城市更新中的土地集約利用方法探討

許志偉 蔣海明

山東省國(guó)土空間規(guī)劃院 山東 濟(jì)南 250014

1 城市土地集約利用的內(nèi)涵及其理論

耕地集約利用是相對(duì)于耕地粗放利用來說的。主要研究利用在單位耕地規(guī)模上合理提高對(duì)資金與勞力的投入，以增加單位耕地收益的利用方式。而隨著中國(guó)城市化的進(jìn)展，農(nóng)用地集約利用的理論也被引入了中國(guó)城市用地的研究當(dāng)中，并提出了都市耕地集約利用的理論。城市土地資源集約使用是指城市在特定的歷史發(fā)展條件中，按照城市自身發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃要求，通過采取調(diào)整城市規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、健全城市規(guī)劃土地使用管理機(jī)制、革新土地使用方式等各種手段，從而達(dá)到用相對(duì)較小的投資創(chuàng)造更高的土地生產(chǎn)力，從而提高整個(gè)城市用地資源總體效率，從而使城市的未來發(fā)展空間更加寬廣，達(dá)到城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益的最優(yōu)化，進(jìn)而達(dá)到更好的新型城市化。

土地集約利用主要由三大理論作為基礎(chǔ)，為城市土地集約利用評(píng)價(jià)提供有力支撐。首先是可持續(xù)發(fā)展理論，城市土地的可持續(xù)利用就在追求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，考慮城市對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的持續(xù)性作用，使城市在土地資源利用方面為整個(gè)城市起到示范作用，還要注意城市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。城市的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)表現(xiàn)為綜合性進(jìn)步發(fā)展，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面都有著良好的協(xié)調(diào)效果。其次是發(fā)展區(qū)位理論，可簡(jiǎn)單表現(xiàn)為人類活動(dòng)發(fā)展變化和人類活動(dòng)發(fā)展變遷之間的互相聯(lián)系，也即人類土地活動(dòng)所占區(qū)域有所不同，發(fā)展地區(qū)狀況也就會(huì)不同。在經(jīng)濟(jì)繁榮區(qū)域?qū)Φ貎r(jià)要求較大，因此土地資源比較經(jīng)濟(jì)不繁榮區(qū)域具有更大的價(jià)值，同時(shí)土地利用也會(huì)更趨向于集約，例如寸土寸金的香港[1-2]。最后是均衡效益理論，對(duì)土地進(jìn)行投資以創(chuàng)造價(jià)值是土地經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)的必然趨勢(shì)，但隨著土地與城市中心的距離增加，土地的經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)逐漸減少，而土地的利用也會(huì)呈現(xiàn)粗放式發(fā)展。在日益緊缺的土地資源背景下，城市需要依據(jù)均衡效益理論引導(dǎo)城市的土地集約利用，才能實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)與土地利用率整體效益的最優(yōu)化。

2 當(dāng)前中國(guó)城市土地集約使用所面臨的問題困難

2.1 縣城住房空置率較高，用地資源配置困難不合理

新型城鎮(zhèn)化要求“以人為本”，因此發(fā)展都市住房將成為構(gòu)建城鎮(zhèn)化良性發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而如果一味追求都市住宅建設(shè)，則很容易造成土地資源的不合理使用。因此都市住房空置現(xiàn)狀在中國(guó)一些省市仍然普遍存在。由于大中城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展普遍不平衡，大中城市內(nèi)吸納了大批的外地人口數(shù)，導(dǎo)致了“人房”分流，大批房屋的長(zhǎng)年閑散，再加上之投機(jī)炒房者囤積了居奇房屋，造成社會(huì)公共資源的巨大浪費(fèi)。同時(shí)中央又一味要求用地財(cái)政支出，造成了部門地帶新區(qū)和開發(fā)區(qū)的不斷擴(kuò)大，土地資源配置過度的向住宅傾斜而又沒有發(fā)揮住宅本身功能，造成了土地資源配置的不合理。

2.2 城市規(guī)模擴(kuò)張,土地資源有浪費(fèi)現(xiàn)象

由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大速度也相應(yīng)較快。因?yàn)槟壳暗某鞘泄芾眢w制以及各方面因素影響,對(duì)新城市發(fā)展結(jié)合區(qū)工業(yè)用地資源進(jìn)行征收開拓的成本費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對(duì)舊城區(qū)改建的開發(fā)成本，也因此都市城郊的耕地資源遭到嚴(yán)重侵蝕，很多大中城市走向了外延型擴(kuò)張路線，大中城市建成區(qū)面積逐年擴(kuò)大，有的建成區(qū)面積更是呈現(xiàn)了數(shù)倍擴(kuò)大，在城市土地資源使用規(guī)模上也出現(xiàn)了很多問題。同時(shí)在大中城市侵占過程中，還產(chǎn)生了“占而不用”、“占而不實(shí)際利用”等特殊狀況，所有這種情形都將直接或間接地影響大中城市未來的發(fā)展前景，以及產(chǎn)生了耕地資源利用效率不高的問題[3]。

2.3 城市土地利用管理無序，土地資源的綜合效益低較差

從我國(guó)城市化土地資源使用走向上可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市化工程建設(shè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，已經(jīng)造成了一個(gè)致畸性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，新城市化經(jīng)濟(jì)的建立既忽略了對(duì)“人”的重視，也是忽視了新興城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)就是以“人”為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，大多都市工程建設(shè)沒有重點(diǎn)解決到人民百姓根本生存發(fā)展需要，導(dǎo)致城市化經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展成各種開發(fā)商之間的“攻城略地”，通過征地、賣地等，使地產(chǎn)發(fā)開成為了當(dāng)今的主導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)，各種高端酒店、大CBD等商務(wù)樓宇投資嚴(yán)重過熱，而忽略了居民日常生活所迫切需要的公共設(shè)施相應(yīng)工程項(xiàng)目，比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)適用房、廉租房等的興建，還有與之相匹配的都市公園公共綠化場(chǎng)地、都市道路交通土地等，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施土地自然資源嚴(yán)重流失。

3 推動(dòng)中國(guó)城市化土地集約使用的途徑探討

3.1 推動(dòng)房屋回歸住宅屬性,配置用地資源

中國(guó)正在推行“房住不炒”稅收政策，將房屋恢復(fù)住宅屬性后再征物業(yè)稅，提高空置房屋的成本，進(jìn)而減少房屋空置量，讓各種用途的土地資源得到利用，但不能過度聚焦于房產(chǎn)建設(shè)，以此促進(jìn)國(guó)土資源配置。并要改革地方政府機(jī)制，由過去單純追求以“GDP”為主的經(jīng)濟(jì)功利性政府逐步向社會(huì)服務(wù)性政府轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步改變地方政府在企業(yè)土地運(yùn)營(yíng)中所擔(dān)當(dāng)作用，并把政府部門的職責(zé)切實(shí)轉(zhuǎn)化到社會(huì)服務(wù)中去，讓地方政府部門真正充當(dāng)企業(yè)土地的管理者而不是土地的壟斷者，從而推動(dòng)地方政府職能變革[4]。

3.2 充分挖掘城市存量土地,積極參與舊城區(qū)改造

城市化的進(jìn)展不是單純的要求城區(qū)面積擴(kuò)大，更需要要求在現(xiàn)有用地面積上更合理的使用。對(duì)都市舊城結(jié)構(gòu)進(jìn)行改建和提升，對(duì)都市規(guī)劃中的舊居民小區(qū)、棚戶區(qū)、閑散多年的都市建筑工業(yè)用地等加以更新，豐富市民日常生活的配套服務(wù)系統(tǒng)，既可以改變市民的人居生活條件和改善都市建筑容積率，從而提高都市民眾幸福指標(biāo)，還可以充分利用都市土地資源，進(jìn)一步發(fā)揮儲(chǔ)備國(guó)土資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)對(duì)于都市未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，要通過全方位挖掘都市低下空間，進(jìn)一步探測(cè)都市工業(yè)用地的潛力價(jià)格，從而盤活都市內(nèi)在儲(chǔ)備工業(yè)用地資源，更能促進(jìn)整個(gè)都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

3.3 認(rèn)真搞好城市規(guī)劃的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃,進(jìn)一步優(yōu)化城市規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu)和城市空間布局

都市總體計(jì)劃，是對(duì)都市在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向上的總計(jì)劃，是一個(gè)較超前的規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，城市中有關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)要針對(duì)都市自身的現(xiàn)實(shí)情況，作出整體規(guī)劃，以確定都市性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和功能定位。優(yōu)化了城市建設(shè)工業(yè)用地的總體空間結(jié)構(gòu)格局，在重點(diǎn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)公共服務(wù)等用地要界址更加簡(jiǎn)單明確，發(fā)揮了各種地段的使用功能,使其現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以體現(xiàn)。在都市規(guī)劃建設(shè)工程中，對(duì)天然生態(tài)的保護(hù)也同樣應(yīng)該提高到一種重要性高度，只有把“吃飯”、“建設(shè)工程”、“生態(tài)保護(hù)”這三者間的關(guān)系協(xié)調(diào)到位，才能更好充分發(fā)揮城市建設(shè)土地資源使用的綜合效益。

4 土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)化途徑探索

4.1 明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，要求主管部門對(duì)相關(guān)法律法規(guī)與政策制度進(jìn)行深度解讀，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情與所處區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，包括工業(yè)用地效益與土地利用效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、土地閑置指標(biāo)閥值、城市建設(shè)用地容積率要求、建筑密度等。與此同時(shí)，必須遵循實(shí)際出發(fā)原則，需要做好前期調(diào)查工作，結(jié)合所處區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的指標(biāo)要求加以適當(dāng)調(diào)整，確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求相符。例如，對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量技術(shù)指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)做好區(qū)域人口預(yù)測(cè)工作，根據(jù)已掌握信息資料來預(yù)測(cè)人口未來一段時(shí)間的增長(zhǎng)狀況，建立人口預(yù)測(cè)模型，獲得人口預(yù)測(cè)結(jié)果與繪制人口增長(zhǎng)變化曲線，從而判斷不同時(shí)間段的城市建設(shè)用地需求量。而人口與建設(shè)用地預(yù)測(cè)方法為，以項(xiàng)目所處區(qū)域的統(tǒng)計(jì)年鑒為信息來源，建立Logistic人口增長(zhǎng)模型，將信息導(dǎo)入人口預(yù)測(cè)公式來推測(cè)各年份的人口規(guī)模、出生率、死亡率、自然增長(zhǎng)率和人口極限容量，隨后，根據(jù)建設(shè)用地變化情況來篩選驅(qū)動(dòng)力因子，建立多元回歸計(jì)量模型，以城鎮(zhèn)人口作為模型的主要自變量，描述人口增長(zhǎng)對(duì)新型城鎮(zhèn)建成區(qū)面積造成的具體影響，最終來確定城鎮(zhèn)用地需求量。此外，還需要對(duì)傳統(tǒng)土地集約利用體系中缺失的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)定控制指標(biāo)進(jìn)行完善補(bǔ)充，以此來強(qiáng)化土地利用控制力度。以城鎮(zhèn)容積率指標(biāo)為例，傳統(tǒng)體系采取設(shè)置容積率上限值的方式來控制建筑物間距、綠地面積和保留城市景觀，目的在于改善城市生態(tài)環(huán)境，很少設(shè)置容積率下限值，使得部分城市建設(shè)用地處于粗放經(jīng)營(yíng)和低效使用狀態(tài),這也是土地潛力有待挖掘、土地產(chǎn)出水平低問題的主要成因。針對(duì)于此，在土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)體系中，需要增設(shè)容積率下限值，將其納入土地管理體系當(dāng)中，要求城市建設(shè)用地的實(shí)際開發(fā)利用強(qiáng)度不得低于指標(biāo)要求。簡(jiǎn)單來講，則是通過增設(shè)容積率下限指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用開發(fā)強(qiáng)度的雙向控制，向上控制解決土地超強(qiáng)度開發(fā)問題，向下控制來解決土地低效利用問題[5]。

4.2 明確核心管理標(biāo)準(zhǔn)

在新城市化背景下，土地集約使用與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)體系中的主要方法手段、流程步驟與所面臨問題都發(fā)生了明顯變化，傳統(tǒng)管理體系缺乏適用性，無法為規(guī)劃設(shè)計(jì)與方案實(shí)施期間遇到的工作難題來提供明確的解決思路，較為依賴工作人員的個(gè)人能力和自身經(jīng)驗(yàn)。如此，雖然可以解決土地集約利用期間遇到的部分問題，但土地集約利用效果、規(guī)劃設(shè)計(jì)水平將受到人為主觀因素影響，有可能出現(xiàn)決策錯(cuò)誤。針對(duì)于此，在土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展期間，需要將明確核心管理標(biāo)準(zhǔn)作為體系建設(shè)的重中之重，結(jié)合實(shí)際需求與借鑒國(guó)內(nèi)外同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)傳統(tǒng)管理體系中的管理標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行完善補(bǔ)充和修正，措施包括細(xì)化土地管理標(biāo)準(zhǔn)、完善城市建設(shè)用地用途管制標(biāo)準(zhǔn)、完善城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備制度，具體如下：其一，細(xì)化土地管理標(biāo)準(zhǔn)。參照美國(guó)、日本等國(guó)頒布的《新都市基盤整備法》、《都市計(jì)劃法》等法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)用地退減稅等優(yōu)惠政策，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，對(duì)現(xiàn)有的土地管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，如確定土地整理資金來源、土地整理后的收益分配標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)土地用地置換標(biāo)準(zhǔn)等。例如，在管理體系中，明確城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的土地用地置換標(biāo)準(zhǔn)，在棚戶區(qū)小平房拆建項(xiàng)目中可采取“騰籠換鳥”方式，在棚戶區(qū)拆建現(xiàn)場(chǎng)原址上修建高層商業(yè)建筑或是開發(fā)住宅建筑，以此來推進(jìn)舊城改造進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地的集約利用目標(biāo)。其二，完善城市建設(shè)用地用途管制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)城市總體發(fā)展規(guī)劃與現(xiàn)階段用地開發(fā)需求，對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)施分區(qū)管控，完善用途管制標(biāo)準(zhǔn)，以行政化手段來控制各處城市建設(shè)用地的使用用途，禁止在編制土地利用規(guī)劃方案時(shí)違背此類管制標(biāo)準(zhǔn)，不予辦理實(shí)際用途和規(guī)劃方案內(nèi)容不一致、違反管制標(biāo)準(zhǔn)的用地建設(shè)申請(qǐng)，以此來解決城市無序擴(kuò)張、土地利用結(jié)構(gòu)失調(diào)問題。三，健全城鄉(xiāng)土地儲(chǔ)備體系。土地儲(chǔ)備機(jī)制的設(shè)置原則是，通過購(gòu)買和置換等各種方法，由土地管理部門委托第三方機(jī)構(gòu)來收取閑置土地，將這類土地進(jìn)行集中整理開發(fā)，從而獲取城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的冗余空間，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)用地供需不平衡問題。為充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的優(yōu)勢(shì)作用，應(yīng)對(duì)制度管理標(biāo)準(zhǔn)加以明確，如確定地上、地面與地下空間的規(guī)劃方法及用地標(biāo)準(zhǔn)、土地資源配置效率要求、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否具備參與市場(chǎng)化運(yùn)作的資格、棚戶區(qū)與城中村等區(qū)域城市建設(shè)用地的收購(gòu)征用優(yōu)先級(jí)順序、城鎮(zhèn)土地存量標(biāo)準(zhǔn)等。

4.3 完善農(nóng)村土地集約使用標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估制度

現(xiàn)階段，土地集約利用體系的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，難以客觀、量化評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃方案的實(shí)施效果與土地集約利用水平，不利于總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)不足之處。因此，在建立土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，需要對(duì)配套的評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行完善，具體方法如下。

首先，明確土地集約利用評(píng)價(jià)思路。依托所掌握農(nóng)村居民點(diǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)信息，將區(qū)域內(nèi)各市縣作為一個(gè)整體結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格遵循自然資源部門頒布的《節(jié)約集約用地規(guī)定》等規(guī)范要求，采取多層次、多目標(biāo)的方式來評(píng)價(jià)土地集約利用水平，對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)加以量化打分，按照綜合分值進(jìn)行順序排列，從而反映各市縣的土地集約利用情況和土地開發(fā)利用潛力，并提出建設(shè)性意見。

其次，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)機(jī)制的構(gòu)建原則，包括全面性、整體性、可比性、獨(dú)立性與可操作性。全面性原則是強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)環(huán)境與城鎮(zhèn)人口等多項(xiàng)要素的綜合評(píng)價(jià);整體性原則強(qiáng)調(diào)將各項(xiàng)要素組成為一個(gè)整體性結(jié)構(gòu)；可比性原則強(qiáng)調(diào)于設(shè)立適用于各市縣、具備共同特性的評(píng)價(jià)指標(biāo)；獨(dú)立性原則強(qiáng)調(diào)于分析單項(xiàng)指標(biāo)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系來確定最佳的指標(biāo)配置方案；可操作性原則強(qiáng)調(diào)于選擇可準(zhǔn)確描述土地集約利用狀態(tài)與相關(guān)數(shù)據(jù)易收集整理的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

最后，結(jié)合實(shí)際情況，合理選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)與確定權(quán)重。一方面，對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，重點(diǎn)考慮居住用地、生態(tài)用地與建設(shè)用地等各類型土地的產(chǎn)出形式和集約度影響因素，將其作為指標(biāo)選取依據(jù)，如選取土地墾殖率、單位面積固定資產(chǎn)投資額指標(biāo)來評(píng)價(jià)土地產(chǎn)出水平。同時(shí)，不同出發(fā)點(diǎn)時(shí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)選取思路存在差異，在以改善城市環(huán)境與居民生活質(zhì)量為評(píng)價(jià)出發(fā)點(diǎn)時(shí)，應(yīng)選取就業(yè)率、綠地覆蓋率、三廢處理率、人均交通與水利設(shè)施用地面積等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。另一方面對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定，可選擇采取層次分析、專家打分、灰色聚類關(guān)聯(lián)等方法，這類方法有著適用范圍廣、操作簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)，但存在應(yīng)用局限性，如精確度不高、主觀性過強(qiáng)。因此，工作人員也可選擇采取成分分析法，在已掌握信息基礎(chǔ)上建立因子載荷矩陣，從數(shù)據(jù)信息中篩選因子與變量信息，按照比例來計(jì)算權(quán)重，最終可獲取土地墾殖率、就業(yè)率、地均固定資產(chǎn)投資、人均建設(shè)用地、單位農(nóng)用地一產(chǎn)產(chǎn)值與二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值。

5 結(jié)語

綜上所述，為妥善處理土地集約利用和城市發(fā)展二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃方案。因此，規(guī)劃部門需要加大對(duì)土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)化體系的研究力度，梳理清晰、明確的建設(shè)思路，建立完善的土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)體系，探索全新發(fā)展模式。