基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力的重要保證。

（三）完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善基層政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制能夠規(guī)范政府的治理行為，推進(jìn)治理活動(dòng)的有效開(kāi)展，保障權(quán)力的合法使用，讓治理在陽(yáng)光下運(yùn)行。一方面加大行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督，嚴(yán)格要求政府各部門(mén)按照有關(guān)的法律法規(guī)辦事，在整個(gè)治理的過(guò)程做到有法可依，并根據(jù)民意對(duì)基層政府環(huán)境治理進(jìn)行常態(tài)化質(zhì)詢，形成長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。另一方面加強(qiáng)新聞媒體對(duì)政府環(huán)境治理行為的監(jiān)督，對(duì)不作為、違法行為等進(jìn)行曝光；允許和正確引導(dǎo)公民組織、社會(huì)團(tuán)體和群眾對(duì)政府治理行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)群眾通過(guò)報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、電視新聞等輿論工具對(duì)政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。除此之外，針對(duì)基層政府環(huán)境治理出現(xiàn)的問(wèn)責(zé)對(duì)象邊界不清、問(wèn)責(zé)力度不夠、問(wèn)責(zé)效果不佳等問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分政府職責(zé)、內(nèi)部分工，并通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善、法律制度的健全，規(guī)范生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)的責(zé)任追究行為。

（四）推進(jìn)多元主體治理?；诂F(xiàn)實(shí)的治理需要，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元主體的集體治理行動(dòng)為生態(tài)環(huán)境治理提供了一條有效的路徑。但在具體實(shí)踐中，由于各個(gè)治理主體的參與動(dòng)機(jī)與目標(biāo)有所差異，多元主體參與環(huán)境治理的集體行動(dòng)缺乏合力。因此，基層政府作為治理中的重要主體，要正確處理與其他治理主體之間的關(guān)系，為市場(chǎng)、社會(huì)等主體參與環(huán)境治理提供平臺(tái)，擴(kuò)展多元參與的空間，并且通過(guò)整合優(yōu)化治理資源，凝聚多元治理力量，推進(jìn)多元主體治理。

（五）借力現(xiàn)代信息技術(shù)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展，信息技術(shù)的作用越發(fā)明顯，在生態(tài)環(huán)境治理中，信息技術(shù)能提供重要的信息保障和技術(shù)支撐，能為各個(gè)組織之間的信息共享、協(xié)作和非等級(jí)溝通提供有效的手段。信息技術(shù)的發(fā)展催生了生態(tài)環(huán)境治理平臺(tái)的建立，為提升基層政府生態(tài)環(huán)境治理能力提供了智治的支撐。然而，要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提升基層政府的生態(tài)環(huán)境治理能力，仍需在以下方面著力：一方面基層政府應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提高治理的有效性和科學(xué)性，通過(guò)信息平臺(tái)和服務(wù)載體提高環(huán)境治理工作的透明性，提高治理工作的有效性；另一方面基層政府應(yīng)充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)和平臺(tái)，加強(qiáng)環(huán)境治理中政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等治理主體的交流溝通，減少面對(duì)面談判、協(xié)商、合作的治理成本，更好地保障各個(gè)治理主體的環(huán)境治理知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。