財政支持“保險+期貨”助農(nóng)模式的政策實踐與改進對策

周 偉李鑒文王馨懿

（1.大連商品交易所博士后科研工作站，大連 116000；2.暨南大學(xué)，廣州 510000；3.大連經(jīng)濟合作服務(wù)中心，大連 116000）

內(nèi)容提要：作為保險和期貨業(yè)響應(yīng)國家號召、服務(wù)“三農(nóng)”的特色化探索，“保險+期貨”助農(nóng)模式自試點以來的服務(wù)效果得到了國家的充分認可和肯定。但在實踐推廣中，除了存在期貨市場自身的問題外，也面臨著財政補貼不足、財政支持不到位等問題，制約了試點快速推廣的步伐。本文從理論上分析了通過財政補貼保費的形式支持“保險+期貨”助農(nóng)模式開展的必要性，并基于大連商品交易所7年來的項目實踐，分析了“保險+期貨”助農(nóng)模式推廣中財政支持情況、面臨的問題及下一步支持建議，以期對該模式的優(yōu)化完善產(chǎn)生一定的幫助。

一、引言和文獻綜述

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，在不同場合多次強調(diào)“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。習(xí)近平總書記強調(diào)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說一千、道一萬，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵”“檢驗農(nóng)村工作實效的一個重要尺度，就是看農(nóng)民的錢袋子鼓起來沒有”。①中共中央黨史和文獻研究院．習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編，中央文獻出版社，2019年4月。增加農(nóng)民收入是新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的核心任務(wù)，通過多種途徑著力構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)較快增收的長效機制，是實現(xiàn)農(nóng)民增收的行動邏輯與重要途徑?！氨ｋU+期貨”是我國金融市場在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際開展的、利用市場化方式服務(wù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、增加農(nóng)民收入的有益探索。從“穩(wěn)步擴大試點”到“發(fā)揮在服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用”和“優(yōu)化完善模式”，連續(xù)7年被寫入中央“一號文件”的“保險+期貨”不僅成為被廣大農(nóng)民接受和認可的、為農(nóng)產(chǎn)品?！皟r”增收的重要工具，更是被國家賦予極高的時代使命①從2016年到2022年，中央“一號文件”都提及“保險+期貨”，其說法經(jīng)歷了從“穩(wěn)步擴大試點”“擴大試點”“優(yōu)化試點模式”到“發(fā)揮在服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用”和“優(yōu)化完善模式”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國家決策層對試點效果的充分認可。。多年來，“保險+期貨”給農(nóng)民帶來了哪些實實在在的好處？從試點到逐步推廣的過程中面臨哪些問題？下一步又該如何優(yōu)化完善？針對這些問題，許多學(xué)者都開展了較為系統(tǒng)性的探討。

“保險+期貨”助農(nóng)模式的原理較為簡單，由保險公司以農(nóng)產(chǎn)品期貨價格為承保和理賠依據(jù)向農(nóng)民提供價格相關(guān)保險產(chǎn)品，保障農(nóng)民產(chǎn)品價格或種植、養(yǎng)殖收入；在此基礎(chǔ)上，保險公司通過向期貨公司購買服務(wù)，將保險產(chǎn)品中涉及的價格風(fēng)險轉(zhuǎn)移至期貨市場進行分散，從而形成農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的閉環(huán)。在這個過程中，保險市場因其公信力強、服務(wù)機構(gòu)多、接受度高，進而幫助農(nóng)民通過保險對接期貨，期貨市場則主要承擔(dān)了“再保險”的角色。在實踐中，“保險+期貨”模式有效匹配了農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險管理需求，產(chǎn)品接受度較好，不僅在化解農(nóng)產(chǎn)品價格波動風(fēng)險（安毅和方蕊，2016；李亞茹和孫蓉，2017）、保障農(nóng)民收入方面取得了較好的效果（孫蓉和李亞茹，2016；方蕊等，2020），也充分調(diào)動了農(nóng)民“務(wù)農(nóng)種糧”的積極性（方蕊等，2019），通過帶動廣大農(nóng)民多種糧、種好糧，凝聚起了守護國家糧食安全的磅礴力量（孫蓉和李亞茹，2016）。此外，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)范化水平、助力農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面，“保險+期貨”助農(nóng)模式也發(fā)揮了重要作用（郭晨光和熊學(xué)萍，2021）。但該模式在引導(dǎo)和推廣中也面臨著諸多問題：除了我國目前上市農(nóng)產(chǎn)品期貨品種數(shù)量較少（庹國柱和李華，2021）、期貨市場與現(xiàn)貨市場的相關(guān)性有待加強（徐媛媛等，2022）、產(chǎn)品設(shè)計存在不足（李銘和張艷，2019）等期貨市場自身的問題外，同樣值得關(guān)注的是，“保險+期貨”助農(nóng)模式下的保費定價偏高（吳婉茹和陳盛偉，2017），保費和期權(quán)權(quán)利金負擔(dān)較重（李銘和張艷，2019），中小農(nóng)戶難以承受。在我國廣大農(nóng)戶接受期貨并能準(zhǔn)確利用期貨進行風(fēng)險管理之前，需要通過對農(nóng)民補貼保費的形式進行推廣。而這就面臨一個補貼來源的問題，僅試點推廣階段每年數(shù)億元的直接投入②根據(jù)交易所內(nèi)部統(tǒng)計，僅2021年一年大連商品交易所在“保險+期貨”上的直接投入已經(jīng)高達3億元，鄭州商品交易所和上海期貨交易所的投入也在億元左右。，就足以讓主要依靠期貨交易所的補貼模式難以為繼（庹國柱和李華，2021）。

為此，一些研究專門提到了“保險+期貨”助農(nóng)模式的不斷推廣需要財政更大力度的支持（蔡勝勛和秦敏花，2017；朱俊生和葉明華，2017；庹國柱和李華，2021）。但已有研究大多是簡單的定性或定量描述，缺乏全面深入的數(shù)據(jù)支撐，也沒有對不同試點地區(qū)開展的不同項目進行系統(tǒng)的比較與分析。此外，財政補貼的范圍和力度，涉及政府與市場的邊界劃分，一旦政府越俎代庖，反而會影響市場在資源配置中的作用。要進一步加大財政在“保險+期貨”助農(nóng)模式推廣中的支持力度，需要進一步厘清以下三個方面的問題：其一，財政為何應(yīng)該支持？其二，財政為何要進一步加大支持力度？其三，如果要進一步加大支持力度，那么從事權(quán)和支出責(zé)任歸屬上，這應(yīng)該屬于哪一層級政府承擔(dān)？本文嘗試從理論上分析這些問題，不僅有利于認清財政在“保險+期貨”助農(nóng)模式推廣中的作用及未來調(diào)整方向，填補已有研究的空白，還能為更好貫徹落實中央“一號文件”精神，進一步優(yōu)化完善該模式提供有益借鑒。

二、財政支持“保險+期貨”助農(nóng)模式的理論與政策分析

（一）財政支持“保險+期貨”模式助農(nóng)的必要性

“保險+期貨”助農(nóng)模式是我國保險和期貨市場對農(nóng)產(chǎn)品價格進行風(fēng)險管理，進而保障農(nóng)民基本收入的一種市場化手段。既然是市場化手段，財政又為何應(yīng)該參與？本文認為，財政支持“保險+期貨”助農(nóng)模式推廣有以下4個方面理由：

1．防控公共風(fēng)險是現(xiàn)代財政的重要使命

農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是自然風(fēng)險和市場風(fēng)險交織的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，通常面臨較高的不確定性。一旦農(nóng)產(chǎn)品價格產(chǎn)生了大幅波動，將直接影響到農(nóng)民的收入，造成城鄉(xiāng)收入差距拉大、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展動力不足等一系列問題，進而引發(fā)社會的不穩(wěn)定。“保險+期貨”助農(nóng)模式是為了發(fā)揮期貨市場作用，保障糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定而設(shè)計的，以服務(wù)“三農(nóng)”、化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險為初心和使命，自然也是公共風(fēng)險防范的重要貢獻者。近年來，地緣政治沖突加劇，逆全球化思潮泛起，經(jīng)濟民族主義抬頭，“脫鉤”與“戰(zhàn)略自主”成為美歐等國家的重點戰(zhàn)略，貿(mào)易、金融、科技制裁頻發(fā)，疊加綠色低碳等，初級產(chǎn)品全球供應(yīng)受到?jīng)_擊。當(dāng)前，受全球量化寬松政策帶來的貨幣流動性過剩，以及新冠疫情等影響，全球大宗商品價格特別是農(nóng)產(chǎn)品價格波動進一步加劇，給我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn)和不確定性，農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險向公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性不斷放大，甚至可能影響到國家的糧食安全?，F(xiàn)代財政以防范化解公共風(fēng)險、構(gòu)建確定性為主要目標(biāo)（劉尚希，2021）。以風(fēng)險為導(dǎo)向安排財政支出，切實發(fā)揮財政政策在綜合平衡和跨期對沖農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險的作用，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家背景下，財政實現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。

2．財政補貼是保障糧食安全的重要手段

糧食安全關(guān)乎國計民生，是國家安全的重要組成部分。保障糧食安全主動權(quán)，就要調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進農(nóng)民持續(xù)增收（人民日報評論員，2021）。農(nóng)業(yè)財政補貼政策是國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易給予各種直接和間接財政補助的支農(nóng)手段，也是國際上普遍采用的農(nóng)業(yè)支持與保護有效手段（司睿，2019）。我國最早的農(nóng)業(yè)財政補貼始于20世紀(jì)50年代的“機耕定額虧損補貼”，后來又逐漸擴展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)用生產(chǎn)資料價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等。2004年，伴隨著農(nóng)村稅費改革，我國開始全面推行糧食直補政策，并在之后不斷擴大補貼范圍。這也標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)財政補貼的重心由流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)、由消費者向生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)變，并逐步形成了價格支持、直接補貼、稅收優(yōu)惠等多種方式相結(jié)合的農(nóng)業(yè)財政補貼模式。

3．財政金融協(xié)同是支農(nóng)惠農(nóng)的重要途徑

財政和金融協(xié)同發(fā)力，通過財政政策和金融服務(wù)，一方面發(fā)揮財政政策的“撬動”作用，另一方面又可以有效利用金融市場化手段的優(yōu)勢，已經(jīng)成為支農(nóng)惠農(nóng)的重要方向。保險領(lǐng)域是我國財政金融協(xié)同支農(nóng)的先行者。2004年開始，我國農(nóng)業(yè)保險便開始轉(zhuǎn)向政策性經(jīng)營模式。2013年開始施行的《農(nóng)業(yè)保險條例》，從立法上將中國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式正式確立為“政府支持下的商業(yè)經(jīng)營模式”，即“政府引導(dǎo)、市場運作”（肖衛(wèi)東等，2013）。在這一模式下，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了快速發(fā)展。2021年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入976億元，為1．8億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障超4．7萬億元①數(shù)據(jù)來源：中國保險行業(yè)協(xié)會．2021中國保險業(yè)社會責(zé)任報告（http：／／www．iachina．cn／art／2022／11／17／art_44_106489．html）。。而所謂的政府引導(dǎo)，就是政府提供保費補貼、管理費用補貼和再保險支持。在“保險+期貨”模式運作中，財政最為重要的角色恰恰也是補貼農(nóng)業(yè)保險保費。從圖1可以看出，“保險+期貨”充分發(fā)揮了保險市場和期貨市場兩個市場的優(yōu)勢，讓“大國小農(nóng)”背景下的廣大中小農(nóng)戶以“風(fēng)險進場，人不進場”的方式將農(nóng)產(chǎn)品價格波動風(fēng)險通過期貨市場有效地加以化解。雖然期貨在其中發(fā)揮了不可替代的作用，但與農(nóng)民利益直接相關(guān)的還是農(nóng)業(yè)保險，近年來中央“一號文件”也都是在“保險”部分內(nèi)容中對“保險+期貨”加以提及。

圖1 “保險+期貨”助農(nóng)的運作模式

4．“保險+期貨”的效率較其他農(nóng)業(yè)保險更高

“保險+期貨”項目不僅具有更低的費率，還能在較短時間內(nèi)讓農(nóng)戶獲得可觀的賠付成效，因此資金的產(chǎn)出投入比更高、杠桿作用更強。比如生豬“保險+期貨”推出前，國內(nèi)生豬產(chǎn)業(yè)保險主要有兩種模式：一種是以保險標(biāo)的死亡作為理賠條件的能繁母豬保險、育肥豬保險，主要是規(guī)避自然災(zāi)害、疾病等風(fēng)險，另一種是以豬糧比（生豬出場價／玉米批發(fā)價）作為理賠條件的生豬價格指數(shù)保險，主要規(guī)避價格風(fēng)險。由于玉米在生豬養(yǎng)殖成本中占比僅60%，豬糧比僅考慮玉米，賠付標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，導(dǎo)致賠付效果不佳。相比之下，利用期貨市場的遠中期價格發(fā)現(xiàn)功能，生豬“保險+期貨”可以確保賠付結(jié)算價格最接近生豬集中銷售的價格，讓生豬養(yǎng)殖戶獲得更合理的賠付。②生豬“保險+期貨”項目運作中，實際最高賠付率可以達到近400%，即養(yǎng)殖戶自繳1元最終可獲賠400元。與其他生豬政策性保險相比，財政補貼到“保險+期貨”項目中，可以讓有限的財政資金最大限度地實現(xiàn)幫助生豬養(yǎng)殖戶保收增收的目的。

（二）財政補貼保費的政府職責(zé)劃分

目前，我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼是中央和地方政府的共同事權(quán)（中國保險學(xué)會課題組，2021），對于“保險+期貨”中的保費補貼也應(yīng)如此。合理劃分中央和地方不同層級政府在保費負擔(dān)中的責(zé)任，使得二者充分發(fā)揮合力，是事關(guān)國家農(nóng)業(yè)安全發(fā)展的大計。具體來看，為了更好發(fā)揮我國統(tǒng)一大市場的規(guī)模優(yōu)勢，合理安排各類農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)，應(yīng)由中央政府作為各類“保險+期貨”保費補貼的主導(dǎo)者，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事權(quán)。因為糧食安全關(guān)乎國家穩(wěn)定，基本肉類供應(yīng)與CPI息息相關(guān)，像玉米、大豆等基本口糧作物和生豬等基本畜類“保險+期貨”保費補貼的支出責(zé)任應(yīng)由中央負責(zé)。未來，小麥、水稻等價格逐漸市場化后，中央財政也應(yīng)對其“保險+期貨”項目保費進行補貼。對于蘋果、棉花、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品，多屬于區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品，保費補貼的支出責(zé)任可以以地方政府為主、中央政府為輔。對于主要的生產(chǎn)功能區(qū)和深度貧困地區(qū)，中央政府可增加其支出責(zé)任。對于白糖、紅棗以及未來可能在期貨市場上市的干辣椒、茶油等區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品，其保費補貼的支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)主要由地方政府承擔(dān)。

三、財政支持“保險+期貨”助農(nóng)模式的現(xiàn)狀、問題及其原因分析

（一）現(xiàn)狀和問題

1．從整體投入的角度看

開展“保險+期貨”模式試點的地區(qū)，其項目保費主要由期貨交易所、當(dāng)?shù)卣约稗r(nóng)戶三方共同出資，以期貨交易所出資為主，地方政府在保費中的補貼比例整體并不高。以大連商品交易所項目開展情況為例①大連商品交易所不僅是“保險+期貨”模式的首倡者，也是國內(nèi)目前開展“保險+期貨”的三家商品交易所中，開展項目數(shù)最多、涉及地區(qū)最廣、惠及農(nóng)戶最多的交易所，本文選擇大連商品交易所的項目開展情況為例進行分析，具備較好的代表性。，2015年至2022年的7年間，各級地方政府補貼保費的比例平均僅為27%。雖然該模式試點的穩(wěn)步推廣逐漸得到認可，且地方財政對保費的補貼總額呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢，但其分攤保費的比例卻并未同時增加（見表1）。目前，補貼占保費比例的最高值為2021年的36%，無論是與國家政策性農(nóng)業(yè)保險80%的財政補貼要求相比，還是與同為農(nóng)業(yè)大國的美國期貨類農(nóng)業(yè)保險65%的財政支持力度相比，均存在較大差距，具有很大的提升空間。

表1 2015年-2021年“保險+期貨”助農(nóng)項目保費中的財政補貼情況

2．從地區(qū)間差異的角度看

各地方政府對“保險+期貨”保費的補貼比例是有所差別的，我們以大連商品交易所項目開展情況為例，2015年至2021年間，大商所共計在31個省級行政區(qū)支持開展了600個“保險+期貨”項目，其中財政補貼保費平均比例最高的省級行政區(qū)為安徽的52%，福建、青海、北京、上海、天津等5個地區(qū)至今開展的項目未進行保費補貼（見圖2）。這說明，財政補貼的情況一方面與各省經(jīng)濟發(fā)展水平與財政實力有關(guān)；另一方面，也在很大程度上取決于不同地方政府對“保險+期貨”的認知和接受程度。如，“保險+期貨”項目開展數(shù)量較多的湖南省，雖然經(jīng)濟和財政實力與湖北省相當(dāng)，二者也都是我國水稻、油菜、棉花等農(nóng)作物大省和糧食主產(chǎn)區(qū)，但湖南省項目中財政補貼保費的比例卻明顯高于湖北。

圖2 各地區(qū)“保險+期貨”助農(nóng)項目保費中的財政補貼情況

3．從不同層級政府補貼程度的角度看

目前，“保險+期貨”助農(nóng)項目財政支持的保費主要由市縣級政府進行負擔(dān)，而省級政府參與程度依舊不夠。以大連商品交易所2021年生豬品種“保險+期貨”開展的情況為例，2021年，大連商品交易所共立項支持開展了109個生豬“保險+期貨”項目，其中65個項目得到了政府補貼，涉及全國20個省區(qū)，每個項目補貼金額在9．5－200萬元不等，共補貼3374萬元，補貼項目數(shù)占總項目數(shù)的60%、補貼金額占總保費的21%。①數(shù)據(jù)來源：大連商品交易所內(nèi)部統(tǒng)計。但13個主要省份中，只有4個省份的省級政府提供了保費補貼，剩余9個省份項目保費主要是依靠市縣級財政進行分攤（見表2）。經(jīng)查閱，2021年湖南、廣西、貴州、海南4省財政廳發(fā)布的關(guān)于生豬財政補貼的政策文件中，均明確提到省、市縣各級財政均可承擔(dān)部分保費，為這些省份“保險+期貨”助農(nóng)項目獲得省級財政支持提供了直接政策依據(jù)。2022年，除了上述四個省份外，廣東、江西、山西、重慶等多地也陸續(xù)發(fā)布了對生豬“保險+期貨”的省級財政補貼政策，但還有多個省份尚未出臺。這說明政策支持差異是出現(xiàn)這一現(xiàn)象的重要原因，未來想要提升地方政府的財政支持力度，需要省級政府進一步加大投入并更好發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

表2 2021年生豬“保險+期貨”項目主要省份補貼情況

4．從不同補貼品種的角度看

隨著“保險+期貨”試點的逐步擴大，其涉及的保險品種也日益增加。2015年，“保險+期貨”的保險對象僅針對遼寧省的玉米和雞蛋兩種農(nóng)產(chǎn)品，且各級地方政府并沒有對保費進行補貼。2016至2020年間，隨著試點規(guī)模的逐步擴大，形式種類也在不斷創(chuàng)新，由“農(nóng)作物保險+期貨”擴展到“養(yǎng)殖業(yè)保險+期貨”，涉及了大豆、玉米、雞蛋、豆粕、天然橡膠、棉花、白糖、蘋果、紅棗等9個品種。2021年，隨著生豬期貨的上市，為了滿足生豬養(yǎng)殖戶的風(fēng)險管理需要，生豬也及時被納入到“保險+期貨”項目的開展對象中來。在項目實踐中，不僅不同地方政府體現(xiàn)出的補貼積極性不同，同一地方政府對不同品種的補貼積極性也有所差異。如表3所示，項目開展數(shù)量最多的黑龍江省，對大豆、玉米的保費分擔(dān)比例相對較高，對雞蛋保費的分擔(dān)比例最低。這表明，地方政府對“保險+期貨”項目的補貼力度可能會受不同品種對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟影響程度的影響。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，黑龍江的大豆、玉米產(chǎn)量均居全國首位，特別是大豆種植面積占全國一半①數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2022，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2022年9月。。相比之下，生豬和雞蛋雖是老百姓重要的“菜籃子”產(chǎn)品，但生豬養(yǎng)殖業(yè)和蛋雞養(yǎng)殖業(yè)并非黑龍江農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

表3 黑龍江省不同品種“保險+期貨”項目保費中的財政補貼情況

（二）原因分析

1．與國家政策性農(nóng)業(yè)保險缺乏協(xié)同

根據(jù)前文分析，我國目前“保險+期貨”助農(nóng)模式中政府補貼保費的比例為27%左右。保費補貼主要是各級地方政府提供的，中央政府尚未直接參與支持，這直接制約了“保險+期貨”助農(nóng)模式的推廣。財政對“保險+期貨”助農(nóng)模式的支持與政策性農(nóng)業(yè)保險之間缺乏協(xié)同，如，對于玉米保險，如果采取政策性農(nóng)業(yè)保險的方式，不僅省級政府會分攤一部分保費補貼，中央政府也同樣需要至少補貼35%。①《財政部關(guān)于印發(fā)<中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法>的通知》（財金〔2021〕130號）中指出，中央政府對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、涉藏特定品種的農(nóng)業(yè)保險保費進行補貼，并規(guī)定了具體補貼比例標(biāo)準(zhǔn)計算方法，其中對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的補貼最低為35%。根據(jù)《財政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)遴選管理工作的通知》（財金〔2020〕128號），“保險+期貨”業(yè)務(wù)屬于除外責(zé)任范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，中國農(nóng)業(yè)再保險公司不承擔(dān)分保責(zé)任。地方政府在中國農(nóng)業(yè)再保險公司和期貨市場兩種再保險渠道的選擇中，還是更傾向于相信有政府信用背書、同時能獲得中央補貼的中國農(nóng)業(yè)再保險公司，也會把有限的財政資源更多地投入到政策性農(nóng)業(yè)保險。

2．市縣級政府支出壓力較大

雖然，地方財政補貼已經(jīng)成為“保險+期貨”助農(nóng)模式運行中的重要因素，但現(xiàn)行財政補貼方式在各地執(zhí)行中還存在不少值得關(guān)注的問題。有的地方為了更好貫徹中央“一號文件”精神，推廣“保險+期貨”試點，省政府在出臺專門政策支持文件的同時，也明確要求市級政府和縣級政府給予配套補貼。比如，《2022年廣西“保險+期貨”項目試點方案》中規(guī)定：“納入2022年‘大連商品交易所農(nóng)保計劃’的生豬項目，市縣財政補貼及農(nóng)戶自繳保費合計比例為20%”“納入2022年‘鄭州商品交易所農(nóng)險無憂計劃’生豬及糖料蔗項目，市縣財政補貼比例原則上不得低于保費的5%”。由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)較多屬于財政弱市、弱縣，“保險+期貨”早期試點地區(qū)也大多是新疆、云南、廣西、黑龍江、吉林等經(jīng)濟發(fā)展較為落后省份，低層級地方政府的財政能力有限，這種規(guī)定雖然會對“保險+期貨”模式的推廣產(chǎn)生一定促進作用，但無疑也會給市縣級政府帶來一定財政壓力。有很多財力不足的地區(qū)不得不放棄試點，或者寄希望于交易所能進一步加大支持力度，才能在極其有限的范圍內(nèi)嘗試種一點“保險+期貨”的“試驗田”。

3．個別地方政府和農(nóng)戶對模式政策理解存在偏差

根據(jù)“保險+期貨”助農(nóng)模式的運作規(guī)則，只有在投保農(nóng)戶真正發(fā)生價格損失的情況下，才會收到一定的賠償。但有些地方政府會對“保險+期貨”的運作施加干預(yù)，強制要求在保險合同中加入“保底賠付”條款，即使沒有觸發(fā)賠付條件，也要求賠付投保農(nóng)戶。其原因在于：為了提高財政資金的使用效率，許多地方政府在對財政補貼進行績效考評的時候，會設(shè)置類似“資金回報率”的指標(biāo)，而作為“保費支出”的財政補貼，農(nóng)民實際獲得的保險賠償額，被當(dāng)成是“資金回報”的一種體現(xiàn)?！百Y金回報率”低時，地方政府下一年便不愿意繼續(xù)增加或維持投入。此外，許多農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險中為何要“夾雜”期貨不理解，也不愿意參與。地方政府為了讓更多農(nóng)戶參與，混淆了“保險+期貨”與其他政策性農(nóng)業(yè)補貼的概念，認為只要出了保費參與“保險+期貨”，就一定會收到“保底返還”。在這種情況下，期貨交易所在前期為了推廣“保險+期貨”模式，更好服務(wù)“三農(nóng)”，才會通過不斷加大自身投入的方式繼續(xù)支持項目的開展。這也導(dǎo)致期貨交易所投入始終占據(jù)保費的主要部分，而財政補貼規(guī)模卻一直維持在較低水平。

四、政策建議

作為中國特色農(nóng)業(yè)市場化風(fēng)險管理的創(chuàng)新，“保險+期貨”模式滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理新需求，在幫助農(nóng)民穩(wěn)收增收、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕以及維護國家糧食安全等方面能夠發(fā)揮重要作用。本文就發(fā)揮財政支持作用，推動“保險+期貨”助農(nóng)模式可持續(xù)發(fā)展提出以下三方面的政策建議：

（一）明確建立“政府引導(dǎo)、市場運作”的“保險+期貨”推廣模式

2021年，我國三大糧食作物的產(chǎn)量分別為：稻谷 2．13 億噸、小麥 1．37 億噸、玉米 2．73 億噸①中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2022，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2022年9月。，目前這些作物的政策性保險覆蓋率達70%，僅這三個品種其余的30%拿出一半通過“保險+期貨”進行風(fēng)險管理，按照現(xiàn)有保費補貼中期貨交易所承擔(dān)的比重估算，其所需保費補貼資金也將遠遠超出期貨交易所所能承受的范圍。更何況參與“保險+期貨”項目的農(nóng)戶以及其后參保的其他農(nóng)產(chǎn)品也正越來越多。為此，應(yīng)進一步明確“政府引導(dǎo)、市場運作”的“保險+期貨”運作模式，讓財政資金更多參與到保費補貼中來，增強“保險+期貨”項目的持續(xù)性，進一步擴大“保險+期貨”項目的覆蓋面。如，將產(chǎn)品納入中央財政補貼的范圍，鼓勵和引導(dǎo)更多地方政府參與并支持項目開展。在加大財政補貼的同時，還需對財政補貼保費績效考評理念進行優(yōu)化，要消除個別地方政府和農(nóng)戶對該模式政策的誤解，并非財政出資了保費，就一定能夠讓農(nóng)戶獲得補償。只有在當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品價格波動讓農(nóng)戶發(fā)生損失，如實際價格低于投保價格后，補償機制才會觸發(fā)，財政補貼才獲得了“顯性”收益。不能簡單以是否獲得“顯性”收益作為衡量財政是否應(yīng)該支持以及支持多少的參考指標(biāo)。此外，中國農(nóng)業(yè)再保險公司“約定分保”業(yè)務(wù)中“利用‘保險+期貨’進行再保險，則中國農(nóng)業(yè)再保險公司不承擔(dān)分保責(zé)任”的規(guī)定不利于整合統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金，建議考慮取消，以更好發(fā)揮期貨市場與國家再保險市場聯(lián)動作用，共同服務(wù)農(nóng)民保收增收。

（二）進一步加強“保險+期貨”助農(nóng)項目的財政支持力度

無論是與政策性農(nóng)業(yè)保險相比，還是與國外實踐相比，“保險+期貨”助農(nóng)項目的財政支持力度均有待提升。這樣一來，如果所有“保險+期貨”項目，財政都要大力度支持，那么財政能否負擔(dān)起？首先，并非所有農(nóng)產(chǎn)品都上市了期貨產(chǎn)品。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程度有嚴(yán)格要求，國內(nèi)期貨品種的上市不僅需要證監(jiān)會審批，還需要征求國家相關(guān)部委的同意，還無法做到像農(nóng)業(yè)保險那樣靈活。經(jīng)過30年的發(fā)展，國內(nèi)期貨市場僅上市了26個農(nóng)產(chǎn)品品種，遠不及農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)階段可承保的品種。26個品種中，也并不是所有都屬于較為活躍、期現(xiàn)聯(lián)動較好、適合用來設(shè)計“保險+期貨”的。其次，“保險+期貨”只是結(jié)合我國國情設(shè)計出的一個過渡性產(chǎn)品，多方共擔(dān)保費的形式也是為了推廣項目的一種階段性做法。在有的國家，農(nóng)產(chǎn)品期貨是由相關(guān)中介機構(gòu)組織農(nóng)戶或者農(nóng)戶自己進入期貨市場交易的，保險并不主動參與其中。隨著這一模式逐漸得到農(nóng)戶的認可和市場的廣泛接受，其參與積極性也會相應(yīng)提升，財政便可以有序退出。

（三）合理統(tǒng)籌安排財政對“保險+期貨”助農(nóng)項目的支持方式

“保險+期貨”助農(nóng)模式在試點快速推廣和擴張階段，首先要盡快加強與國家政策性農(nóng)業(yè)保險的資源整合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、融合發(fā)展，合理釋放“保險+期貨”服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入風(fēng)險管理的財政空間。其次，要靈活運用以獎代補、稅收優(yōu)惠等多種方式，撬動更多金融資本、社會資本投入，不斷豐富完善保費多方共擔(dān)、試點可持續(xù)開展的資金保障長效機制。在“保險+期貨”模式成熟階段，市場接受水平達到一定程度后，財政可適當(dāng)降低在其中的保費補貼比例，更多通過引導(dǎo)“保險+期貨+訂單農(nóng)業(yè)+銀行”等附加模式，降低市場主體的參與成本，不斷增加“保險+期貨”服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。