新時期國土空間規(guī)劃存在的問題與對策研究

韓孟強

唐山市規(guī)劃建筑設(shè)計研究院 河北 唐山 063000

引言

從現(xiàn)實角度分析，隨著我國人口的不斷增多，在當(dāng)今時代背景下，我國政府部門正在積極努力地進行國土空間規(guī)劃工作，其最終目的就在于有效地提升我國整體土地空間的有效利用率，在提升城市形象的同時，有效解決我國人口住房問題及土地資源浪費問題。此次研究主要就新時期下的國土空間規(guī)劃問題與對策作了簡要分析，目的在于進一步提升新時期下國土空間規(guī)劃的質(zhì)量。

1 新時期國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃的目的是為解決各項發(fā)展問題而形成的國土空間開發(fā)導(dǎo)向，通過對主體功能區(qū)的建設(shè)，實現(xiàn)對我國市場經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，遵循以人為本發(fā)展理念，持續(xù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，強化政府區(qū)域調(diào)控力度。同時，對各處功能區(qū)域的功能定位進行明確，最終實現(xiàn)結(jié)合實際發(fā)展情況與需求、調(diào)整國土空間戰(zhàn)略格局的目的。在新時期時代背景下，國土空間規(guī)劃的實現(xiàn)應(yīng)遵循以下準則：①集約發(fā)展。合理劃定各處生態(tài)保護區(qū)域，遵循以人為本發(fā)展理念，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的發(fā)展趨勢，集中開發(fā)資源。②分類引導(dǎo)。綜合分析各區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、資源配置結(jié)構(gòu)以及核心發(fā)展?jié)摿?，?yōu)先構(gòu)建集開發(fā)以及保護目標于一體的國土空間體系，根據(jù)資源環(huán)境承載能力確定分區(qū)功能定位，明確資源開發(fā)利用原則及框架。③凝聚共識。各級政府部門應(yīng)凝聚共識，統(tǒng)一國土空間規(guī)劃及發(fā)展理念，確定所制定戰(zhàn)略布局規(guī)劃及發(fā)展目標得到貫徹落實[1]。

2 新時期國土空間規(guī)劃存在的問題

在新時期背景下，開展國土空間規(guī)劃工作時，由于目前我國的經(jīng)濟體系比較有特色，國土空間的規(guī)劃體系整體框架還不是很完善，并且在開展規(guī)劃工作的過程中，有些規(guī)范還沒有完全落實，這些問題都使得國土空間規(guī)劃工作的開展不是很理想，存在一些不合理的地方，影響了我國經(jīng)濟進一步的發(fā)展。具體來說，新時期國土空間規(guī)劃工作存在以下幾個問題。

2.1 國土空間規(guī)劃職能分布缺乏清晰度

從國土整治的歷史上可以清楚地看出，在某些地區(qū)，國土整治的概念存在差異。由于長期以來難以獲得適當(dāng)?shù)耐恋厥褂靡?guī)劃準則，土地使用規(guī)劃功能受到干擾。同時，國家與各省之間逐漸建立了若干主要的土地使用規(guī)劃系統(tǒng)：城市和農(nóng)村土地使用規(guī)劃、土地使用規(guī)劃和功能區(qū)規(guī)劃。主要的國家間的三大城市規(guī)劃系統(tǒng)造成城鄉(xiāng)之間缺乏溝通。因此，可以從上述情況推斷，迫切需要規(guī)范和管理土地使用規(guī)劃。我國政府迄今參與的規(guī)劃發(fā)展僅限于經(jīng)濟和社會發(fā)展，沒有空間規(guī)劃概念。這一現(xiàn)象嚴重地導(dǎo)致了目前國家土地規(guī)劃職能分配的模糊不清，并導(dǎo)致了土地使用規(guī)劃職能的不確定性，嚴重阻礙了不同規(guī)劃系統(tǒng)之間的溝通與協(xié)調(diào)。

2.2 國土的空間規(guī)劃上下存在重復(fù)性

隨著土地使用規(guī)劃水平的年度分布，不同層次之間有一定程度的重疊，對土地使用規(guī)劃的總體速度產(chǎn)生了嚴重影響。此外，由于缺乏對下級當(dāng)局的強制性指導(dǎo)，下級當(dāng)局無法充分履行其職責(zé)。同時，國土整治整體發(fā)展史以及國土整治之間存在著不同的管理制度，造成了上級管理層對下級管理層缺乏嚴格性，這使得有效實施土地管理制度變得困難。

2.3 國土空間規(guī)劃實施體系不完善

在法律方面，我國的空間和土地管理制度仍然遠離或落后于發(fā)達國家。因此，土地使用規(guī)劃的法律制度以及規(guī)劃、實施和管理制度需要改進。國家土地規(guī)劃的現(xiàn)狀表明，大多數(shù)類型的國家土地規(guī)劃都圍繞著固定的設(shè)計、具體的實施和相應(yīng)的監(jiān)測系統(tǒng)。但這一機制存在缺陷重要的這一系統(tǒng)的長期工業(yè)管理可能導(dǎo)致人們對空間規(guī)劃系統(tǒng)缺乏認識和參與。因此，在適當(dāng)?shù)臅r候，領(lǐng)土必須擴大對領(lǐng)土的監(jiān)測和對土地使用規(guī)劃項目組成部分的批準范圍，并在一定程度上，與土地和空間管理改革的當(dāng)前方向背道而馳，不符合目前的社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展。因此，國家土地和空間管理局需要改進這一制度。同時，尋求適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展步伐的土地使用改革新途徑[2]。

3 完善新時期國土空間規(guī)劃工作的有效對策

為了進一步促進我國經(jīng)濟的發(fā)展，在新時期背景下，針對當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作存在的問題，要采取有效的措施予以解決，從國土空間規(guī)劃體系和規(guī)劃方式上要不斷完善，使得規(guī)劃方案更為合理，能有效分配土地資源，解決社會發(fā)展中的各種矛盾。下文筆者簡要闡述了解決新時期國土空間規(guī)劃工作問題的有效對策與建議。

3.1 健全相關(guān)法律法規(guī)，做好立法相關(guān)工作

對于新時期的國土空間規(guī)劃來說，要想科學(xué)高效開展相關(guān)規(guī)劃工作，必須要有完善的法律法規(guī)作為基石，對相關(guān)規(guī)劃工作進行全面監(jiān)督與管控。要確立國土空間規(guī)劃在法律體系中所處的關(guān)鍵地位，根據(jù)新時期的國土空間規(guī)劃工作內(nèi)容，不斷健全相對應(yīng)的法律內(nèi)容和條例條款，形成具有統(tǒng)領(lǐng)全局能力的完善法律體系，無論是在橫向角度還是在縱向角度，能夠讓法律充分發(fā)揮出應(yīng)有的權(quán)限劃分、法律責(zé)任劃分等功能，這樣還能從側(cè)面突出國土空間規(guī)劃的重要價值。

3.2 創(chuàng)新國土空間規(guī)劃行政體系

在新時期的國土空間規(guī)劃工作中來看，必須要對現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃行政體系進行創(chuàng)新，這樣才能使規(guī)劃工作的層次感更清晰。從“三規(guī)合一”的角度入手，加強各個職能部門之間的相互交流溝通的效果，創(chuàng)建具有時代特征的行政體系平臺或者交流系統(tǒng)，這樣能夠積極處理具體規(guī)劃工作中暴露出來的矛盾問題，還能夠避免重新或者單獨成立行政機構(gòu)后帶來的行政資源浪費、行政體系臃腫等問題。此外，在進行國土空間規(guī)劃時，還需要充分聽取社會群眾的看法和建議，這樣可以讓群眾也參與到規(guī)劃工作中，突出國土空間規(guī)劃中的民生性和全面性，讓群眾更加信任、認同并積極助力國土空間規(guī)劃順利進行[3]。

3.3 創(chuàng)新規(guī)劃理念

新時期國土空間規(guī)劃工作的戰(zhàn)略發(fā)展還需要重點考慮到規(guī)劃理念的創(chuàng)新，能夠利用新的規(guī)劃理念來指導(dǎo)國土空間規(guī)劃工作，要求各個國土空間規(guī)劃人員具備更強的工作勝任力，專業(yè)能力可以得到明顯提升，避免因為沿用傳統(tǒng)滯后的國土空間規(guī)劃模式，導(dǎo)致各類問題出現(xiàn)。針對新時期國土空間規(guī)劃的新要求進行全面分析，重點把握好人文要求、生態(tài)要求以及民生發(fā)展，確保國土資源在規(guī)劃應(yīng)用中不僅僅能夠具備較強經(jīng)濟效益，同樣也能夠有助于維系整個社會的穩(wěn)定發(fā)展，避免一切工作均以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向。

3.4 完善國土空間規(guī)劃的資源數(shù)據(jù)庫

國土資源規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息必須完整保存，才能確保國土空間規(guī)劃達到科學(xué)性與精準性的實施目標。因此，目前國土規(guī)劃監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)督促國土規(guī)劃決策人員充實現(xiàn)有的資源數(shù)據(jù)庫，確保將實時收集得到的國土資源規(guī)劃變更數(shù)據(jù)完整納入數(shù)據(jù)庫體系，防止存在信息數(shù)據(jù)滯后的不良影響。

3.5 依靠信息化方式推行多規(guī)融合舉措

多規(guī)融合的重要實踐舉措必須建立在網(wǎng)絡(luò)信息化平臺的前提下，否則就會導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)管部門以及工作人員出現(xiàn)混淆國土空間規(guī)劃信息的后果，不利于確保國土空間規(guī)劃決策的精準性。多規(guī)融合的網(wǎng)絡(luò)信息化平臺有助于完整收集國土空間規(guī)劃的龐大數(shù)據(jù)體系，運用大數(shù)據(jù)的重要技術(shù)支撐手段來整合現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，防止出現(xiàn)遺漏國土空間規(guī)劃關(guān)鍵數(shù)據(jù)信息的后果。網(wǎng)絡(luò)信息化手段在融入多規(guī)融合實踐的過程中，基本的改進思路是基礎(chǔ)資料平臺的調(diào)整與豐富。基礎(chǔ)資料平臺承載了國土資源監(jiān)管以及國土空間規(guī)劃的核心信息內(nèi)容，上述網(wǎng)絡(luò)資源平臺如果缺乏完整性，則會導(dǎo)致國土資源監(jiān)管與規(guī)劃的總體實施效果受到影響。因此，國土空間規(guī)劃部門以及業(yè)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)運用統(tǒng)籌視角來豐富資料數(shù)據(jù)庫，不斷擴充現(xiàn)有的基礎(chǔ)資料內(nèi)容[4]。

3.6 科學(xué)分配國土規(guī)劃權(quán)

在新時代背景下，為實現(xiàn)中央對地方國土規(guī)劃與治理權(quán)責(zé)的集中化管控，需要對國土規(guī)劃權(quán)進行有效分配。權(quán)力集中管理具有明顯優(yōu)勢，可以進一步緩解自然資源消耗量高且利用率低等現(xiàn)實問題，但也存在一定的不足。因此，若想對國土規(guī)劃權(quán)進行變更，需要從以下幾點著手：一是做好中央、地方、有關(guān)部門，在國土空間規(guī)劃與治理上的權(quán)責(zé)劃分。二是以宏觀戰(zhàn)略的角度和微觀層面全方位考量。微觀層面工作一般表現(xiàn)在戰(zhàn)術(shù)問題，具有明顯的具體性特征，需要遵守一定的標準，所以需要具備足夠的專業(yè)協(xié)調(diào)能力和知識經(jīng)驗。宏觀戰(zhàn)略上的工作需要具備戰(zhàn)略性的思維與目光，具備宏觀信息和知識能力，確保決策方案的合理性。決策規(guī)劃需要自然資源部門進行謀定，明確劃分不同層面的工作內(nèi)容和職責(zé)。自然資源部門不但要明確國、省、市、地域空間的要素分布和城鎮(zhèn)規(guī)模等內(nèi)容，同時還需要將空間功能作為主要目標，加強對省級國土空間規(guī)劃的重視，提高國土空間規(guī)劃的監(jiān)督與執(zhí)行效果。

3.7 建設(shè)新型城鄉(xiāng)空間格局

對于國土空間規(guī)劃與治理來說，需要進一步重視并引導(dǎo)建立組團式和多中心網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展格局，充分掌握城市自由市場環(huán)境，通過精準化的方式輸出本地資源，獲取流動資源，提高發(fā)展動力。在新時代環(huán)境下，還需要以全球化的方向來做好國土空間規(guī)劃與治理，打造“多中心組團式、網(wǎng)絡(luò)化”空間結(jié)構(gòu)，進一步助推國家城鎮(zhèn)體系和多層次尺度，建立開放性的發(fā)展空間格局，明確行政區(qū)劃區(qū)域協(xié)作的標準，跟隨時代的發(fā)展方向，從而優(yōu)化生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，通過創(chuàng)新性的策略建立新的發(fā)展格局，使國土空間規(guī)劃工作能夠順利落實。

3.8 引進先進的技術(shù)手段

國土空間資源規(guī)劃應(yīng)該結(jié)合社會經(jīng)濟的發(fā)展腳步，進行技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。只有通過創(chuàng)新的科技手段才能真正意義上的提升國土空間規(guī)劃的水平，減少規(guī)劃工作當(dāng)中出現(xiàn)的問題和因素。在新時期的背景下，國土空間規(guī)劃需要引進先進的科學(xué)技術(shù)手段。例如，可以通過互聯(lián)網(wǎng)對規(guī)劃的信息進行整理，方便查找與了解相關(guān)問題。還可以通過自動化的監(jiān)控技術(shù)，對國土資源規(guī)劃進行實時監(jiān)控和管理，能夠及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃工作當(dāng)中出現(xiàn)的問題，并且盡早地得到有效的解決，還可以針對一些不利的因素進行合理的優(yōu)化[5]。

4 結(jié)束語

綜上所述，隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，對國土空間規(guī)劃的要求越來越多。為了保障國土資源的合理的使用率，需要重點遵循因地制宜的原則，針對國土資源的特點，進行全方位的分析，引進先進的規(guī)劃設(shè)計和管理模式，進行不斷的創(chuàng)新和優(yōu)化。為了更好地貫徹和落實相關(guān)的方案，還需要加大對國土資源管理人員的關(guān)注，健全相關(guān)管理機制，解決人力資源方面的問題困擾。國土空間規(guī)劃需要不斷完善和優(yōu)化，跟上時代的發(fā)展腳步，建立完善的管理機制、創(chuàng)新規(guī)劃的理念和技術(shù)層面的創(chuàng)新實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的順利開展，遵循可持續(xù)性發(fā)展的前提，提高資源使用率減少浪費，切實做到以人為本的理念，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃工作的優(yōu)化發(fā)展。