基于制度環(huán)境內(nèi)生的我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展路徑探索

王 強(qiáng) 陳 擎

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，2.北京中審眾環(huán)會(huì)計(jì)師事務(wù)所；北京 100872)

辦好職業(yè)教育、培養(yǎng)大批高素質(zhì)應(yīng)用技術(shù)人才，是提高勞動(dòng)者技能素質(zhì)、促進(jìn)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重大民生工程，也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。近年來，我國(guó)職業(yè)教育落實(shí)“立德樹人”根本任務(wù)，服務(wù)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，大力推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)了一大批高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國(guó)工匠，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的人才和智力支撐，其重要地位和作用日益凸顯。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)整轉(zhuǎn)變、技術(shù)革新步伐加快，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展不充分不平衡等問題非常突出，其不能較好地根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中制度環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的客觀實(shí)際處理好與政府和市場(chǎng)的雙重關(guān)系，已經(jīng)嚴(yán)重制約職業(yè)院校的科學(xué)發(fā)展。

2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確指出：“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。”我國(guó)職業(yè)教育是一種不同于普通教育的教育類型，比學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育等更接近市場(chǎng)，必須兼顧政府要求和市場(chǎng)需求，貼近市場(chǎng)辦學(xué)，推行產(chǎn)教融合、校企合作等辦學(xué)模式。我國(guó)職業(yè)教育的這種特殊性決定了其改革發(fā)展問題，需要跳出職業(yè)教育看職業(yè)教育，深入分析其所面臨的制度環(huán)境，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)過程中進(jìn)行研究。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通常認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有帕累托效率，并假定制度是外生給定的。但是，我國(guó)正處于“計(jì)劃→市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，這種復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程伴隨著計(jì)劃與市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)契合，其顯著特征就是制度的變動(dòng)性。因此，研究我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展路徑等問題，如果按照傳統(tǒng)范式將制度環(huán)境作為外生變量，不充分考慮制度環(huán)境作為內(nèi)生變量對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的影響，很難客觀判斷分析我國(guó)職業(yè)教育面臨的困境并研究適合我國(guó)職業(yè)教育特點(diǎn)的發(fā)展路徑。

本文充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的市場(chǎng)體系不完善、職業(yè)教育辦學(xué)體制需要與經(jīng)濟(jì)體制相契合的動(dòng)態(tài)制度環(huán)境，通過建立分析框架，研究基于制度環(huán)境內(nèi)生的職業(yè)教育發(fā)展問題，并進(jìn)一步探討符合我國(guó)實(shí)際的職業(yè)教育發(fā)展路徑。

一、基于制度環(huán)境內(nèi)生的職業(yè)教育分析框架

目前，一些學(xué)者從成本收益理論、資源依賴?yán)碚摰炔煌暯牵瑢?duì)我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展問題進(jìn)行了分析。韓鳳芹、史衛(wèi)(2016)指出，職業(yè)教育發(fā)展以政府直接舉辦學(xué)校為主的模式，未能有效協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系，沒能激活相關(guān)各方的內(nèi)在動(dòng)力[1]。冉云芳(2017)從成本收益理論出發(fā)，指出政府作為職業(yè)教育辦學(xué)的利益主體之一，應(yīng)采取措施增強(qiáng)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性，推進(jìn)校企合作規(guī)范化和制度化[2]。沈劍光、葉盛楠、張建君(2017)從激勵(lì)機(jī)制出發(fā)，提出政府、院校、行業(yè)和社會(huì)等治理主體要合理定位功能角色，對(duì)焦企業(yè)核心需求，形成聯(lián)動(dòng)協(xié)作關(guān)系[3]。郝天聰、石偉平(2019)從組織社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，指出職業(yè)教育產(chǎn)教融合的本質(zhì)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，重構(gòu)職業(yè)院校與企業(yè)之間的組織關(guān)系[4]?；酐惥?2020)從資源依賴?yán)碚撘暯?，發(fā)現(xiàn)校企自有資源的互補(bǔ)性是校企合作關(guān)系建立的基礎(chǔ)，自有資源的成長(zhǎng)性及共生資源的重要性決定了合作關(guān)系的穩(wěn)定度[5]。唐以志(2021)等從全面推行1+X證書制度的角度，提出教學(xué)組織變革等職業(yè)教育發(fā)展思路[6]?？傮w看，目前的研究從多個(gè)角度對(duì)職業(yè)教育改革發(fā)展問題進(jìn)行了探討，但對(duì)職業(yè)教育的制度環(huán)境關(guān)注較少，缺乏將制度環(huán)境作為職業(yè)教育發(fā)展內(nèi)生變量的深入探討，從而較難解決我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展深層次困境，因此迫切需要基于制度環(huán)境內(nèi)生的角度，結(jié)合我國(guó)職業(yè)教育的特殊性來研究我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展問題。

從我國(guó)職業(yè)教育的實(shí)踐過程可以看出，我國(guó)職業(yè)教育作為一種不同于普通教育的教育類型，其改革發(fā)展同時(shí)受到政府和市場(chǎng)企業(yè)兩方面的雙重影響。

一方面，我國(guó)職業(yè)院校的改革發(fā)展對(duì)政府依賴程度較高。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一直是職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)的主要來源。十八大以來國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，占職業(yè)教育總投入的比重一直保持在73%以上，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。2020年國(guó)家財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入4446.34億元，占職業(yè)教育總投入的比重達(dá)到79%(詳見表1)。職業(yè)院校特別是公辦職業(yè)院校，其教師工資、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、改善學(xué)校辦學(xué)條件資金等都基本來源于財(cái)政撥款。同時(shí)，公辦職業(yè)院校的領(lǐng)導(dǎo)任免、職稱評(píng)定、招生考試、學(xué)籍學(xué)歷等都受教育行政部門指導(dǎo)管理。因此，職業(yè)院校需要處理好與政府的關(guān)系，落實(shí)并執(zhí)行政府的政策規(guī)定，契合政府的績(jī)效管理導(dǎo)向，這直接影響到職業(yè)院校的發(fā)展情況和經(jīng)費(fèi)充實(shí)程度。從東部發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)院校的發(fā)展實(shí)踐看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步完善，非財(cái)政性職業(yè)教育投入相應(yīng)增加，校企合作、產(chǎn)教融合的重要性不斷提高，地方政府對(duì)學(xué)校干預(yù)將相應(yīng)減少，職業(yè)院校處理好地方政府關(guān)系的重要性將會(huì)降低。

表1 近年來我國(guó)職業(yè)教育投入情況表 單位：億元，%

另一方面，我國(guó)職業(yè)教育具有不同于普通教育的特殊性，其面向人人、服務(wù)就業(yè)，需要緊密連接市場(chǎng)企業(yè)。深化產(chǎn)教融合、校企合作是改革開放后職業(yè)教育領(lǐng)域一直強(qiáng)調(diào)的發(fā)展方針，也是職業(yè)教育作為與普通教育不同的教育類型所體現(xiàn)的主要特色[7]。2021年全國(guó)職業(yè)教育大會(huì)明確提出，要優(yōu)化職業(yè)教育類型定位，深化產(chǎn)教融合、校企合作。近年來我國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明，職業(yè)院校產(chǎn)教融合、校企合作的實(shí)際效果直接決定了其辦學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)水平。職業(yè)教育的辦學(xué)方向，決定了職業(yè)教育必須以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，緊盯企業(yè)需求，緊盯市場(chǎng)信號(hào)，市場(chǎng)和就業(yè)需求發(fā)生變化了，職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置和教學(xué)方式等就應(yīng)及時(shí)調(diào)整[8]。如果學(xué)校缺乏對(duì)市場(chǎng)需求、企業(yè)需求的考慮，不善于處理好與企業(yè)的關(guān)系，將導(dǎo)致職業(yè)院校的產(chǎn)教融合、校企合作等流于形式或效果不佳。因此，職業(yè)院校需要處理好與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，貼近市場(chǎng)才能培養(yǎng)符合市場(chǎng)需求的技能型人才，提高職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，辦出職業(yè)教育的特色。

通過上述對(duì)職業(yè)教育雙重特點(diǎn)的分析，我們可以假定職業(yè)院校發(fā)展績(jī)效主要取決于四種要素：一是辦學(xué)所需的各類硬件和軟件，設(shè)定為K；二是處理與市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的能力和水平，設(shè)為M；三是處理與政府關(guān)系的能力和水平，設(shè)為G；四是面臨的制度環(huán)境，設(shè)為?。本文不將?作為外生給定的定量，而是作為職業(yè)院校發(fā)展的內(nèi)生變量進(jìn)行分析，更符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中制度環(huán)境“計(jì)劃→市場(chǎng)”動(dòng)態(tài)變化的客觀實(shí)際，也有助于更加合理地解釋我國(guó)職業(yè)院校發(fā)展路徑。當(dāng)?=0時(shí)，代表完全實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境，當(dāng)?=1時(shí)，代表完全實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境。按照上述分析，職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效V可以表述為：

V=F(K，M，G，?)

為了進(jìn)一步研究職業(yè)院校的管理模式，本文將職業(yè)院校的管理模式主要分為三類。第一類是由政府或教育行政部門任命公職人員擔(dān)任職業(yè)院校負(fù)責(zé)人的行政式管理模式，我國(guó)公辦職業(yè)院校通常采取這類管理模式。第二類是由企業(yè)選聘的市場(chǎng)化專業(yè)管理人員擔(dān)任職業(yè)院校負(fù)責(zé)人的市場(chǎng)式管理模式，我國(guó)民辦職業(yè)院校通常采取這種管理模式。第三類是由公職人員和市場(chǎng)化專業(yè)管理人員共同管理職業(yè)院校的混合式管理模式，我國(guó)一些混合所有制職業(yè)院校通常采取這種管理模式。在這三類管理模式下，職業(yè)院校負(fù)責(zé)人都需要將其固定的精力分配于處理與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系(m)和處理與政府的關(guān)系(g),且m+g=1。同時(shí)，職業(yè)院校負(fù)責(zé)人投入處理與政府或市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的精力產(chǎn)生的效果還受效率因素影響。公職人員作為職業(yè)院校負(fù)責(zé)人通常擅長(zhǎng)處理與政府的關(guān)系，假設(shè)其處理政府關(guān)系的效率為rgg，且rgg=1，處理與市場(chǎng)關(guān)系的效率為rgm，且0≤rgm<1。相反，市場(chǎng)化專業(yè)管理人員擅長(zhǎng)處理與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，假設(shè)其處理與政府關(guān)系的效率為rmg，且0≤rmg<1，處理與市場(chǎng)關(guān)系的效率為rmm，且rmm=1。

在第一類行政式管理模式下，由任命的公職人員作為職業(yè)院校負(fù)責(zé)人，將其固定的精力合理分配于處理與政府、市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系，即o≤m1,g1≤1，此時(shí)職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效可以表述為：

V1=F(K，rgmm1，rggg1，?)=F(K，rgmm1，g1，?)

在第二類市場(chǎng)式管理模式下，由市場(chǎng)化專業(yè)管理人員作為職業(yè)院校負(fù)責(zé)人，將其固定的精力合理分配于處理與政府、市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系，即o≤m2,g2≤1，職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效可以表述為：

V2=F(K，rmmm2，rmgg2，?)=F(K，m2，rmgg2，?)

在第三類混合式管理模式下，由公職人員和市場(chǎng)化專業(yè)管理人員共同管理職業(yè)院校，在固定精力情況下公職人員主要發(fā)揮處理與政府關(guān)系的特長(zhǎng)，市場(chǎng)化專業(yè)管理人員主要發(fā)揮處理與市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的特長(zhǎng)，即o

V3=F(K，rmmm3，rggg3，?)=F(K，m3，g3，?)

在確定了上述三類管理模式的職業(yè)院校發(fā)展績(jī)效函數(shù)時(shí)，我們可以根據(jù)?的情況即市場(chǎng)化進(jìn)程的制度環(huán)境來比較V1、V2、V3的大小，進(jìn)一步分析職業(yè)院校在不同的制度環(huán)境下應(yīng)選擇的最優(yōu)的管理模式。

當(dāng)?=0的情況，即完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，職業(yè)院校與市場(chǎng)企業(yè)主要是一種在政府計(jì)劃下通過行政命令手段形成的相互合作發(fā)展關(guān)系，職業(yè)院?；旧现灰幚砗门c政府的關(guān)系就可實(shí)現(xiàn)發(fā)展績(jī)效的最大化。因此，此時(shí)最好的安排是由擅長(zhǎng)處理與政府關(guān)系的公職人員擔(dān)任職業(yè)院校負(fù)責(zé)人，并將精力主要用于處理與政府的關(guān)系，職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效應(yīng)該采用上述模型V1。該模型可以解釋我國(guó)一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不健全、欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要以公辦職業(yè)院校為主，并且公辦職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效顯著優(yōu)于非公辦職業(yè)院校發(fā)展績(jī)效。

當(dāng)?=1的情況，即完全由市場(chǎng)配置資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，職業(yè)院校較少獲取財(cái)政資金，受政府的行政干預(yù)較弱，其主要矛盾是處理好與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系就可實(shí)現(xiàn)發(fā)展績(jī)效的最大化。因此，此時(shí)最好的安排是由擅長(zhǎng)處理與市場(chǎng)關(guān)系的市場(chǎng)化專業(yè)管理人員擔(dān)任職業(yè)院校負(fù)責(zé)人，并將精力基本用于處理與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效應(yīng)該采用上述模型V2。該模型可以解釋我國(guó)一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍濃厚、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，民辦職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效顯著優(yōu)于傳統(tǒng)公辦職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效。

當(dāng)0

二、制度環(huán)境內(nèi)生視角下我國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展路徑分析

近年來我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展取得明顯成效，但一些地方也存在“上熱下不熱、校熱企不熱”等諸多現(xiàn)實(shí)困境，根據(jù)前文的分析框架，主要是職業(yè)院校沒有根據(jù)制度環(huán)境變化處理好與政府和市場(chǎng)的雙重關(guān)系，實(shí)踐過程明顯表現(xiàn)出政府與市場(chǎng)關(guān)系越位、缺位、錯(cuò)位等特征。

(一)存在越位情況，即一些過多的行政干預(yù)和好心的“拔苗助長(zhǎng)”，不利于激發(fā)和培育職業(yè)院校的內(nèi)生動(dòng)力

總體上看，我國(guó)職業(yè)教育以政府為主體舉辦，政府對(duì)職業(yè)院校具有較強(qiáng)的影響作用。政府依靠行政手段和命令對(duì)職業(yè)院校進(jìn)行管理，具有一定的積極作用，但在一些市場(chǎng)制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)展較好的沿海地區(qū)，即在0

(二)存在缺位情況，即在為職業(yè)教育營(yíng)造良好的改革發(fā)展環(huán)境方面，政策力度明顯不足不夠

在一些市場(chǎng)制度環(huán)境不健全的地區(qū)，即在?接近0的情況下，地方政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。但是有的地方政府對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展不夠重視，沒有把職業(yè)教育較好地納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，沒有制訂立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)合理的區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，對(duì)發(fā)展職業(yè)教育的主動(dòng)性不夠，簡(jiǎn)單地迎合群眾的升學(xué)需求，工作中重普教、輕職教，以普教為重點(diǎn)、以升學(xué)為核心，教育經(jīng)費(fèi)投入、教師編制管理、教學(xué)儀器設(shè)備配置等向普通教育傾斜。在一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的地方，畢業(yè)后的職業(yè)院校學(xué)生留在本地區(qū)服務(wù)的較少，大部分學(xué)生選擇到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)。職業(yè)教育存在較強(qiáng)的外部性，應(yīng)該由更高層級(jí)的政府對(duì)這種外部性進(jìn)行干預(yù)補(bǔ)償，但實(shí)踐中相關(guān)的政策供給明顯不足。另外，從已經(jīng)出臺(tái)的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況來看，雖然職業(yè)教育的培養(yǎng)成本遠(yuǎn)高于普通教育是國(guó)際上公認(rèn)的事實(shí)，但是我國(guó)高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于普通本科生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于普通高中生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)存在錯(cuò)位情況，即各級(jí)政府間、同級(jí)政府相關(guān)部門間職責(zé)劃分等不夠清晰，職業(yè)院校在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)存在明顯錯(cuò)位

在特定的?情況下，為實(shí)現(xiàn)職業(yè)院校最優(yōu)的發(fā)展績(jī)效，政府與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系需要維持在一定的最優(yōu)狀態(tài)，但由于各種原因?qū)е逻@種最優(yōu)狀態(tài)較難實(shí)現(xiàn)而表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的錯(cuò)位過程?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院教育行政部門、人力資源社會(huì)保障行政部門和其他有關(guān)部門在國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作。在我國(guó)職業(yè)教育實(shí)踐中，職業(yè)院校由多個(gè)部門管理，教育部門和一些行業(yè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)管理中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)院；人力資源社會(huì)保障行政部門負(fù)責(zé)管理技工學(xué)校、技師學(xué)院等。這種管理體制一定程度上制約著區(qū)域職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和資源合理配置。另外，從經(jīng)費(fèi)投入分配看，在我國(guó)現(xiàn)行分級(jí)管理財(cái)政體制下，省屬、地市屬和縣屬的職業(yè)院校由于資金來源渠道不同，獲得支持的力度也完全不同，生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的差異。省屬院校投入由省級(jí)財(cái)政保障，市屬職業(yè)院校則由市級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，而事實(shí)上大部分財(cái)政困難的地市由于財(cái)政體制等原因根本無法足額落實(shí)相關(guān)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。即便是在已經(jīng)出臺(tái)職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的省份，一些市屬職業(yè)院校標(biāo)準(zhǔn)依舊無法得到完全保障。如果這些市屬職業(yè)院校不能較好地處理與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，通常會(huì)陷入發(fā)展困境。

我國(guó)職業(yè)教育實(shí)踐中存在的越位、缺位、錯(cuò)位等問題導(dǎo)致職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)了一定程度的困難，本質(zhì)上是在我國(guó)“計(jì)劃→市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，職業(yè)教育的發(fā)展沒有充分考慮制度環(huán)境變化導(dǎo)致與職業(yè)教育最優(yōu)發(fā)展路徑存在偏差，或者說職業(yè)教育沒有契合好制度環(huán)境內(nèi)生情況下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致職業(yè)教育發(fā)展偏離了最優(yōu)的發(fā)展路徑。前文的分析框架可以解釋這種偏離情況。比如，圖1中橫軸M代表職業(yè)院校負(fù)責(zé)人處理與市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的精力占比，縱軸G代表職業(yè)院校負(fù)責(zé)人處理與政府關(guān)系的精力占比，在職業(yè)院校契合好制度環(huán)境內(nèi)生情況下政府與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，職業(yè)院校最優(yōu)發(fā)展路徑是選擇A(g0,m0)的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的發(fā)展績(jī)效水平V0。但由于職業(yè)院校發(fā)展沒有契合好制度環(huán)境內(nèi)生情況下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致對(duì)處理市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的投入不夠，選擇了B(g1,m1)的狀態(tài)，其中m1明顯低于m0，g1明顯高于g0，此時(shí)職業(yè)院校實(shí)現(xiàn)的發(fā)展績(jī)效水平V1必然低于最優(yōu)的發(fā)展績(jī)效水平V0，損失了(V0-V1)程度的績(jī)效水平，從而限制了職業(yè)院校發(fā)展水平，通常表現(xiàn)為職業(yè)院校并不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)制度環(huán)境需要。在這種情況下，如果要提高職業(yè)院校的發(fā)展績(jī)效水平，政府需要調(diào)整對(duì)職業(yè)教育的政策思路，減少對(duì)職業(yè)院校的行政性干預(yù)；職業(yè)院校也需要主動(dòng)地根據(jù)制度環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，深化產(chǎn)教融合、校企合作，加大對(duì)處理市場(chǎng)企業(yè)關(guān)系的投入力度，根據(jù)市場(chǎng)需求積極調(diào)整教學(xué)模式、專業(yè)設(shè)置等，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“狀態(tài)B→狀態(tài)A”的優(yōu)化移動(dòng)，進(jìn)而提高發(fā)展績(jī)效水平。

圖1 制度環(huán)境內(nèi)生的職業(yè)教育發(fā)展績(jī)效水平比較

三、優(yōu)化我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)建議

習(xí)近平總書記提出，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為。通過上述分析，本文有效解釋了在我國(guó)特殊的制度環(huán)境下職業(yè)教育發(fā)展面臨的困境，進(jìn)而提出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中實(shí)現(xiàn)職業(yè)院校最優(yōu)發(fā)展路徑的思路。

(一)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，職業(yè)院校的發(fā)展路徑需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)展情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化

目前，有的職業(yè)院校由政府或教育部門任命的公職人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，主要精力用于落實(shí)各項(xiàng)行政命令，并不擅長(zhǎng)處理與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，導(dǎo)致學(xué)校不能及時(shí)了解市場(chǎng)需求變化而對(duì)專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)方式等進(jìn)行合理調(diào)整，培養(yǎng)的學(xué)生不能較好適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，訂單式培養(yǎng)、學(xué)徒制培養(yǎng)等市場(chǎng)化的管理方式很難取得實(shí)際成效，出現(xiàn)學(xué)生不愿上、市場(chǎng)不認(rèn)可的困境。職業(yè)教育作為貼近市場(chǎng)的教育類型，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要由政府為主對(duì)職業(yè)院校進(jìn)行管理，但是隨著市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，職業(yè)院校需要由原來“政府-職業(yè)院?！钡亩Ｊ较颉罢?職業(yè)院校-市場(chǎng)企業(yè)”的三位一體模式轉(zhuǎn)變，深化產(chǎn)教融合、校企合作，改變辦學(xué)模式、教學(xué)方式。如圖1所示，只有將更多精力投入到處理好與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，才能更好地面向市場(chǎng)、面向就業(yè)，增強(qiáng)職業(yè)教育的認(rèn)可度和吸引力。比如，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院通過建立學(xué)校董事會(huì)制度，形成政府、學(xué)院、企業(yè)行業(yè)和社會(huì)各界等辦學(xué)利益相關(guān)方共同參與辦學(xué)的新體制機(jī)制。

(二)政府需要根據(jù)“計(jì)劃→市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程，逐步向職業(yè)院校放權(quán)，賦予職業(yè)院校更多的自主權(quán)，使職業(yè)院校達(dá)到最優(yōu)的發(fā)展績(jī)效

政府對(duì)職業(yè)院校管理干預(yù)過多，職業(yè)院校缺乏充分辦學(xué)自主權(quán)來適應(yīng)市場(chǎng)變化，是當(dāng)前職業(yè)院校不能很好契合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要原因之一。依靠行政手段和命令對(duì)職業(yè)院校進(jìn)行管理，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下具有一定積極作用，但隨著“計(jì)劃→市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整契合，賦予職業(yè)院校更多的自主權(quán)。比如引入社會(huì)資本投資職業(yè)院校，讓市場(chǎng)化專業(yè)管理人員更多參與職業(yè)院校管理，確保職業(yè)院校能夠及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，更好地滿足市場(chǎng)需求。一些地方政府進(jìn)行了積極探索，諸如教育部、山東省政府印發(fā)了《關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》，明確賦予學(xué)校更多自主權(quán)，支持職業(yè)院校自主設(shè)置專業(yè)，自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，自主設(shè)置崗位，自主確定用人計(jì)劃，自主招聘各類人才。

(三)需要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等實(shí)際，對(duì)職業(yè)院校采取不同的管理體制和辦學(xué)模式，不宜簡(jiǎn)單的“一刀切”

通過前文分析框架可以看到，制度環(huán)境作為職業(yè)院校發(fā)展績(jī)效的重要內(nèi)生變量，直接影響職業(yè)院校的管理體制和辦學(xué)模式，職業(yè)院校應(yīng)根據(jù)制度環(huán)境變化從前文分析框架的三類管理模式中選擇最優(yōu)的管理模式。通常而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高、市場(chǎng)條件好的地區(qū)，職業(yè)院校需要更加注重處理好與市場(chǎng)企業(yè)的關(guān)系，加大對(duì)市場(chǎng)的分析研究、聯(lián)系對(duì)接，才能更好促進(jìn)職業(yè)院校發(fā)展，培養(yǎng)出滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的技能型人才。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)差、市場(chǎng)條件弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府掌握了更多的資源和信息，相對(duì)市場(chǎng)而言可能更有利于推動(dòng)職業(yè)院校的發(fā)展。因此在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，職業(yè)院校引入市場(chǎng)機(jī)制的步伐可適當(dāng)慢于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高地區(qū)的職業(yè)院校，應(yīng)更多利用地方政府資源來推動(dòng)自身發(fā)展并更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

(四)在“政府-職業(yè)院校-市場(chǎng)企業(yè)”三位一體模式中結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步明晰不同主體的定位

從前文分析框架可以得出，我國(guó)正處于“計(jì)劃→市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，大部分職業(yè)院校面臨的主要是介于完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中間的制度環(huán)境，此時(shí)需要同時(shí)處理好與政府和市場(chǎng)企業(yè)的雙重關(guān)系。因此，為了推動(dòng)職業(yè)教育更好發(fā)展，需要在“政府-職業(yè)院校-市場(chǎng)企業(yè)”三位一體模式中發(fā)揮好不同主體的作用。

1.政府部門方面，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化建章立制，健全深化產(chǎn)教融合、校企合作等激勵(lì)引導(dǎo)制度體系。一是高度重視職業(yè)教育的改革發(fā)展，堅(jiān)持把職業(yè)教育擺在與普通教育同等重要的位置，加大對(duì)職業(yè)教育的投入力度，確保新增教育經(jīng)費(fèi)向職業(yè)教育傾斜。二是健全激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)一步完善土地、稅收、金融等激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)好減免企業(yè)支付學(xué)生實(shí)習(xí)報(bào)酬所得稅稅前扣除等政策，研究建立教育附加費(fèi)返還等機(jī)制，切實(shí)提高企業(yè)與職業(yè)院校合作的意愿和能力。三是統(tǒng)籌盤活職業(yè)教育資源。加快研究出臺(tái)引導(dǎo)政策和操作辦法，明確工作目標(biāo)和思路，放寬對(duì)民辦職業(yè)教育發(fā)展、資源統(tǒng)籌配置等方面的不合理限制。引導(dǎo)社會(huì)資本以資源、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利，增強(qiáng)社會(huì)投資職業(yè)教育的信心。四是拓寬企業(yè)參與職業(yè)教育的領(lǐng)域和深度。支持各類企業(yè)通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦或參與職業(yè)教育，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用。鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)化專業(yè)管理人員擔(dān)任職業(yè)院校領(lǐng)導(dǎo)，幫助職業(yè)院校更好地推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。鼓勵(lì)學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)等共同組建符合實(shí)際的職業(yè)教育集團(tuán)，發(fā)揮職教集團(tuán)在促進(jìn)教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)融合中的重要作用。

2.市場(chǎng)企業(yè)方面，需要發(fā)揮主體作用，積極參與職業(yè)教育改革發(fā)展?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定，企業(yè)可以利用資本、技術(shù)、知識(shí)、設(shè)施、設(shè)備、場(chǎng)地和管理等要素，舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，深化產(chǎn)教融合、校企合作也是推進(jìn)“放管服”改革的重要組成部分，引入企業(yè)等主體參與辦學(xué)，促進(jìn)辦學(xué)主體多元化，可以加快教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)，鼓勵(lì)支持企業(yè)增強(qiáng)參與產(chǎn)教融合、校企合作的積極性和主動(dòng)性，以多種方式參與學(xué)校專業(yè)規(guī)劃、教材開發(fā)、教學(xué)設(shè)計(jì)、課程設(shè)置、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等。二是充分發(fā)揮骨干企業(yè)的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)參與職業(yè)教育，完善校企合作長(zhǎng)效機(jī)制。三是規(guī)范企業(yè)參加職業(yè)教育行為，加強(qiáng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制。比如，企業(yè)在與職業(yè)院校合作過程中接收學(xué)生實(shí)習(xí)時(shí)，需要對(duì)學(xué)生的工作生活條件、人身安全保障、實(shí)習(xí)指導(dǎo)管理等方面可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的評(píng)估，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)制度性規(guī)范。

3.職業(yè)院校方面，需要加強(qiáng)改革創(chuàng)新，積極開展產(chǎn)教融合、校企合作，強(qiáng)化工學(xué)結(jié)合、知行合一。一是充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)，在提升教學(xué)質(zhì)量、推進(jìn)教學(xué)改革、創(chuàng)新教育模式等方面發(fā)揮主觀能動(dòng)性。二是加快形成深化產(chǎn)教融合、校企合作的路徑、方法與措施，進(jìn)一步圍繞校企合作、工學(xué)結(jié)合的辦學(xué)制度，建立緊密對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的專業(yè)體系，形成需求導(dǎo)向的人才培養(yǎng)模式。比如，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院充分利用當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，與華為、比亞迪等領(lǐng)軍企業(yè)共建特色產(chǎn)業(yè)學(xué)院，構(gòu)建校企雙主體育人模式。三是充分發(fā)揮教師隊(duì)伍在教育教學(xué)改革中的主導(dǎo)地位，優(yōu)化師資隊(duì)伍的規(guī)模結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)教師跟蹤產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)產(chǎn)業(yè)需求的意識(shí)、能力和水平，打造一支滿足新時(shí)期職業(yè)教育改革發(fā)展要求的教師隊(duì)伍。