商洛市基層水利管理工作探析與對策

羅伊辰，張 麗，張 霈

（商洛市水利局,陜西 商洛 726000）

1 基層水利機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 全國基層水利機(jī)構(gòu)總體情況

鎮(zhèn)辦水利站是基層水利工作不可或缺的中堅(jiān)力量。目前,我國鎮(zhèn)辦水利站呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。在組織體制上,形成縣級水利局派出機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)辦政府直接領(lǐng)導(dǎo)、并入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、其它等四大類；在管理屬性上,我國鎮(zhèn)辦水利站基本都屬于事業(yè)單位編制；在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上,主要有全額撥款、差額撥款、自收自支、企業(yè)性質(zhì)等四種形式。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國鎮(zhèn)辦水利站約有23.4%作為縣級水利局的派出機(jī)構(gòu),約有36.69%由鎮(zhèn)辦直接管理,約24.81%被撤并到鎮(zhèn)辦農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。全額撥款型比重為58.62%,差額撥款型占比為24.40%,自收自支型比例為16.78%,僅有0.20%的屬于企業(yè)管理型。

1.2 商洛市基層水利機(jī)構(gòu)概況

在2007年以前,商洛市163個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)水利水保服務(wù)站158個,在崗職工312人,其中有86個站受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣水利局雙重管理；有71個站與農(nóng)、林、牧等涉農(nóng)基層單位統(tǒng)一歸口,設(shè)立農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心站,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理。其辦公與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合處用房的有105個站,外出租借用房的有38個站,無單獨(dú)辦公地點(diǎn)的有15個站,不利于水利工程建設(shè)管理及后期維修管護(hù)等工作的有效開展。

2007年,根據(jù)陜西省人民政府《關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的實(shí)施意見》,商洛市水務(wù)局在全省率先實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水管服務(wù)體系改革,將全市163個鄉(xiāng)鎮(zhèn)158個水管站整合為76個基層水務(wù)管理中心站（其中縣區(qū)10個、區(qū)域流域基層站66個）,機(jī)構(gòu)、編制、牌子、印章、人員、辦公場地六到位。改革后,中心站為縣區(qū)水務(wù)（水利）局的派出機(jī)構(gòu),實(shí)行“條管為主”,財(cái)物垂直管理,重新定編定崗定人,全面競聘擇優(yōu)上崗,確保專業(yè)技術(shù)人員達(dá)到60%以上。同時,在布局上按區(qū)域、流域合理設(shè)置,整合力量、技術(shù)和資源,實(shí)現(xiàn)水管員統(tǒng)一管理任用、項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程統(tǒng)一建設(shè)管理的“三個統(tǒng)一”模式,過去每鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建站、一站一人,基層技術(shù)力量薄弱的局面得到了根本扭轉(zhuǎn)。

2014年,陜西省委、省政府決定,在全省開展以“合理調(diào)整規(guī)模、加快職能轉(zhuǎn)變”為主要內(nèi)容的鎮(zhèn)村綜合改革,以此全面深化農(nóng)村綜合改革,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。隨后,商洛市委市政府按照省委省政府要求,及時出臺了《商洛市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》（商辦字〔2015〕34號）,商洛市民政局、市編辦印發(fā)了《商洛市鎮(zhèn)村綜合改革實(shí)施方案的通知》（商政民發(fā)〔2015〕15號）,全面展開了各縣區(qū)全方位、全覆蓋的行政體制改革工作。改革后,將原農(nóng)牧綜合服務(wù)站、林業(yè)站、水務(wù)站和社會事務(wù)服務(wù)站予以優(yōu)化整合,成立了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站,只保留一名農(nóng)業(yè)或水利員的編制。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、畜牧獸醫(yī)、扶貧開發(fā)、移民搬遷、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等工作；負(fù)責(zé)防汛抗旱、防災(zāi)減災(zāi)和氣象公共服務(wù)與災(zāi)害防御工作；負(fù)責(zé)動植物防疫和監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)水利綜合開發(fā)、技術(shù)推廣、生產(chǎn)經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)服務(wù)工作。

2 基層水利工作的主要職責(zé)

水利工作的根基在基層,服務(wù)對象也在基層,政策落實(shí)更要靠基層?；鶎铀撬聵I(yè)的基礎(chǔ)力量和重要組成部分。多年來,鎮(zhèn)辦水利站作為基層水利工作最重要的服務(wù)機(jī)構(gòu),為農(nóng)村水利乃至整個水利事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

2.1 基層水利工作的主要特點(diǎn)

一是直接服務(wù)農(nóng)村群眾,尤其是廣大農(nóng)民、基礎(chǔ)設(shè)施改善、防洪保安及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,需要協(xié)調(diào)處理好方方面面的關(guān)系。二是業(yè)務(wù)綜合性強(qiáng),工作頭緒多,難度大。三是工程種類多,公益性與經(jīng)營性并存。四是區(qū)域差異性大,工作重點(diǎn)及要求都不盡相同。

2.2 基層水利工作站撤并前的主要職責(zé)

一是研究擬定全鎮(zhèn)水利發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃及主要河道、跨鎮(zhèn)辦河流的流域綜合規(guī)劃,經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。二是統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)水資源,組織擬定全鎮(zhèn)和跨鎮(zhèn)辦水資源長期供求計(jì)劃、水量分配方案并監(jiān)督實(shí)施。三是擬定節(jié)約用水政策,編制節(jié)約用水規(guī)劃,制定節(jié)約用水措施,組織、指導(dǎo)、監(jiān)督全鎮(zhèn)節(jié)約用水工作。四是按照國家、省、市、區(qū)有關(guān)資源與環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),擬定全鎮(zhèn)水資源保護(hù)規(guī)劃,監(jiān)測地下水水量、水質(zhì)。五是編制全鎮(zhèn)水利基建項(xiàng)目建議書和可行性研究報告,組織開展水利科學(xué)技術(shù)推廣。六是抓好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村飲水工程規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施方案制定等前期工作和組織實(shí)施,指導(dǎo)、監(jiān)管農(nóng)村飲水工程建設(shè)、水質(zhì)消毒、運(yùn)行管理、水費(fèi)收繳等工作,協(xié)助衛(wèi)健部門做好水質(zhì)監(jiān)測工作,配合生態(tài)環(huán)境部門做好水源地保護(hù)和污染防治等工作。七是承擔(dān)全鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部的日常工作,組織、協(xié)調(diào)全縣防汛抗旱工作開展,對重要水利工程實(shí)施防汛抗旱調(diào)度。八是水法規(guī)宣傳、水利科技推廣等相關(guān)法律法規(guī)賦予的公益性服務(wù)職能。九是協(xié)助上級水行政主管部門和鎮(zhèn)辦政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)其他涉水工作。

3 商洛市基層水利工作存在的突出問題

鎮(zhèn)辦機(jī)構(gòu)變動后,鎮(zhèn)辦水務(wù)站合并至農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站,由縣級管理為主變?yōu)殒?zhèn)級管理為主,縣級水利（水務(wù)）部門僅被賦予業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。同時,農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和鎮(zhèn)級水利員均由鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo),平時主要忙于鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)中心工作,一些雖有水利技術(shù)崗位但招聘的卻是非專業(yè)技術(shù)人員,除承擔(dān)的防汛職能外,水利管理職能基本上名存實(shí)亡,致使水利工作在基層處于“斷腿”局面。主要存在以下五方面突出問題：

3.1 基層水利工作管理難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋

基層存在的大量涉水事務(wù),尤其是脫貧攻堅(jiān)工作開展以來,國家高度重視農(nóng)村飲水安全工作,這項(xiàng)工作牽涉全市所有農(nóng)戶,涉及面廣、工程點(diǎn)多且分散、建設(shè)管理難度大,僅靠縣區(qū)水利部門根本管不過來。各縣區(qū)水利部門尤其是負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水安全工程的機(jī)構(gòu)人員相對偏少,飲水工程后期維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以保障,建設(shè)管理工作普遍存在“盲區(qū)”。

3.2 基層水利機(jī)構(gòu)中專業(yè)技術(shù)人員占比偏少,不利于基層工作的有效開展

基層水利專業(yè)技術(shù)崗位編制被非專業(yè)人員占有,身處一線的水利人員條件艱苦、待遇較差、人員更替頻繁,在水利基礎(chǔ)性工作的銜接上普遍存在“斷片”現(xiàn)象,這既不利于基層水利隊(duì)伍穩(wěn)定和工程建設(shè)管理,也成為制約水利事業(yè)長遠(yuǎn)追趕超越和實(shí)現(xiàn)“彎道超車”的不利因素。

3.3 溝通銜接不暢,組織協(xié)調(diào)難度大

水利業(yè)務(wù)工作與鎮(zhèn)辦行政推動之間“兩張皮”的現(xiàn)象時有發(fā)生。部分鎮(zhèn)辦農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站的水利干部不能按時參加縣水利局組織的工作調(diào)度會和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),鎮(zhèn)辦水利建設(shè)難以統(tǒng)籌推進(jìn),水利監(jiān)管工作缺位甚至放任,對河道亂挖濫采、水利設(shè)施遭受人為破壞情況不能及時發(fā)現(xiàn)和有效制止。

3.4 管理體制不順,管理經(jīng)費(fèi)存在很大缺口和不足

鎮(zhèn)辦水利站大多已脫離縣級水利部門直接管理,加之鎮(zhèn)辦財(cái)政普遍較為困難,水利站人員工資基本上由地方鎮(zhèn)政府財(cái)政負(fù)擔(dān),基層水利站的日常管理經(jīng)費(fèi)存在很大的缺口和不足,尤其是村級水利工程管理員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、日常管理費(fèi)用難以持續(xù)得到補(bǔ)給。

3.5 技術(shù)隊(duì)伍不穩(wěn)定,專業(yè)管理人才易流失

基層專業(yè)技術(shù)人員自身的知識更新、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、晉職提升等落實(shí)難度大,造成隊(duì)伍不穩(wěn),技術(shù)人才流失較為嚴(yán)重。如洛南縣有16個鎮(zhèn)辦,目前僅洛源鎮(zhèn)無專職水利工作人員,其他15個鎮(zhèn)辦農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站現(xiàn)有水利崗位工作人員共計(jì)40人,較2015年機(jī)構(gòu)改革前減少23人,減少占比達(dá)到36.5%之多。

4 對策與建議

1）為保證基層水利工作的良性健康發(fā)展,進(jìn)一步強(qiáng)化基層組織力量,夯實(shí)基層水利工作職責(zé),建議恢復(fù)基層水利工作站機(jī)構(gòu),性質(zhì)為全額撥款公益性事業(yè)單位,編制人員按3～5人定崗,且專業(yè)技術(shù)人員不少于2人。

2）重視基層水利站的建設(shè)管理,理順基層水利站管理體制。一是基層水利工作站作為基層水利管理服務(wù)機(jī)構(gòu),建議由各縣區(qū)水利局和鎮(zhèn)辦政府雙重領(lǐng)導(dǎo),以服從縣水利局的工作安排為重心,作為縣級水利局在基層水利工作職能的延伸、強(qiáng)化和業(yè)務(wù)的承接。二是進(jìn)一步完善基層水利建設(shè)管理體制?；鶎庸芾眢w系是否完善關(guān)系到農(nóng)村水利事業(yè)的長足發(fā)展,關(guān)系到基層水利站職工的切身利益,對基層水利工作站進(jìn)行全面改革,處理好人員分流及債權(quán)債務(wù)問題,突出體制創(chuàng)新和機(jī)制搞活,確保基層水利改革工作有序開展。

3）拓寬資金渠道,保障經(jīng)費(fèi)投入。一是爭取各級政府和相關(guān)部門的政策扶持和支持,將基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)申請納入縣級年度財(cái)政預(yù)算,落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)。二是水利部門要在整合現(xiàn)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)基層水利綜合服務(wù)體系建設(shè),不斷改善鎮(zhèn)辦水利站辦公條件,使水利技術(shù)人員辦公有定所、工作有動力、創(chuàng)新有保障,最大限度履行好崗位職責(zé),發(fā)揮好主力軍作用,努力促進(jìn)水利事業(yè)城鎮(zhèn)深度融合和高質(zhì)量發(fā)展。三是發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神,鼓勵鎮(zhèn)辦搞集體經(jīng)濟(jì),結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展多種經(jīng)營,增加基層政府財(cái)政收入,彌補(bǔ)基層經(jīng)費(fèi)不足的短板。

4）健全管理制度,加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。一是按照公開、公正、公平的原則招錄專業(yè)技術(shù)人員,對招錄的人員實(shí)行聘用制管理,按需設(shè)崗、因工設(shè)崗、以崗定編定人,按崗聘用,確保招錄人員中專業(yè)技術(shù)人員占比不低于總?cè)藬?shù)的80%。二是將工作成績與鎮(zhèn)辦年度目標(biāo)責(zé)任考核掛鉤,完善基層職稱評定有關(guān)政策,落實(shí)好相關(guān)待遇。三是注重對基層水利干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)工作,提高鎮(zhèn)辦水利隊(duì)伍整體素質(zhì)。通過政策優(yōu)待、經(jīng)費(fèi)保障等方式,吸引優(yōu)秀人才到基層工作,鼓勵廣大科技人員投身基層水利改革發(fā)展第一線,進(jìn)而調(diào)動基層水利工作者的工作積極性,激發(fā)基層同志的干事創(chuàng)業(yè)的主觀能動性和工作熱情,穩(wěn)定基層水利隊(duì)伍建設(shè)。

5 結(jié)語

基層水利站處在農(nóng)村水利發(fā)展的最前沿,既是基層水利工作的“千里眼”,更是水利建設(shè)管理的“突擊隊(duì)”,其職責(zé)只能加強(qiáng)不能削弱,隊(duì)伍只能壯大不能遲滯。鎮(zhèn)辦水利機(jī)構(gòu)撤并后,基層水利工作幾乎處于“無人值守狀態(tài)”,其不足和弊端在實(shí)際工作中越來越凸顯。因而,必須充分認(rèn)識到目前鎮(zhèn)辦水利站建設(shè)管理中存在的問題,弘揚(yáng)改革精神,采取有力措施,加大資金投入和隊(duì)伍建設(shè),不斷提升基層水利服務(wù)保障水平,為“十四五”鄉(xiāng)村振興提供更加堅(jiān)實(shí)的水利支撐。