體育公共服務(wù)非政府組織供給的法律地位探析

李和標(biāo)

1 引言

體育公共服務(wù)非政府組織供給作為公共治理模式下的一個(gè)重要課題，將承擔(dān)更多的體育社會(huì)公共事務(wù)管理職能。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非政府組織發(fā)展迅速。這些非政府組織在社會(huì)各領(lǐng)域開(kāi)展積極活動(dòng)，促進(jìn)建立民主和法治以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在新時(shí)代，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)一步深化，各種社會(huì)矛盾和根深蒂固的社會(huì)問(wèn)題不斷暴露出來(lái)，政府本身并不能滿足多樣化的社會(huì)需求，面對(duì)這種情況，中共中央在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，就必須加快社會(huì)體制改革，如何構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理制度，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、公眾參與、法治的社會(huì)管理制度，加快形成政府領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)覆蓋、可持續(xù)發(fā)展的基本公共服務(wù)制度，加快形成政治和社會(huì)權(quán)力分離、權(quán)力和責(zé)任明確、自主的現(xiàn)代社會(huì)組織制度。

2 相關(guān)概念釋義

2.1 體育公共服務(wù)

公共服務(wù)往往基于一種共同的社會(huì)認(rèn)可，即一個(gè)國(guó)家的所有公民，不論種族、收入和地位如何，都應(yīng)平等和普遍地獲得服務(wù)。它可以由公共部門直接提供，也可由政府提供資金，并由私營(yíng)部門提供。出于社會(huì)和政治原因，即便是那些不由政府提供或政府僅提供資金支持的公共服務(wù)，出于社會(huì)和政治的原因?qū)@些服務(wù)的管制也會(huì)比一般的經(jīng)濟(jì)部門多。就服務(wù)范圍而言，公共服務(wù)不僅包括公共產(chǎn)品，也包括供應(yīng)短缺的產(chǎn)品和服務(wù)。從廣義上來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)還包括制度安排、法律、產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。

體育公共服務(wù)是公共服務(wù)體系中不可缺少的組成部分。公共體育組織為滿足公民的公共體育需求而提供的公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，可以是公民最基本的體育公共產(chǎn)品，也可以是高水平、高成本的體育公共產(chǎn)品。根據(jù)“十二五”規(guī)劃和國(guó)家基本公共服務(wù)體系的基本精神，體育公共服務(wù)的范圍應(yīng)限定在公眾最關(guān)心、最直接、最需要的公共服務(wù)范圍內(nèi)。是要為公民提供這樣的基本體育公共空間和高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，不包括高層次、高成本、高消費(fèi)的體育需求。體育公共服務(wù)概念：以政府為主體的體育部門和體育組織為滿足公民基本體育需求而提供的公共體育產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)。這個(gè)概念有兩層含義：一是體育公共服務(wù)的主體是政府部門，但不限于政府部門。其他以營(yíng)利為目的的體育服務(wù)形式，是體育公共服務(wù)的組成部分和必要補(bǔ)充。第二，公民最直接、最現(xiàn)實(shí)、最基本的公共服務(wù)需求不是固定的。隨著社會(huì)的發(fā)展和生活水平的提高，公民對(duì)體育的公共需求不斷增加，體育公共服務(wù)的基本水平也在發(fā)生變化。

2.2 非政府組織

非政府組織（NGO），又稱“非營(yíng)利組織”和第三部門，是指除政府和企業(yè)以外的社會(huì)組織。是超越市場(chǎng)體制和國(guó)家體制的重大組織體制創(chuàng)新?！癗GO”不是指“除政府以外的所有組織”，也不是指“非政府組織”，也不是指“反政府組織”。作為英文“NGO”的中文表達(dá)，“非政府組織”是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)特殊概念。它有其明確的意義、地位和作用，不能簡(jiǎn)單地根據(jù)個(gè)人的生活經(jīng)歷和印象逐字逐句地解釋。聯(lián)合國(guó)“非政府組織”一詞是指在地方、國(guó)家或國(guó)際層面組織的非營(yíng)利性自愿公民組織（《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十一條）。世界銀行使用的“非政府組織”一詞是指世界各地的一大群組織，其中一些是正式的，一些是非正式的，它們大多獨(dú)立于政府，主要目的是促進(jìn)人類合作和社會(huì)利益，而不是商業(yè)使命；它們通常旨在減輕痛苦、促進(jìn)窮人的利益、保護(hù)環(huán)境、提供基本社會(huì)服務(wù)或促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

3 公共服務(wù)非政府組織供給理論依據(jù)

為了應(yīng)對(duì)體育需求的多樣性，政府的一些職能（特別是公共服務(wù)職能）被分離給社會(huì)組織，政府不再是唯一的提供者，體育公共服務(wù)為非政府組織（NGO）的發(fā)展提供了空間，非政府組織的發(fā)展，讓人們對(duì)多樣化的體育需求充滿新的希望。

3.1 公共治理空間

政府負(fù)責(zé)全社會(huì)的公共服務(wù)，滿足大多數(shù)人的需要。對(duì)于局部公共服務(wù)，政府可能沒(méi)有太多時(shí)間顧及，但是，市場(chǎng)（企業(yè)）的目的是以最小的成本獲得最大的產(chǎn)出，沒(méi)有利潤(rùn)就難以生存。因此，市場(chǎng)（企業(yè)）不能也不愿意提供非營(yíng)利性的公共服務(wù)，造成所謂的“市場(chǎng)失靈”。非政府組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，為解決社會(huì)問(wèn)題提供了社會(huì)服務(wù)，為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。不僅要依靠政府或市場(chǎng)，還要依靠包括非政府組織在內(nèi)的各方參與，才能取得良好的效果。

3.2 產(chǎn)供分離理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伊斯·漢森認(rèn)為，越來(lái)越多的人認(rèn)可的一個(gè)共識(shí)，政府有責(zé)任提供體育公共服務(wù)和公共設(shè)施政策，但體育公共服務(wù)和公共設(shè)施可以生產(chǎn)可以由任何部門根據(jù)成本效益和公允價(jià)值的原則來(lái)生產(chǎn)，在體育公共服務(wù)方面，生產(chǎn)者和提供者可以分開(kāi)。這一理論是20世紀(jì)中期大多數(shù)學(xué)者接受，結(jié)合生產(chǎn)和供給模式的分離，不僅可以提高體育公共服務(wù)的效率，而且可以靈活地調(diào)整和安排體育公共服務(wù)的生產(chǎn)組織模式。

3.3 非政府組織具有廣泛的專業(yè)知識(shí)，能夠有效地滿足公共服務(wù)的各種需求

美國(guó)約翰霍金斯大學(xué)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行的比較研究，非政府組織組織性、民間性、非利潤(rùn)分配性、自治性、志愿性等五個(gè)特征。非政府組織是一個(gè)大的概念體，可以從其一般特征進(jìn)行概括，也可以從科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)等不同的行業(yè)進(jìn)行分析和定義。其具體的特點(diǎn)反映了非政府組織的普遍性。因此，非政府組織提供的公共服務(wù)不僅可以在整合資源和協(xié)調(diào)資源分配方面發(fā)揮更好的作用，而且可以有效地滿足當(dāng)代公共服務(wù)的多樣性需求。

4 我國(guó)體育公共服務(wù)非政府組織供給方式

4.1 合同發(fā)包

政府承擔(dān)的階段性任務(wù)、研究項(xiàng)目和重大活動(dòng)，全部或部分授予合同，委托相關(guān)非營(yíng)利組織承擔(dān)或運(yùn)營(yíng)，相關(guān)費(fèi)用由政府承擔(dān)。合同制度是政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的最典型的方式?；咀龇ㄊ琴I方與非營(yíng)利組織簽訂服務(wù)購(gòu)買合同，非營(yíng)利組織根據(jù)合同提供服務(wù)，公共體育服務(wù)的購(gòu)買者根據(jù)服務(wù)完成情況向非營(yíng)利組織付費(fèi)。

4.2 直接資助

直接資助是地方政府從非營(yíng)利組織那里購(gòu)買體育服務(wù)的一種常見(jiàn)方式。其基本方法是，地方政府作為購(gòu)買者，為承擔(dān)公共體育服務(wù)職能的非營(yíng)利組織提供一定的財(cái)政支持。支持的形式包括財(cái)政撥款、實(shí)物支持、免稅或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款等。將資源分配給承擔(dān)公共體育服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利組織根據(jù)自身的職能、職業(yè)和人員特點(diǎn)，提供相應(yīng)的體育服務(wù)。這類購(gòu)買方式被各級(jí)政府廣泛使用。近年來(lái)，雖然各級(jí)政府一直在探索這種供應(yīng)模式，但尚未建立真正的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)機(jī)制。因此，該服務(wù)的具體操作還不夠規(guī)范。應(yīng)該說(shuō)，直接資助仍然是一種過(guò)渡性的方法，但這種方法有一個(gè)政府購(gòu)買公共體育運(yùn)動(dòng)的想法。

4.3 項(xiàng)目申請(qǐng)形式

對(duì)于一些可以量化且具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的項(xiàng)目，買方將設(shè)計(jì)具有特定目標(biāo)的特殊服務(wù)，并采取公開(kāi)招標(biāo)和投標(biāo)的形式。非營(yíng)利組織將根據(jù)項(xiàng)目要求提交申請(qǐng)，評(píng)估后將以項(xiàng)目形式獲得資助。最基本的方法有兩種形式，一是買家為公開(kāi)招標(biāo)設(shè)計(jì)特定的目標(biāo)體育服務(wù)，符合條件的非營(yíng)利組織向政府申請(qǐng)?zhí)峁┫嚓P(guān)服務(wù)。二是非營(yíng)利組織根據(jù)自身的能力和居民的需要，主動(dòng)向政府相關(guān)部門申請(qǐng)項(xiàng)目審批，買方以項(xiàng)目資金的形式進(jìn)行評(píng)估和支付。

4.4 “費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”形式

“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”是指政府直接向非營(yíng)利組織提供的部分職能和服務(wù)的轉(zhuǎn)移或委托，以及政府轉(zhuǎn)移支付或提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保或補(bǔ)貼。

4.5 代金券制

代金券制度又稱消費(fèi)服務(wù)券，是政府與一些符合條件的服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議后，由政府向有資格消費(fèi)某些服務(wù)的個(gè)人發(fā)放的一種優(yōu)惠券。消費(fèi)者可以選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)享受相應(yīng)的公共體育服務(wù)。代金券制主要應(yīng)用于歐美國(guó)家的教育、食品、醫(yī)療、兒童保健、家庭護(hù)理、老年項(xiàng)目、娛樂(lè)、文化服務(wù)等領(lǐng)域，如教育代金券、食品代金券、老年代金券等。代金券制強(qiáng)化了消費(fèi)者的主體作用，在一些直接面向公眾和個(gè)人的社會(huì)公共服務(wù)中優(yōu)勢(shì)明顯。不僅有利于鼓勵(lì)消費(fèi)者理性消費(fèi)，而且通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式用同樣的錢買更多的東西，有利于服務(wù)機(jī)構(gòu)之間形成競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)服務(wù)成本的降低和服務(wù)質(zhì)量的提高。

5 非政府組織發(fā)展的政策和法律困境

5.1 我國(guó)體育非政府組織法律地位

非政府組織的法律地位是指非政府組織作為現(xiàn)行法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象所應(yīng)具備的法律權(quán)利和義務(wù)。在討論非政府組織的法律地位時(shí)，我們需要參考我國(guó)現(xiàn)有的非政府組織法律規(guī)范，從這些法律規(guī)范中尋找依據(jù)。從目前的立法來(lái)看，與非政府組織法相比，主要包括憲法和其他一些的位階低于法律的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》等。關(guān)于非政府組織的法律和法規(guī)很多，但這些法律和法規(guī)的位階較低，但一般而言，非政府組織法律地位有兩項(xiàng)基本原則。首先，不應(yīng)允許未注冊(cè)的非政府組織存在。例如，《取締非法民間組織暫行辦法》第二條第二款規(guī)定，“未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的”是非法民間組織。第二，非政府組織應(yīng)采用雙重管理制度。為了在中國(guó)獲得法律地位，非政府組織必須獲得負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)的主管當(dāng)局和登記機(jī)關(guān)的同意，例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，“設(shè)立社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其主管業(yè)務(wù)單位審批，并按照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”。

5.2 非政府組織發(fā)展的政策和法律困境

5.2.1 登記注冊(cè)門檻高

法人資格登記資格必須具備一定的條件，通過(guò)一定的程序。目前，除少數(shù)免予登記的組織外，中國(guó)對(duì)非政府組織實(shí)行“歸口登記”，即由國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方民政部門登記，并發(fā)給社會(huì)組織法人登記證。具有法人資格意味著具有權(quán)利能力和行為能力。目前，全國(guó)只有10%的非政府組織是正式注冊(cè)的，90%的非政府組織是不能注冊(cè)的。民政登記難，很多民間公益組織被迫轉(zhuǎn)向工商登記。更多人選擇不注冊(cè)，進(jìn)入“非法”狀態(tài)。近年來(lái)，雖然各地民政部門明確了社區(qū)社會(huì)組織的法律地位，通過(guò)降低門檻、簡(jiǎn)化程序、登記備案等方式積極培育和扶持社區(qū)社會(huì)組織，但非政府組織難以取得法人地位的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，這說(shuō)明相關(guān)的登記制度和規(guī)定嚴(yán)重滯后于公民參與社會(huì)管理的積極性。

5.2.2 體育公共服務(wù)法律制度不完善

缺乏系統(tǒng)的立法，規(guī)范非政府組織的法律法規(guī)分散，缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)密性，法律規(guī)定之間的沖突、不協(xié)調(diào)和不匹配非常嚴(yán)重，通常采用單獨(dú)的立法規(guī)范，從國(guó)家對(duì)健康權(quán)的人權(quán)義務(wù)的角度來(lái)看，國(guó)家需要制定詳細(xì)的法律和政策，以確保健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，制定詳細(xì)的體育公共服務(wù)法律制度是履行國(guó)家保護(hù)健康權(quán)的人權(quán)義務(wù)的重要制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的政府“管理和行政”制度下，無(wú)論是政府經(jīng)營(yíng)的、政府控制的、還是政府支持的體育運(yùn)動(dòng)，都缺乏實(shí)質(zhì)性的和程序性的法律制度。雖然我國(guó)制定了法律法規(guī)，如《體育法》和《全民健身?xiàng)l例》，規(guī)定了國(guó)家的基本義務(wù)，在法律層面不是直接與體育公共服務(wù)聯(lián)系起來(lái)，首先，我國(guó)雖然提出了“體育公共服務(wù)”的基本概念，但仍處于口號(hào)宣傳相對(duì)簡(jiǎn)單的階段，缺乏實(shí)施體育公共服務(wù)概念的法律法規(guī)支持。其次，法律制度仍然沒(méi)有明確界定政府在體育公共服務(wù)中的職能和作用，一些立法地位也不夠高。例如，《全民健身?xiàng)l例》仍然只是一種行政法規(guī)。第三，缺乏實(shí)施體育公共服務(wù)的程序性法律?！扼w育法》和《全民健身?xiàng)l例》僅規(guī)定了一些比較原則的實(shí)質(zhì)性義務(wù)。體育資源的壟斷地位掌握在行政部門手中。由于缺乏程序上的限制，高度集中的分配導(dǎo)致了體育公共服務(wù)的所有者、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的合并。管辦不分、政事不分導(dǎo)致了效率低、質(zhì)量低、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的困境。

6 完善我國(guó)非政府組織的供給應(yīng)對(duì)策略

6.1 依法界定非政府組織的發(fā)展空間，健全相關(guān)法律體系

我們需要區(qū)分哪些社會(huì)保障產(chǎn)品必須由政府提供，哪些可以由政府以外的非政府組織承擔(dān)。我們應(yīng)該把政府不需要承擔(dān)的項(xiàng)目交給非政府組織，最終確定政府和非政府組織在社會(huì)保障方面的責(zé)任的合理分配。為了合理界定和配置政府部門和非政府組織參與并提供安全產(chǎn)品的社會(huì)保障項(xiàng)目，政府首先要更新管理理念，樹(shù)立“有限政府”理念，克服包羅萬(wàn)象的行為習(xí)慣，自覺(jué)改革行政體制，轉(zhuǎn)移部分職能。由于國(guó)內(nèi)相關(guān)法律的缺失，政府需要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。但這并不意味著政府可以代替立法機(jī)構(gòu)制定相關(guān)法律并實(shí)現(xiàn)。政府作為制度標(biāo)準(zhǔn)制定者作用主要基于以下兩個(gè)方面：一是社會(huì)保障立法對(duì)發(fā)起人和參與者的影響；其次，政府應(yīng)根據(jù)立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律，制定符合實(shí)際情況、可操作性強(qiáng)的具體政策和規(guī)范，并組織實(shí)施，發(fā)揮組織者和實(shí)施者的作用。

6.2 加強(qiáng)對(duì)非政府組織的全面監(jiān)管

6.2.1 加強(qiáng)政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管

由于其行政強(qiáng)制性的特點(diǎn)，可以對(duì)非政府組織形成嚴(yán)格的約束，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管逐漸從嚴(yán)格限制到放松監(jiān)管，但這并不意味著政府可以放松對(duì)非政府部門的監(jiān)管。在對(duì)非政府組織服務(wù)提供過(guò)程的監(jiān)督中，政府需要嚴(yán)格監(jiān)督非政府組織的運(yùn)作和服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化，以確保非政府組織工作的有效性。一是建立專門的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以規(guī)模較大的民間組織為重點(diǎn)，對(duì)其他組織進(jìn)行抽查，有效監(jiān)督其運(yùn)作是否規(guī)范

6.2.2 建立行業(yè)監(jiān)管和第三方監(jiān)管體系

建立健全非政府組織行業(yè)監(jiān)督體系。行業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于依靠民間組織的力量對(duì)組織行為進(jìn)行監(jiān)督，專業(yè)化程度高，節(jié)約了監(jiān)管成本。可以從以下幾個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是建立民間組織行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)代表著行業(yè)全體成員的共同利益，是行業(yè)內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督等職能的載體。二是制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)。任何行業(yè)或部門的發(fā)展都需要一套技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織也不例外。行業(yè)規(guī)范需要明確的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)利和責(zé)任。最后，確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行行業(yè)評(píng)價(jià)。行業(yè)可以在行業(yè)內(nèi)討論，根據(jù)實(shí)際發(fā)展確定適合行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的合適水平

中國(guó)的非政府組織自上世紀(jì)80年代出現(xiàn)以來(lái)方興未艾，法制化的過(guò)程是一個(gè)不斷探索和改進(jìn)的過(guò)程。中國(guó)的非政府組織的發(fā)展前景非常廣闊，在當(dāng)今的社會(huì)主義法制化進(jìn)程中，我們必須加以積極預(yù)見(jiàn)和應(yīng)對(duì)，確保非政府組織在法制化過(guò)程中，構(gòu)建一個(gè)和諧穩(wěn)定的法律環(huán)境。

基金項(xiàng)目：校繁榮發(fā)展社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：體育公共服務(wù)非政府組織供給的權(quán)利與義務(wù)探析，項(xiàng)目編號(hào)：2017zs03zd。

（作者單位：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)體育部）