關(guān)于浙江二輪土地承包到期后再延長30年的試點情況與建議

程渭山

開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點，是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基礎(chǔ)性工作，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2020 年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展首批延包試點，之后每年根據(jù)到期情況推進各地試點。我省海鹽縣、岱山縣、樂清市、常山縣先后被列入全國試點。2022 年8 月，根據(jù)對樂清、常山、海鹽3 個全國試點縣（市）和開化、德清等相關(guān)縣的實地調(diào)研看，各試點縣（市）黨委政府高度重視，相關(guān)工作正穩(wěn)妥有序推進。

1．“延包”的重大意義

（1）有利于維護雙層經(jīng)營制度穩(wěn)定 實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，我國先后兩次延長承包期限，不斷健全相關(guān)制度體系，依法維護農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利。再延長承包期30 年，意味著在二輪承包到期后的30 年內(nèi)，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度不會改變，集體經(jīng)濟組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不會改變。另一方面，確保集體有效行使土地所有權(quán)、集體成員平等享有承包權(quán)，通過積極探索和不斷豐富土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的具體實現(xiàn)形式，不斷完善和發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

（2）有利于穩(wěn)定黨的農(nóng)村各項政策 農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村改革的重大成果，是黨的農(nóng)村各項政策的基石。堅持黨的農(nóng)村政策，首要的是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民切身利益。穩(wěn)住農(nóng)村基本經(jīng)營制度，平衡好各方土地權(quán)益，就為穩(wěn)定黨的農(nóng)村各項政策奠定了堅實基礎(chǔ)，進一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（3）有利于穩(wěn)定民心穩(wěn)定預(yù)期 農(nóng)村承包地既是生產(chǎn)資料，也是兜底的社會保障。再延長30年，涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益。“二輪承包到期后是順延承包，還是打亂重分”“舉家進城的，是否保留土地承包權(quán)”等事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益。大多數(shù)農(nóng)民群眾盼望政策穩(wěn)定，中央作出的再延包決策正是順應(yīng)了廣大農(nóng)民的愿望和期盼，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定更為堅實的基礎(chǔ)。同時，通過起點公平、機會公平，合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，展現(xiàn)持久制度活力，保障農(nóng)村長治久安。

（4）有利于推進鄉(xiāng)村振興、共同富裕和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化 再延長30 年，給全國農(nóng)民群眾吃了“定心丸”，利于形成長期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，激發(fā)農(nóng)民群眾增加農(nóng)業(yè)投入的積極性，減少土地拋荒，推進土地資源優(yōu)化配置，促進土地的休養(yǎng)生息和可持續(xù)發(fā)展；利于強化農(nóng)戶土地承包權(quán)益保護，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障；利于形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置格局，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，形成多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；利于保護和實現(xiàn)進城農(nóng)民的土地承包權(quán)益，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

2．試點成效和做法經(jīng)驗

（1）主要成效 海鹽、岱山、樂清和常山分別被列入全國2020 年第一批和2021 年第二批延包試點。目前，岱山已完成試點工作，其他3個縣（市）正有序推進。

岱山試點村衢山鎮(zhèn)皇墳基自然村已于2020年12 月底前按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地承包合同》樣本，與農(nóng)戶重新簽訂土地承包合同，共簽訂合同277份，簽訂率100%，延包面積181．28畝。

海鹽澉浦鎮(zhèn)澉南村、通元鎮(zhèn)滕涇村兩個試點村已完成調(diào)查摸底，并形成延包試點方案，創(chuàng)設(shè)延包戶、消亡戶、無地戶、承包收益繼承戶、被征地承包戶、退出承包權(quán)戶等六種類別，相應(yīng)提出解決措施，穩(wěn)妥推進試點工作。

樂清試點村翁垟街道前進村已完成全村479戶農(nóng)戶的家庭成員和承包面積信息核對，并完成450余戶農(nóng)戶承包信息矢量化工作，剩余農(nóng)戶因二輪土地承包過程中發(fā)生土地征用，承包地面積變化需要調(diào)整。

常山球川鎮(zhèn)常周村、東案鄉(xiāng)東案村、天馬街道天安村、金川街道胡家淤村4個試點村已完成“承包地面積、承包合同、數(shù)字三資、經(jīng)營權(quán)證”四項信息核對，農(nóng)戶簽字確認(rèn)率分別為98．2%、97．3%、93．3%和75．9%，陸續(xù)進行村級公示，并頒發(fā)首批承包經(jīng)營權(quán)證。其中，胡家淤村因村級土地平整較多，有幾十戶存在界限不明、權(quán)屬不清等問題，情況較復(fù)雜，核實相對困難，進展相對緩慢。在試點中，該縣創(chuàng)新了“一證雙面積”登記模式，即在土地承包經(jīng)營權(quán)證上增加“實測面積”，在尊重歷史的同時為后續(xù)土地平整、流轉(zhuǎn)提供了實測依據(jù)；針對部分界限不明的地塊，采用“確權(quán)不確地”方式，將零碎的小地塊集中成大地塊，完成對零散土地資源的集中整理；規(guī)范了承包地塊地名信息，便于后續(xù)查詢和識別農(nóng)戶承包合同地塊信息；建立了土地承包管理平臺，強化土地承包信息數(shù)字化管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息實時更新。

（2）主要做法 一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各試點縣（市）成立由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班或攻堅小組。如常山縣試點工作由縣委縣政府主要負(fù)責(zé)同志任組長，分管副縣長任副組長，相關(guān)部門一把手為成員，多次召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議，部署和推進延包工作。攻堅小組由相關(guān)部門、試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成，分為政策研討組、試點單位組和進村工作組，分別落實任務(wù)，鎖定時間。樂清則成立市級工作領(lǐng)導(dǎo)小組、街道延包指導(dǎo)小組和村級延包工作小組。

二是強化學(xué)習(xí)動員。重點組織學(xué)習(xí)法律法規(guī)、上級政策意見和試點要求，統(tǒng)一思想認(rèn)識。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請專家為村（社區(qū)）股份經(jīng)濟合作社負(fù)責(zé)人開展培訓(xùn)。廣泛開展宣傳動員，把黨的政策不折不扣地落實到基層。

三是全面調(diào)查摸底。采取查閱歷史檔案和入戶查核相結(jié)合，以二輪承包的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，全面開展調(diào)查摸底，明晰農(nóng)戶人口和土地承包變化情況，確保不錯登一戶、不漏記一田。在掌握相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，對人、地等數(shù)據(jù)進行分析，形成調(diào)查摸底情況報告，為制定延包方案打下基礎(chǔ)。為確保摸底工作的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和時效性，有的還聘請參與二輪承包時的老干部、老同志、老報賬員等加入調(diào)查摸底小組。

四是制定延包方案。摸底完成后，公示相關(guān)數(shù)據(jù)信息，張榜放棄農(nóng)戶、整戶消亡、已進入機關(guān)事業(yè)單位等人員清單，接受群眾監(jiān)督。針對排摸出來的具體情況，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，堅持原則，靈活把握。重點針對二輪承包合同記載不全或合同面積不實、界定承包地直接延包情形、明確分戶依據(jù)解決繼承糾紛、保護外嫁女土地承包權(quán)益、收回體制內(nèi)人員和落戶國外人員的土地份額、收回整戶消亡戶的承包地、保護二輪時放棄承包戶的土地承包權(quán)益、對已改變用途承包地的處置等共性問題。收集梳理調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的各種情況和具體問題，研究應(yīng)對處理的方式方法，形成相應(yīng)的處置政策。在此基礎(chǔ)上，按照“增人不增地、減人不減地”原則，制定延包方案，征求村內(nèi)各階層代表意見，完善延包方案，確?？刹僮鳌⒛苈涞?。

（3）基本經(jīng)驗 延包試點是摸清問題、尋求辦法、制定政策、積極穩(wěn)妥推進工作的重要途徑。其經(jīng)驗可歸結(jié)為“六個基本”。

一是基本目標(biāo)。穩(wěn)定雙層經(jīng)營制度，做到承包地塊、承包戶、承包面積“三對應(yīng)”，登記造冊、定位測量成圖、發(fā)放承包證“三齊全”，確保二輪承包到期后再順利延長30年。

二是基本遵循。要嚴(yán)格遵循《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》等政策意見和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)延包的試點要求。各試點縣（市）嚴(yán)守政策底線，不能打亂重分，不借小調(diào)整之名搞大調(diào)整。深入基層，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不回避矛盾，搞一延了之。對延包中可能遇到的消亡戶認(rèn)定、非集體成員戶承包地處置等問題，以及各種歷史遺留問題，審慎決策，在現(xiàn)有政策法律框架下探索解決路徑。

三是基本要求。這是一項重要農(nóng)村改革任務(wù)和重大民生工程，不能只算經(jīng)濟帳、眼前帳，還要算政治賬、長遠(yuǎn)帳，確保始終沿著正確方向推進。實踐中要有足夠耐心，不能操之過急，不能搞強迫命令，不能搞一刀切，要把好事辦好，充分尊重農(nóng)民意愿，防范一切侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為，切實保護農(nóng)民利益不受侵害。

四是基本原則?！按蠓€(wěn)定、小調(diào)整”。應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。要以戶為單位，防止“兩頭占、兩頭空”。對少數(shù)因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員會議三分之二以上成員或者代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣農(nóng)業(yè)等主管部門批準(zhǔn)，可在個別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整；也可考慮采用“動錢不動田”、以“租”代“包”等方式，對缺地農(nóng)戶給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償，靈活保障其承包權(quán)益。

五是基本方法。走群眾路線，相信群眾、依靠群眾。實踐中，切實尊重農(nóng)民主體地位，妥善解決突出問題。對延包中遇到的重大問題把選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性。要指導(dǎo)試點村組摸底排查各類問題，堅持“一村一策”“一事一議”，民主決策，推動妥善解決。要切實依法保護婦女等特殊群體合法權(quán)益。

六是基本保證。延包工作農(nóng)民關(guān)切、社會關(guān)注，政治性、政策性都很強，容不得半點閃失。要以黨建統(tǒng)領(lǐng)為基本保證，強化政治意識、大局意識，全面加強黨對延包工作的領(lǐng)導(dǎo)。要從講政治的高度看待這項工作，不能把承包地簡單當(dāng)作一般的不動產(chǎn)來進行制度安排和政策設(shè)計。

3．試點中的主要問題

（1）少數(shù)干部群眾重視不夠 部分同志對“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的思想認(rèn)識不統(tǒng)一。也有的認(rèn)為二輪承包到期還早，大面積延包還有五六年，不用太過著急。試點中農(nóng)民參與不足。從試點看，雖然都進行了政策宣傳和輿論動員，利益關(guān)系都己明確，但部分試點村農(nóng)民參與積極性不高。此外，一些外出務(wù)工人員不愿或無法及時配合，也增加了試點推進難度。

（2）人手和資金保障存在壓力 試點工作涉及10 多個部門和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、試點村，工作量大，需要各部門協(xié)同配合，保障人員投入。經(jīng)費投入上，按常山4個村的試點看，畝均投入約80元左右，全縣面上鋪開需要投入1 200萬元左右；加上村級工作人員相關(guān)補貼，所需經(jīng)費還要更多，需要財政統(tǒng)籌安排。

（3）基礎(chǔ)資料存在較多缺陷 各試點縣（市）或多或少存在二輪承包原始檔案不全、合同面積不實等問題，對試點工作造成不小影響。如，二輪承包合同記載不全，只有戶主姓名和人口數(shù)，無家庭成員姓名、成員之間關(guān)系不明，還有的承包田塊漏登等。此外，過去的確權(quán)登記頒證工作也有些問題。如，承包經(jīng)營權(quán)證有錯登、漏登情況；地塊名稱變更為地塊代碼，沒有小地名找不到承包地的具體位置，田塊的四至表述不符合農(nóng)民習(xí)慣，面積與原承包合同不同，測量過程標(biāo)準(zhǔn)不一致等。

（4）解決土地拋荒問題缺乏依據(jù) 有地方反映，因為常年外出務(wù)工，土地流轉(zhuǎn)率較低，導(dǎo)致承包地棄耕拋荒現(xiàn)象較常見。加上部分農(nóng)戶錯誤認(rèn)為拿到土地承包經(jīng)營權(quán)證后土地就屬于個人所有了，村集體管理承包地阻力大、辦法少，在解決拋荒問題上缺乏法律依據(jù)和手段，以致出現(xiàn)“農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化有人管，土地拋荒卻沒人管、沒法管”的局面。

（5）其他具體問題 既有二輪承包以來的歷史遺留問題，如地塊細(xì)碎、二輪承包時因各種原因放棄承包地、承包面積與實測面積不符等；也有延包試點中的新問題，如整體消亡戶怎么認(rèn)定、非集體成員戶承包地怎么處置、被征地農(nóng)戶和因自然災(zāi)害損毀農(nóng)戶的承包地如何處置、因拋荒而不具備種植條件的土地是否繼續(xù)發(fā)包、新增耕地要求落實承包權(quán)的如何處置、進城農(nóng)戶有地和新增人口無地如何處置、進城農(nóng)戶土地承包權(quán)有償退出、公職人員的延包資格、五保戶親屬繼承承包地、尚未進行土地性質(zhì)變更的承包地確權(quán)等，需要試點中在法律法規(guī)政策框架下找出解決路徑和辦法。

4．深化試點的若干建議

（1）及早謀劃及早部署 形勢逼人、時不我待。雖然二輪承包到期還有一段時間，離2028 年全省大面積到期還有五六年，但從土地承包銜接、穩(wěn)定民心和規(guī)模經(jīng)營大戶的角度，必須及早謀劃及早部署，不能等承包快到期再來，更不能出現(xiàn)“空窗期”。特別是根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十八條第三款“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限”之規(guī)定，現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)剩余流轉(zhuǎn)期限多數(shù)只剩6年不到時間。盡早開展延包工作，做好第二輪與第三輪承包銜接，可使農(nóng)民流出土地更安心，規(guī)模經(jīng)營主體流入土地更放心，進一步促進土地經(jīng)營權(quán)向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。要充分利用好短暫窗口期，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加大人力和資金投入，積極擴大試點。具體工作中，合同簽訂日期可為當(dāng)前的時間點，合同生效日期可規(guī)定為第二輪承包到期的時點，做到無縫銜接。

（2）積極穩(wěn)妥推進試點 要推進延包試點工作，摸清可能遇到的問題，探索有效解決辦法。在延包試點中，要堅守政策底線，確保改革正確方向，把維護農(nóng)民合法權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害。要落實好中央文件精神，堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，也不能以小調(diào)整之名搞大調(diào)整，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對二輪承包以來的歷史遺留問題，以及延包中遇到的新問題，要鼓勵基層積極探索，在法律法規(guī)政策框架下找出妥善的解決辦法，絕不能回避矛盾。法律法規(guī)明確的，嚴(yán)格按法律法規(guī)執(zhí)行；法律法規(guī)不明確或規(guī)定不詳?shù)?，要把好公平公正關(guān)、道德風(fēng)險關(guān)，嚴(yán)格遵照政策和“一事一議”原則，研究處置方案。對試點中遇到的共性問題，省級主管部門要出臺一個指導(dǎo)意見，便于基層操作；對一些個別和細(xì)節(jié)問題，則不宜規(guī)定過細(xì)、過死；對較棘手的問題，要堅持農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮村民自治作用，推進“一村一策”“一事一議”，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民集體民主協(xié)商決定。

（3）總結(jié)提煉試點經(jīng)驗 要及時總結(jié)各地先進做法和試點經(jīng)驗，提煉一批代表性強、政策處理到位的延包典型案例，歸納出一套公平公正、科學(xué)合理的延包對象處置方案，形成一個“可借鑒、可復(fù)制、可推廣、可操作”的延包程序，為全面開展做好準(zhǔn)備。要在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，探索建立農(nóng)村老年人、五保戶、進城農(nóng)民等農(nóng)戶承包地有償退出機制，明確退出的基本程序、補償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理，形成多樣化退出補償方式，滿足不同農(nóng)戶訴求。

（4）完善合同管理機制 按照數(shù)據(jù)信息化、資料可視化、管理動態(tài)化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的要求，建立土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫和土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，完善承包合同日常管理機制和辦法，直觀展現(xiàn)承包地地塊信息、承包戶內(nèi)信息、種植類型及土地流轉(zhuǎn)意愿等基礎(chǔ)信息，及時更新承包地互換、權(quán)屬人變更等信息，實現(xiàn)日常變更常態(tài)化管理。

（5）開展土地拋荒整治 針對土地拋荒問題，建議省人大盡快啟動相關(guān)法規(guī)的修訂，開展遏制耕地拋荒立法，為土地拋荒整治提供法律依據(jù)。在此之前，對承包方無正當(dāng)理由棄耕拋荒的，發(fā)包方可組織代耕，耕作收益歸代耕者。此外，將“對長期棄耕拋荒的，發(fā)包方可依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為”等措施，寫入新一輪土地承包合同。

（6）健全風(fēng)險防控機制 延包工作復(fù)雜敏感、政策性強，各地都要認(rèn)真落實各級黨委和政府責(zé)任制，盡可能把困難問題想得更充分一些，風(fēng)險隱患防范得更徹底一些。根據(jù)試點工作方案明確責(zé)任、細(xì)化任務(wù)，確保責(zé)任落實到人。建立試點工作周報機制，摸排工作中的風(fēng)險點，及時掌握和反映新情況、新問題，及時提出處理意見，重大問題及時請示報告。建立風(fēng)險點專項匯報機制，及時進行實情分析、性質(zhì)確定、程度評估、趨勢預(yù)測和可能性預(yù)判，堅決將輿情危機化解在萌芽之中。落實風(fēng)險評估，委托專業(yè)風(fēng)險評估機構(gòu)開展試點風(fēng)險評估。切實加強督促指導(dǎo)，各試點縣（市）要密切關(guān)注基層動態(tài)，建立健全糾紛調(diào)解仲裁機制，及時研究和妥善化解可能出現(xiàn)的矛盾糾紛，確保不出現(xiàn)群體性上訪事件。