鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式研究

李 慧

湖南省地質(zhì)博物館 湖南 長沙 410000

根據(jù)2021年國家統(tǒng)計局公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人口90199萬人，占比63.89%，與2010年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21%。城鎮(zhèn)化進程的加快，一方面帶來經(jīng)濟繁榮活躍，另一方面也在一定程度上造成了農(nóng)村常住居民減少，農(nóng)村宅基地空置和浪費等現(xiàn)象，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心村”問題，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展。2018年九月，國務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，明確提出要“盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，加強鄉(xiāng)村振興用地保障”。

1 宅基地閑置的現(xiàn)象及原因分析

1.1 宅基地和宅基地閑置的含義

宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性、相對性等特征。申請主體限于農(nóng)村村民，此為身份性，符合條件的農(nóng)村村民申請宅基地實行免費使用制度，此為無償性，宅基地屬于集體建設(shè)用地，農(nóng)村村民對宅基地只有占有和使用權(quán)，沒有所有權(quán)，此為相對性。宅基地閑置現(xiàn)象，學界對此暫無統(tǒng)一的學術(shù)定義，但是宅基地閑置現(xiàn)象及其帶來的土地管理和農(nóng)村發(fā)展問題，已經(jīng)引起各界的強烈關(guān)注。本文認為，宅基地閑置指的是因多種因素導致的宅基地及地上建筑物的空置或者廢棄現(xiàn)象[1]。

1.2 宅基地閑置的原因

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，宅基地閑置現(xiàn)象也呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。宅基地閑置的原因受到多方面因素的綜合影響，主要有如下幾個方面：一是人口轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)差距也進一步擴大，大量農(nóng)村勞動力涌向城市，根據(jù)中國社科院2017年的統(tǒng)計，進入新世紀以來，每年僅因為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就導致新增農(nóng)村閑置住房5.94億平米。二是一戶多宅。很大一部分村民建新宅沒有拆除老宅，或者未經(jīng)審批直接在老宅旁邊新建住宅，宅基地面積嚴重超標，據(jù)周陽調(diào)查，湖南省境內(nèi)寧鄉(xiāng)市、株洲市、湘西州等地區(qū)一戶多宅比例達40%。三是流轉(zhuǎn)不暢。部分進城務(wù)工人員，已經(jīng)在城市購房定居，仍保留農(nóng)村宅基地，雖然主觀上有退出或者流轉(zhuǎn)的意愿，但是由于流轉(zhuǎn)制度不夠完善而保留農(nóng)村老宅。此外，農(nóng)村村民不愿放棄老宅的傳統(tǒng)意識形態(tài)，長期以來違規(guī)建設(shè)宅基地等歷史因素，農(nóng)村宅基地規(guī)劃滯后等因素，也是造成宅基地閑置的重要原因。

1.3 盤活農(nóng)村閑置宅基地的必要性和意義

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出，要加速農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。然而當前大量閑置的宅基地難以盤活，土地資源利用率不高，集體建設(shè)用地不夠，一方面鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地的用地需求量大，另一方面農(nóng)村宅基地閑置較多，土地資源浪費面積較大，形成一種畸形的矛盾局面，盤活閑置農(nóng)村宅基地在這種歷史背景下顯得極為迫切。由于各個地區(qū)的歷史地理和經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，宅基地閑置情況也相差較大，雖然尚無官方統(tǒng)計當前全國閑置宅基地空置面積，根據(jù)多名學者實地調(diào)研的統(tǒng)計，調(diào)研地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置率在10%—23%之間。當前，中國城市化正處于高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，盤活農(nóng)村閑置宅基地，將宅基地有條件地進入市場，將對緩解緊張的用地供需矛盾，增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)收益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源合理利用等方面起到積極作用[2]。

2 農(nóng)村宅基地盤活利用的現(xiàn)實困境

2.1 宅基地管理執(zhí)法邊界模糊

目前違法占用宅基地主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門在職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)管，然而由于相關(guān)法律及其實施細則沒有對兩個部門執(zhí)法邊界予以明晰，在實踐中容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導致執(zhí)法效率的下降，客觀上對宅基地的違法建設(shè)和閑置宅基地的增加起到一定的助推作用。根據(jù)最新的《土地管理法》，宅基地建設(shè)違法占用耕地的，主要由自然資源部門予以監(jiān)管處罰，第七十八條規(guī)定，農(nóng)村村民違法占用土地建設(shè)住宅的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責管理。第七十八條規(guī)定對于違法占用的土地是耕地、農(nóng)用地還是建設(shè)用地沒有明確，《實施細則》對此也沒有進一步說明。在實務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法困惑大致有如下幾種情況：一是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織建設(shè)用于集體經(jīng)濟成員共同居住的住房，二是違法建設(shè)房屋所占用的土地既包括農(nóng)用地又包括建設(shè)用地，三是建設(shè)的房屋既有用于自住的房屋，又有用于商業(yè)活動的復雜情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門在執(zhí)法管理中容易出現(xiàn)困惑和相互推諉的情況。

2.2 宅基地退出與補償制度不盡完善

宅基地退出補償標準不統(tǒng)一，且對流轉(zhuǎn)范圍設(shè)置較為保守，受讓對象僅限于本集體經(jīng)濟成員之間，自愿退出的補償標準較低且補償方式較為單一，缺乏全國性的宅基地退出和補償?shù)闹笇赞k法。自2015年試點探索農(nóng)村宅基地退出補償機制以來，國家和地方都出臺了一系列因地制宜的政策，主要方式為經(jīng)濟補償、宅基地置換和重建安置。2020年1月1日起實施的新《土地管理法》六十二條規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。各地對宅基地的退出補償做出了一系列規(guī)定，如《銅鼓縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可采取轉(zhuǎn)讓、出租等方式。但受讓方必須為本村村民且需要符合申請建房條件，對自愿退出的，對住房部分和附屬用房部分按照建筑面積給予10-150元/m2和10-30元/m2的經(jīng)濟補償。重慶“地票”模式，閑置農(nóng)村宅基地經(jīng)過復墾和驗收合格，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，進入土地交易所公開競價，所得收益由退出閑置宅基地的農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織享有，這種模式保障了經(jīng)濟效益，但對退出宅基地農(nóng)民的就業(yè)、建房、養(yǎng)老等問題沒有長遠計劃。寧夏“分類收儲+以地養(yǎng)老”式，對不同區(qū)域宅基地退出實施不同的補償指導價，對宅基地退出初期農(nóng)戶生活保障較大，且農(nóng)民可以通過退出宅基地使用權(quán)換取養(yǎng)老服務(wù)，這個模式雖然考慮到農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)等長遠發(fā)展，但對國家財政的壓力較大。

2.3 農(nóng)民退出宅基地意愿不強

宅基地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本社會保障，農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念及自身認知水平影響，認為老家的宅基地作為祖業(yè)，不愿隨意退出。這其中原因一是土地管理機制及宣傳工作不到位問題。長達30年第二輪土地承包政策，對農(nóng)民的土地使用權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生了積極的作用，但長期的土地承包也帶來了一定的負面影響，村民誤將長期的承包土地認定為私有，認為可以隨意建設(shè)。相關(guān)部門對土地管理法律法規(guī)宣傳力度不夠，據(jù)調(diào)查，一半以上的農(nóng)民不知道宅基地的相關(guān)規(guī)定，不知道宅基地面積限制，更不知道宅基地可以流轉(zhuǎn)和退出，甚至很大一部分農(nóng)民認為宅基地可以在自己承包經(jīng)營的土地上隨意建設(shè)，農(nóng)民對土地管理相關(guān)規(guī)定認知出現(xiàn)重大誤解或缺失。二是農(nóng)民傳統(tǒng)私有化觀念的影響。不論是否建設(shè)新宅或者已經(jīng)遷居城市，不愿意退出閑置宅基地，特別是城郊地區(qū)村民，由于地理位置的優(yōu)越性，期待老的宅基地及其地上建筑物能獲得租金及日后征拆補償，而部分欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民收入對土地依賴較重，主動退出宅基地的意愿不足。三是基層集體組織管理人員多為本地長期居住村民，自身退出或者盤活宅基地的意愿本就不強烈，在推動農(nóng)村閑置宅基地盤活過程中，因涉及多方利益，且各方面制度支持和保障力度不夠，推動難度較大，工作積極性不高[3]。

2.4 具體盤活制度和程序不到位

從《土地管理法》的立法意圖來看，國家鼓勵盤活農(nóng)村閑置宅基地，主要側(cè)重于促進土地的集約利用，守住耕地紅線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地。然而，由于缺乏對農(nóng)村宅基地退出的配套制度，在某種意義上制約了農(nóng)村土地資源的盤活利用。雖然現(xiàn)有政策支持宅基地的有償退出，但是補償標準相對較低，特別是在引導有條件或有意向進城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過程中，針對這些農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不足，無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協(xié)同推進。此外，對農(nóng)村閑置宅基地的盤活雖然出臺了相關(guān)政策，目前大多處于理論層面，沒有將具體的辦理流程、收益分配等配套程序落地。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地盤活利用的對策建議

3.1 厘清執(zhí)法邊界

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下盤活農(nóng)村宅基地，一方面要充分盤活現(xiàn)有閑置宅基地資源，另一方面要從源頭上防止新的違規(guī)建設(shè)宅基地現(xiàn)象的產(chǎn)生，建議厘清自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法邊界。對《土地管理法》“農(nóng)村村民違法占用土地建設(shè)住宅，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責監(jiān)督”這一條進行法理分析可知，違法建設(shè)的主體為農(nóng)村村民，客體為土地，違法建設(shè)的對象為住宅，執(zhí)法主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。本文認為，首先，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牽頭違法建設(shè)住房的情況，可以從建房的本質(zhì)分析，雖然形式上違法主體是集體組織，但是實際上是村民個體意愿的集中表現(xiàn)，本質(zhì)上違法主體依然是“農(nóng)村村民”，應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管。二是對于違法占用的土地既有農(nóng)用地又有其他用地的情況，本文認為，從該條法律的立法目的分析，沒有對“土地”進行明確劃分，從字面理解，就應(yīng)包括了所有的土地類型。對于同時占用耕地和其他用地的現(xiàn)象，建議明確仍農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要監(jiān)管，在執(zhí)法中增加征求自然資源部門處理意見程序。三是建設(shè)房屋既有自住性質(zhì)的住宅又有商業(yè)用房的情況，建議結(jié)合建筑面積、主要用途等綜合判定主要性質(zhì)是住宅還是商業(yè)性質(zhì)，進而明確執(zhí)法主體[4]。

3.2 完善宅基地退出的指導機制

宅基地是農(nóng)民生存和生產(chǎn)的基本保障，是農(nóng)民的基本住房權(quán)益的體現(xiàn)，在根深蒂固的鄉(xiāng)情和私有意識影響下，農(nóng)民自發(fā)退出宅基地的意愿普遍不強，完善宅基地退出的全國性指導機制顯得尤為重要。目前各試點地區(qū)的實踐來看，對宅基地退出的具體情形、補償標準、以及養(yǎng)老和就業(yè)等社會保障等都予以考慮并進行了一定細化和落實，為全國性宅基地退出機制的出臺積累了寶貴的經(jīng)驗。《土地管理法》等上位法對宅基地征收補償?shù)某绦?、標準等有詳細的指導?guī)定，但是對自愿退出和盤活宅基地資源僅表達了支持和鼓勵的態(tài)度，沒有細化的指導意見，地方政府在具體實施過程中缺乏上位法的指導。建議通過全國性的對法律法規(guī)宅基地的退出機制進行規(guī)范引導，為各級地方開展宅基地退出工作提供法律依據(jù)，同時支持各地根據(jù)具體歷史地理和經(jīng)濟狀況等因素，因地制宜地制定具體政策，穩(wěn)步推進閑置宅基地退出工作。

3.3 完善政策補償激勵機制

閑置宅基地的退出補償，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)民實際需要和本地區(qū)財政經(jīng)濟狀況統(tǒng)籌確定。首先要保障農(nóng)民的基本住房需求，確保退出宅基地的農(nóng)民住房問題沒有后顧之憂，這是保證閑置宅基地退出工作平穩(wěn)開展的基本前提。其次要針對具體情形和財政狀況，確定補償標準，對于批準兩年沒有建房等情況，予以無償收回宅基地，區(qū)分標準面積范圍內(nèi)的宅基地和超標部分、住宅部分和附屬用房部分，區(qū)分房屋價值和地理位置等因素，分別建立不同的補償標準；在尊重農(nóng)民自身意愿的基礎(chǔ)上，區(qū)分退出宅基地后是否需要住房，分別進行住房安置補償或者貨幣補償。三是要完善就業(yè)支持和其他社會保障體系。針對推出宅基地進入城市謀求發(fā)展的居民，開展多種形式的就業(yè)技能培訓，幫助其平穩(wěn)度過，協(xié)調(diào)做好其融入城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會保障銜接，針對仍留在農(nóng)村生活的村民，可通過宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)模式，為其解決后顧之憂。四是對盤活閑置宅基地資源的收益做好合理分配，保障集體內(nèi)部的團結(jié)和穩(wěn)定。

3.4 結(jié)合村莊規(guī)劃，探索多元化盤活機制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式已經(jīng)形成了新的發(fā)展潮流，這也給盤活農(nóng)村閑置宅基地提供了新的契機。建議一是做好因地制宜的村莊規(guī)劃。以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、村容村貌、公共服務(wù)設(shè)施、配套設(shè)施建設(shè)為目的，以推進農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、建設(shè)美麗宜居的農(nóng)村共同體為重點，依據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀、自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢等，編制不同類型的村莊規(guī)劃。二是在一定區(qū)域內(nèi)放開宅基地資源在不同集體間的流轉(zhuǎn)。通過宅基地的抵押、出租、聯(lián)營、作價入股等方式，探索宅基地在一定區(qū)域范圍內(nèi)不同集體之間的流轉(zhuǎn)，滿足區(qū)域內(nèi)資源的合理配置。三是多途徑盤活閑置宅基地資源。對原屬于耕地等符合恢復土地生產(chǎn)功能的，予以整理和復墾；對于地災(zāi)多發(fā)地區(qū)，對房屋予以拆除并做好恢復和地災(zāi)防治；對于交通和自然條件較好的，在滿足文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等基礎(chǔ)用地基礎(chǔ)上，針對地區(qū)歷史地理等優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村工貿(mào)、休閑服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)提供用地空間，以活躍農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施[5]。

4 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下，推進閑置宅基地資源的整合和盤活，充分發(fā)揮其資源的優(yōu)勢和作用，因地制宜地選取宅基地的退出方式，同時，根據(jù)各區(qū)域的現(xiàn)有資源生態(tài)環(huán)境等條件，利用自身的優(yōu)勢，在保持原有的基礎(chǔ)上進行招商引資，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)村的資源優(yōu)勢，深入挖掘農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，將極大激活農(nóng)村的土地資源，真正實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，文明鄉(xiāng)風，治理有效，生活富?！钡目傮w目的。