社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷化與創(chuàng)新科層化
——職能轉(zhuǎn)型背景下地方政府行為研究

□李婷

一、問(wèn)題的提出

在黨的第二十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”[1](p54)。結(jié)合新時(shí)代社會(huì)治理新形勢(shì)，加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。從實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型進(jìn)程，社會(huì)需求不斷變化，不斷調(diào)整治理目標(biāo)和方式，開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新，有助于實(shí)現(xiàn)治理有效和基層治理現(xiàn)代化。

在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新方面，我國(guó)已經(jīng)做出了不少努力。黨的十九屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社會(huì)治理體系。為了推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，2021年4月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出，以市（地、州、盟）為單位開(kāi)展基層治理示范工作，鼓勵(lì)基層治理改革創(chuàng)新，以加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化的組織保障。

在相關(guān)政策的推動(dòng)下，社會(huì)治理創(chuàng)新在實(shí)踐中逐漸受到重視。通過(guò)社會(huì)治理創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)評(píng)選，將社會(huì)治理創(chuàng)新納入考核等手段，激發(fā)了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的積極性，各地治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)頻出，也出現(xiàn)了創(chuàng)新為科層體系[2](p174)、官僚制[3](p101)主導(dǎo)的現(xiàn)象，本文稱之為創(chuàng)新科層化①陳那波在A市生活垃圾“計(jì)量收費(fèi)”政策試行過(guò)程研究中發(fā)現(xiàn)，垃圾收費(fèi)的試點(diǎn)被科層體系運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯所裹挾，提出了“試點(diǎn)科層化”這一概念。創(chuàng)新科層化的提出受這一概念啟發(fā)，概括科層體系或者官僚制主導(dǎo)創(chuàng)新這一現(xiàn)象。。作為一種創(chuàng)新機(jī)制，創(chuàng)新科層化在實(shí)踐中引發(fā)了治理創(chuàng)新懸浮[4](p88)、過(guò)度創(chuàng)新[5](p101)和偽創(chuàng)新[6](p41)等問(wèn)題，引發(fā)學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論。

2021年7月，筆者及團(tuán)隊(duì)成員在蘇中JY區(qū)開(kāi)展了為期20多天的調(diào)研，社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐是此次調(diào)研關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府為了推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，不僅將創(chuàng)新納入政績(jī)考核，還通過(guò)程式化的方式推進(jìn)創(chuàng)新的生產(chǎn)和落地，強(qiáng)制擴(kuò)散創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)治理創(chuàng)新完全為官僚體系主導(dǎo)。據(jù)基層干部反映，在巨大的考核壓力下，他們不得不耗費(fèi)大量時(shí)間用于創(chuàng)新，一些部門甚至要將70%的精力用于創(chuàng)新，擠壓了他們完成常規(guī)工作尤其是群眾工作的時(shí)間。不僅如此，創(chuàng)新實(shí)踐與農(nóng)民需求不匹配的情況也十分普遍。

從創(chuàng)新科層化的實(shí)踐邏輯來(lái)看，其基本思路是通過(guò)將創(chuàng)新納入考核等方式促使地方政府圍繞社會(huì)治理創(chuàng)新開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。其背后的問(wèn)題是改革開(kāi)放之后被視為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要推動(dòng)力的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，在社會(huì)治理（創(chuàng)新）領(lǐng)域是否發(fā)揮積極作用，其作用機(jī)制是什么，和創(chuàng)新科層化問(wèn)題存在何種關(guān)系。

二、研究思路

在政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫧?jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)治理，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)治理（創(chuàng)新）的影響逐漸擴(kuò)大，地方政府競(jìng)爭(zhēng)也成為理解社會(huì)治理創(chuàng)新的重要切入口。既有研究較為充分地討論了地方政府競(jìng)爭(zhēng)在社會(huì)治理創(chuàng)新層面發(fā)揮作用的動(dòng)力、形式和效果，新形勢(shì)下競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的變化對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的影響，但對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制分析不足。針對(duì)這一問(wèn)題，本文試圖以“競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度—競(jìng)爭(zhēng)空間”為分析框架，研究特定競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下地方政府競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的競(jìng)爭(zhēng)空間是否適配，討論地方政府競(jìng)爭(zhēng)在社會(huì)治理創(chuàng)新層面的作用機(jī)制。

（一）地方政府競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)型：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)治理

競(jìng)爭(zhēng)是府際關(guān)系的重要內(nèi)容。政府競(jìng)爭(zhēng)首先在西方國(guó)家受到高度重視，競(jìng)爭(zhēng)性被視為地方政府的本質(zhì)[7](p36)。從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)到制度經(jīng)濟(jì)學(xué)轉(zhuǎn)變，國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益受到重視。研究指出，聯(lián)邦制、選舉政治和民眾“用腳投票”等，形塑了圍繞民眾認(rèn)同和資本、企業(yè)流入開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”[8](p16-17)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)供給、抑制政府過(guò)度汲取和制度創(chuàng)新等層面具有積極作用[9](p21-25)。

在改革開(kāi)放之后，我國(guó)學(xué)者引入這一理論，主要用于解釋“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎”。總的來(lái)看，既有研究從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的條件、動(dòng)力、方式和效應(yīng)等四個(gè)維度探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[10](p1-9)。改革開(kāi)放后，財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得我國(guó)也具備了激活地方政府競(jìng)爭(zhēng)的條件，為了獲得更多的財(cái)政收入，地方政府加入了提升自身對(duì)企業(yè)、資本和民眾的吸引力的競(jìng)爭(zhēng)中[11](p83-86)。和西方國(guó)家不同的是，作為單一制國(guó)家，我國(guó)地方政府是在中央政府高度統(tǒng)籌下開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的[12](p19)，因此除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以外，政治競(jìng)爭(zhēng)也是地方競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。在壓力型體制下，中央政府依托考核體系和排名等推動(dòng)地方政府加入圍繞GDP增長(zhǎng)的政治錦標(biāo)賽中[13](p87)。關(guān)于其效應(yīng)的討論，主要從積極和消極兩個(gè)層面展開(kāi)。在積極層面，學(xué)者指出“沒(méi)有任何力量有競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的能量這么強(qiáng)大，沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)有地方‘為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)’對(duì)理解中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那么重要”“各級(jí)地方政府作為轄區(qū)利益的代表直接參與競(jìng)爭(zhēng)，是促進(jìn)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力”[14](p176-228)。在消極層面，學(xué)者指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)具有明顯的“爭(zhēng)奪”內(nèi)涵，在存量競(jìng)爭(zhēng)中，各地方政府為爭(zhēng)奪人才、企業(yè)和利潤(rùn)等開(kāi)展零和博弈，地方保護(hù)主義和本位主義盛行，阻礙了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)只有通過(guò)地方競(jìng)爭(zhēng)秩序的治理[15](p5)，才能夠激活地方政府競(jìng)爭(zhēng)的積極作用。

在政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和標(biāo)的物發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從“為了增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”向“為了（治理）創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)”的轉(zhuǎn)變，地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論也在社會(huì)治理（創(chuàng)新）領(lǐng)域得到運(yùn)用和發(fā)展。在社會(huì)治理創(chuàng)新科層化問(wèn)題上，地方政府競(jìng)爭(zhēng)作為重要的研究視角，相關(guān)討論主要從以下幾個(gè)層面展開(kāi)：

第一，地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力問(wèn)題。研究指出，在政府職能轉(zhuǎn)型背景下，縱向政府間的激勵(lì)機(jī)制與壓力機(jī)制發(fā)生了改變，政府的政策目標(biāo)、政策網(wǎng)絡(luò)、評(píng)估手段發(fā)生了重要變化，基層治理從增長(zhǎng)錦標(biāo)賽向治理錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)變[16](p63)。但社會(huì)治理面臨量化考核的困境，創(chuàng)新成為經(jīng)營(yíng)“印象政績(jī)”的關(guān)鍵，“為了創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”替代為了發(fā)展、增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)[17](p87)，“政績(jī)驅(qū)動(dòng)”成為地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的主要?jiǎng)恿18](p50)。

第二，地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的形式問(wèn)題。從地方政府內(nèi)部不同主體入手，學(xué)者們對(duì)地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)形式的理解也存在差異。從地方政府和村級(jí)組織的關(guān)系入手，金江峰指出一些地方政府采用“治理錦標(biāo)賽”[19](p123)的方式動(dòng)員村級(jí)組織主動(dòng)承接治理任務(wù)。治理錦標(biāo)賽的強(qiáng)監(jiān)控—強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，驅(qū)動(dòng)村級(jí)組織圍繞地方政府的程序化治理要求、數(shù)量化考核體系、綜合性評(píng)估排序和差序化業(yè)績(jī)激勵(lì)等展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)。從政府內(nèi)部的條塊關(guān)系入手，黃曉春等指出在條條部門權(quán)力擴(kuò)大的背景下，不同于塊塊政府主導(dǎo)的晉升錦標(biāo)賽，基層治理過(guò)程中出現(xiàn)了上級(jí)條條部門與下級(jí)塊塊政府圍繞創(chuàng)新展開(kāi)“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”的現(xiàn)象[20](p1)。

第三，地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)問(wèn)題。地方政府參與到社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中，有助于改變地方政府過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)忽視社會(huì)治理，甚至以不惜犧牲社會(huì)治理秩序?yàn)榇鷥r(jià)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一現(xiàn)實(shí)。地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，使得社會(huì)治理創(chuàng)新在社會(huì)治理實(shí)踐中遍地開(kāi)花，有助于培育創(chuàng)新型和學(xué)習(xí)型政府，還大大改善了基層社會(huì)治理的狀況，回應(yīng)了社會(huì)治理創(chuàng)新的需要。學(xué)者們也注意到了地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。在政績(jī)主導(dǎo)下，外生的動(dòng)力替代內(nèi)生動(dòng)力，成為社會(huì)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)動(dòng)力，弱化創(chuàng)新向下的回應(yīng)性，導(dǎo)致創(chuàng)新曇花一現(xiàn)、形式化，這是不符合實(shí)際需要的“政績(jī)工程”[21](p30)。不僅如此，在科層壓力與指標(biāo)化的誘導(dǎo)下，治理創(chuàng)新普遍難以有效地容納公民與社會(huì)參與，凸顯了內(nèi)卷化特征，在實(shí)踐中表現(xiàn)為造亮點(diǎn)和形式主義等問(wèn)題。

整體來(lái)看，這一時(shí)期地方政府競(jìng)爭(zhēng)在社會(huì)治理創(chuàng)新層面作用機(jī)制的討論，并沒(méi)有跳出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心時(shí)期地方政府競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的基本預(yù)設(shè)和研究思路。其貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，地方政府與中央政府間的財(cái)政關(guān)系變化，行政權(quán)不斷集中，條塊關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變等，構(gòu)成當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)的新環(huán)境。其二，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)的物發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從經(jīng)濟(jì)這一量化考核空間大的標(biāo)的物向社會(huì)治理等量化考核空間較小的標(biāo)的物轉(zhuǎn)變。這有助于我們理解不同時(shí)空條件下地方政府競(jìng)爭(zhēng)異同，使關(guān)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的討論能夠更好地服務(wù)于當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新問(wèn)題的思考。

這些研究給了本文諸多啟發(fā)，只是如何將這些變化系統(tǒng)性地納入對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)作用機(jī)制的研究中，還存在進(jìn)一步探討的空間。因此，從創(chuàng)新環(huán)境的變化和社會(huì)治理創(chuàng)新這一競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的特點(diǎn)出發(fā)，本文試圖以競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度—競(jìng)爭(zhēng)空間分析框架研究職能轉(zhuǎn)型背景下地方政府行為。

（二）分析框架：競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間的適配度

地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論是一個(gè)舶來(lái)品，在西方國(guó)家得到優(yōu)先發(fā)展。這不僅是因?yàn)槲鞣絿?guó)家基于其先發(fā)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)科學(xué)研究往往走在前列，還因?yàn)橐运接兄茷榛A(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促使西方國(guó)家更加重視競(jìng)爭(zhēng)的作用。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展推動(dòng)了地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論在中國(guó)的運(yùn)用和發(fā)展，也同時(shí)提醒人們關(guān)注這一理論的適用性和限度。

針對(duì)這一問(wèn)題，相關(guān)的討論主要從以下幾個(gè)角度展開(kāi)：從國(guó)家政治體制出發(fā)，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦制和單一制國(guó)家[22](p37)，多黨制和一黨制國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)的差異[23](p1-26)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，先發(fā)國(guó)家和后發(fā)國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)的差異也引發(fā)了諸多討論。從經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家性質(zhì)看，社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制同樣存在差異。此外，不同的政治經(jīng)濟(jì)體制，形塑了不同的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，也會(huì)導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)的差異化。政治經(jīng)濟(jì)體制不同，不同國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)的物也會(huì)因此存在差異。

這些討論都指向不同國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間的差異。在一國(guó)內(nèi)部，同樣存在這一問(wèn)題。不同時(shí)空條件下，央地關(guān)系，條塊關(guān)系，治理目標(biāo)不同，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間也會(huì)因此不同。前述學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題?？梢?jiàn)，影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)作用機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題是特定競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的競(jìng)爭(zhēng)空間是否適配。一般而言，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間相適配，地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮積極作用的可能性更大，反之，地方政府競(jìng)爭(zhēng)更有可能發(fā)揮消極作用。

影響競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間的因素很多，總體來(lái)看，主要受到競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物特點(diǎn)的影響（見(jiàn)圖1）。從競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的關(guān)系看，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境會(huì)影響到競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物，但競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物也具有其獨(dú)立性，即在同一競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，標(biāo)的物是多元的，不同標(biāo)的物的特點(diǎn)存在差異，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制也會(huì)存在差異。

圖1：分析框架

因此，以競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間為分析框架，我們得以分析競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物不同的情況下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的差異。在政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，結(jié)合不同時(shí)空條件下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理兩類競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的特點(diǎn)比較，分析當(dāng)前地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制及其限度，以期對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新科層化問(wèn)題有新的理解，是本文的主要任務(wù)。

三、社會(huì)治理創(chuàng)新科層化的實(shí)踐內(nèi)涵及其后果

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于JY區(qū)。JY區(qū)位于蘇中TZ市，該區(qū)下轄4個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)，2020年該區(qū)常住人口為66.84萬(wàn)人，全區(qū)總面積927.52平方千米，區(qū)財(cái)政收入為92.32億元。該區(qū)XH街道，下轄25個(gè)村委會(huì)、5個(gè)居委會(huì)，2020年該街道總?cè)丝?.33萬(wàn)人，面積73.03平方千米，一般公共預(yù)算收入5.41億元。和很多地區(qū)一樣，為了推進(jìn)創(chuàng)新，將創(chuàng)新目標(biāo)納入政績(jī)考核，采取程式化的方式推進(jìn)創(chuàng)新實(shí)踐，并且強(qiáng)制擴(kuò)散創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，即創(chuàng)新科層化了，導(dǎo)致社會(huì)治理創(chuàng)新陷入到創(chuàng)新泛化、形式化和懸浮等困境中。

（一）創(chuàng)新科層化的表現(xiàn)

科層制作為支撐現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)器，以責(zé)任、激勵(lì)明確，精細(xì)化的目標(biāo)、過(guò)程管控，高度例行程式化，高度正式化為突出特點(diǎn)[24](p122)。創(chuàng)新科層化是指社會(huì)治理創(chuàng)新被科層組織吸納和裹挾，創(chuàng)新機(jī)制具有了科層制的某些特征。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.創(chuàng)新目標(biāo)納入政績(jī)考核。定期開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新評(píng)選，是推進(jìn)治理創(chuàng)新的重要手段。2012年，人民網(wǎng)與國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部聯(lián)合發(fā)起了全國(guó)“創(chuàng)新社會(huì)治理典型案例”征集活動(dòng)，這一活動(dòng)舉辦至今。不同層級(jí)政府、村級(jí)組織和社會(huì)組織等主體都可以參與該活動(dòng)，從歷年典型案例的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，由區(qū)縣級(jí)層面的主體發(fā)起的創(chuàng)新最多[25](p62-73)。除此之外，各級(jí)政府也會(huì)定期舉辦社會(huì)治理創(chuàng)新評(píng)選活動(dòng)，并配套相應(yīng)資金①參見(jiàn)《江蘇省社會(huì)治理創(chuàng)新工程省級(jí)補(bǔ)助資金管理辦法（試行）》。，激發(fā)下級(jí)政府或基層組織的創(chuàng)新積極性。

除了定期開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新評(píng)選以外，地方政府將創(chuàng)新納入績(jī)效考核中，而且創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)績(jī)效考核的結(jié)果影響較大。JY區(qū)所在的TZ市在對(duì)市級(jí)各個(gè)部門和各縣（區(qū)）政府進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，設(shè)置重點(diǎn)工作目標(biāo)、管理工作目標(biāo)和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)權(quán)重占20%，一般由創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)成果體現(xiàn)、年度工作改進(jìn)、健全激勵(lì)機(jī)制、干部職工素質(zhì)提高4個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，分別占50%、30%、10%、10%。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)這一項(xiàng)，主要考評(píng)國(guó)家、省和市委、市政府表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及部門（單位）創(chuàng)新成果及推廣等情況。

不僅如此，為了激發(fā)各級(jí)政府部門創(chuàng)新的積極性，TZ市成立了市級(jí)機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（TZ市主政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，其他常委擔(dān)任組員），統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)市級(jí)機(jī)關(guān)部門（單位）治理創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)考評(píng)，要求市級(jí)機(jī)關(guān)單位每年都申報(bào)一項(xiàng)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項(xiàng)目，如果不申報(bào)或者未完成創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)工作的，此項(xiàng)目標(biāo)考核不得分。為了落實(shí)社會(huì)治理創(chuàng)新考核，TZ市效能辦還設(shè)置了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)成果考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)創(chuàng)新本身做出了具體規(guī)定和要求?？荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)包括工作難度、突破程度、效益成果和推介情況（包括社會(huì)影響和政治影響）四個(gè)要素。治理創(chuàng)新綜合性、復(fù)雜性越強(qiáng)，越具有獨(dú)創(chuàng)性和新穎性，社會(huì)影響面越廣，得到表彰的級(jí)別越高，得分越高。

面對(duì)考核壓力，區(qū)黨委政府和區(qū)效能辦也以同樣的方式對(duì)區(qū)級(jí)各個(gè)部門和各鎮(zhèn)街進(jìn)行考核。鎮(zhèn)街也根據(jù)上級(jí)政府部門的要求，將創(chuàng)新納入對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的考核中。2021年度XH街道城鄉(xiāng)社區(qū)綜合考核方案包括6大項(xiàng)，26小項(xiàng)，涉及的考核部門達(dá)到21個(gè)。創(chuàng)新加分的工作包括黨建工作，共青團(tuán)工作，婦聯(lián)工作，文化、教育工作，綜治平安建設(shè)工作，法治建設(shè)（司法）工作，信訪維穩(wěn)工作等。

因?yàn)橥?jí)政府部門之間處于一種創(chuàng)新競(jìng)賽關(guān)系中，將創(chuàng)新納入對(duì)下級(jí)政府部門的考核中，加大對(duì)創(chuàng)新的正負(fù)向激勵(lì)力度，比如完成創(chuàng)新加分或者不完成創(chuàng)新扣分，成為上級(jí)政府部門爭(zhēng)奪下級(jí)政府部門或村級(jí)組織注意力的重要手段。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新任務(wù)和壓力逐級(jí)向下傳遞，還能夠確?；鶎诱痛寮?jí)組織能夠投入更多精力服務(wù)于某個(gè)部門的政策目標(biāo)[26](p101)。

2.創(chuàng)新過(guò)程的程式化?？茖咏M織能夠?qū)⒁幌盗泄ぷ鞑鸾鉃槎鄠€(gè)步驟或者程序，將不同的步驟或者程序分配給不同單位或者個(gè)人，通過(guò)多次磨合，不同步驟或者程序之間的邊界愈發(fā)清晰，銜接愈發(fā)流暢，特定的流程或者工作方式因此固定下來(lái)，科層組織內(nèi)部的個(gè)體只需要照章辦事，常規(guī)的行政事務(wù)也在這個(gè)過(guò)程中被程式化了。創(chuàng)新作為常規(guī)工作，在成為科層組織的行政目標(biāo)之后，同樣可能被程式化。

結(jié)合JY區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，創(chuàng)新方式的程式化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，創(chuàng)新想法生產(chǎn)和完善的程式化。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，創(chuàng)新想法生產(chǎn)，主要包括以下幾種路徑：其一，根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造；其二，收集和學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行適度調(diào)整；其三，按照上級(jí)政府部門的要求創(chuàng)造；其四，向相關(guān)學(xué)者專家咨詢。

創(chuàng)新想法的完善也有“套路”。比如JY區(qū)委組織部主導(dǎo)的“三好”創(chuàng)爭(zhēng)，即好班子、好班長(zhǎng)和好班副的建設(shè)。起初區(qū)委組織部門只有一個(gè)十分粗糙的想法，然后下達(dá)任務(wù)，要求鎮(zhèn)街做方案。鎮(zhèn)街將方案交上去之后，區(qū)委組織部門再?gòu)逆?zhèn)街的方案中提取一些內(nèi)容制作一個(gè)新方案，提交到市里。市里對(duì)這一方案不滿意，又要求區(qū)里重新做方案，區(qū)一級(jí)也如此要求鎮(zhèn)街。鎮(zhèn)街修改后再上交，逐級(jí)修改和調(diào)整，經(jīng)過(guò)這些程序制定出“好班子”“好班長(zhǎng)”“好班副”創(chuàng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)參考。在JY區(qū)，很多創(chuàng)新都是以這樣的方式完成的，尤其是那些具有首創(chuàng)性、受到高度重視或關(guān)鍵部門開(kāi)展的創(chuàng)新。

第二，創(chuàng)新實(shí)踐的程式化。當(dāng)一個(gè)創(chuàng)新方案被制定出來(lái)之后，科層組織又通過(guò)將這一方案的落實(shí)分解為不同的步驟或任務(wù)，并將這些任務(wù)安排給相關(guān)單位或個(gè)人，同時(shí)建立督查和考核方案，以確保方案能夠落地。還是以“三好”創(chuàng)爭(zhēng)為例，為了確保各個(gè)鎮(zhèn)街能夠積極參與到“三好”創(chuàng)爭(zhēng)過(guò)程中來(lái)，區(qū)委組織部門組建11個(gè)指導(dǎo)組，跟蹤鎮(zhèn)街“三好”創(chuàng)爭(zhēng)活動(dòng)進(jìn)度，逐家梳理問(wèn)題短板，明確任務(wù)清單，督導(dǎo)整改落實(shí)，進(jìn)行全過(guò)程考察評(píng)價(jià)，并制定了十分完善的考評(píng)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這一工作的硬考核和硬激勵(lì)。

第三，創(chuàng)新評(píng)選的程式化。在JY區(qū)，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項(xiàng)目的評(píng)選往往采取申報(bào)，材料預(yù)審，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)會(huì)等流程。在現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)會(huì)上，每個(gè)部門或科室需要提供展示創(chuàng)新成果的PPT，主要負(fù)責(zé)人上臺(tái)解說(shuō)創(chuàng)新成果，然后鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門科室的負(fù)責(zé)人等打分評(píng)選。準(zhǔn)備PPT，參與現(xiàn)場(chǎng)匯報(bào)，也成為各級(jí)政府和部門的常規(guī)工作。創(chuàng)新過(guò)程程式化，有利于上級(jí)督促下級(jí)推進(jìn)創(chuàng)新工作，通過(guò)程序控制讓下級(jí)卷入到創(chuàng)新任務(wù)的完成過(guò)程中，不僅可以避免下級(jí)應(yīng)付本部門的工作，也能成為上級(jí)爭(zhēng)奪下級(jí)注意力的工具。

3.創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)制擴(kuò)散。創(chuàng)新成為“孤例”或只能夠在很小的范圍內(nèi)得到推廣，被視為創(chuàng)新效率低的表現(xiàn)。為了解決這一問(wèn)題，上級(jí)政府在評(píng)價(jià)創(chuàng)新成果時(shí)，往往將推廣度作為評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)之一，即前述“社會(huì)影響面越廣”這一項(xiàng)。而為了提高推廣度，下級(jí)政府部門則會(huì)采取強(qiáng)制推廣和擴(kuò)散創(chuàng)新成果的做法，比如將一些局部地區(qū)的創(chuàng)新做法強(qiáng)制在全域推廣，轉(zhuǎn)化為全域的常規(guī)工作。據(jù)鄉(xiāng)村干部反映，在創(chuàng)新沒(méi)有納入政績(jī)考核前，很多部門常規(guī)工作并不多，但創(chuàng)新納入考核之后，這些部門增加了很多新的工作。而這些新工作，往往是區(qū)一級(jí)甚至是省市一級(jí)要求全面推廣的新項(xiàng)目或者新做法。為了保證基層能夠執(zhí)行，提升創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣率，上級(jí)政府部門將這些新做法納入績(jī)效考核，使其成為基層的常規(guī)工作。

創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的強(qiáng)制性還體現(xiàn)在要求基層組織嚴(yán)格按照創(chuàng)新“模式”的要求推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。以JY區(qū)村務(wù)監(jiān)督方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)為例。區(qū)級(jí)政府在推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，出臺(tái)了村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)范的地方標(biāo)準(zhǔn)等系列文件，對(duì)全區(qū)各村村務(wù)監(jiān)督工作進(jìn)行了具體且細(xì)致的規(guī)定，包括“行政村全部按照不少于20平方米的要求，單獨(dú)設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)辦公室和活動(dòng)場(chǎng)所，單獨(dú)掛牌”，村務(wù)監(jiān)督委員“至少要具備初、高中及以上學(xué)歷、年齡不超過(guò)60周歲”等具體要求，并將村務(wù)監(jiān)督納入鎮(zhèn)（街）、各村鄉(xiāng)村善治、黨風(fēng)廉政建設(shè)重點(diǎn)考核內(nèi)容。為了確?；鶎影凑瘴募笸瓿蓜?chuàng)新工作，上級(jí)政府部門在驗(yàn)收時(shí)也會(huì)按照文件要求驗(yàn)收。如果不符合條件，還會(huì)要求基層干部整改。為了避免工作量增加，基層干部往往會(huì)按照文件要求來(lái)完成創(chuàng)新工作。

（二）創(chuàng)新科層化的后果：創(chuàng)新內(nèi)卷化

在實(shí)踐中，創(chuàng)新科層化，導(dǎo)致創(chuàng)新內(nèi)卷化[27](p2)，即治理創(chuàng)新陷入“一種內(nèi)卷型的增長(zhǎng)或是沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”[28](p96)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為創(chuàng)新的泛化、創(chuàng)新的形式化與創(chuàng)新懸浮。

1.創(chuàng)新的泛化。在實(shí)踐中，創(chuàng)新泛化有以下表現(xiàn)：其一，創(chuàng)新的全領(lǐng)域化。在JY區(qū)，創(chuàng)新被納入到行政考核中，并且規(guī)定每一個(gè)部門都要進(jìn)行創(chuàng)新，不論部門創(chuàng)新的空間和必要性差異。其二，周期性的創(chuàng)新。對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行周期性的督查和考核，使得創(chuàng)新均質(zhì)化地分布在每一個(gè)督查和考核周期，而不顧創(chuàng)新需求的動(dòng)態(tài)性和時(shí)間分布上的非均質(zhì)性。其三，創(chuàng)新擴(kuò)散的全域化。為了追求創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣率，強(qiáng)制全域推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，甚至要求被推廣單位嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，不論這一經(jīng)驗(yàn)是否符合村莊實(shí)際需要。

創(chuàng)新的全領(lǐng)域化，周期性的創(chuàng)新和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的全區(qū)域化，意味著創(chuàng)新常態(tài)化了[29](p50)，違背了社會(huì)治理創(chuàng)新的基本規(guī)律。一方面，社會(huì)治理創(chuàng)新是為了回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)群眾的動(dòng)態(tài)需要，創(chuàng)新觸發(fā)在領(lǐng)域、時(shí)間和區(qū)域分布上都是非均質(zhì)性和不確定性的。而社會(huì)治理創(chuàng)新的科層化，使創(chuàng)新在領(lǐng)域、時(shí)間和區(qū)域分布上都變得高度均質(zhì)化，成為一種定期必然會(huì)產(chǎn)生的結(jié)果，這必然會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新與實(shí)際脫節(jié)。另一方面，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)具有強(qiáng)適應(yīng)性和情境性等特點(diǎn)[30](p131-144)，尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新。因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)本身具有非規(guī)則性，即使是發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)亦是如此。在不同主體互動(dòng)過(guò)程中，矛盾與問(wèn)題產(chǎn)生具有非規(guī)則性、綜合性和系統(tǒng)性等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)方式也取決于對(duì)具體互動(dòng)情境的系統(tǒng)分析[31](p45-61)。高度規(guī)則化和具有高度確定性的創(chuàng)新和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散，雖然能夠提升基層組織的創(chuàng)新動(dòng)力，提高創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)推廣度，但是也可能導(dǎo)致創(chuàng)新失去適應(yīng)性和靈活性，與實(shí)際的社會(huì)治理需求相脫節(jié)。

2.創(chuàng)新的形式化。創(chuàng)新的形式化，主要表現(xiàn)為創(chuàng)新的文牘化。這一點(diǎn)在黨務(wù)部門和群團(tuán)組織中體現(xiàn)得尤其明顯。據(jù)黨務(wù)部門和群團(tuán)組織的干部反映，他們目前把70%以上的工作精力用于創(chuàng)新，而且創(chuàng)新工作主要是材料工作。原因包括以下幾點(diǎn)：

首先，創(chuàng)新的泛化和常態(tài)化，是創(chuàng)新文牘化的重要原因之一。創(chuàng)新常態(tài)化與治理創(chuàng)新的非常態(tài)化相沖突，導(dǎo)致基層不得不通過(guò)做材料工作來(lái)完成創(chuàng)新工作。面對(duì)全部門周期性的創(chuàng)新要求，各個(gè)部門為了在年底完成創(chuàng)新任務(wù)，因此只能努力找問(wèn)題，并且努力在問(wèn)題解決辦法上進(jìn)行創(chuàng)新。這存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一方面，不同工作或者不同部門的重要性不同，面臨的問(wèn)題體量也不一樣。很多部門工作較少，問(wèn)題也相對(duì)較少，比如工青婦，對(duì)他們的創(chuàng)新要求和其他部門一樣，并且要求他們和其他部門一起競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)倒逼這些部門不僅在問(wèn)題解決辦法上創(chuàng)新，還得在材料工作上做更多創(chuàng)新。另一方面，在一定時(shí)期內(nèi)，一些部門開(kāi)展工作時(shí)面臨的問(wèn)題是相對(duì)穩(wěn)定的，周期性地要求部門進(jìn)行創(chuàng)新，會(huì)導(dǎo)致他們只能從著手解決主要問(wèn)題開(kāi)展創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)橹纸鉀Q次要問(wèn)題開(kāi)展創(chuàng)新，逐漸變?yōu)樵诎l(fā)現(xiàn)問(wèn)題上創(chuàng)新，在文字材料上創(chuàng)新。

創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的強(qiáng)制性，同樣存在這一問(wèn)題。創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生于某些區(qū)域，其推廣性具有以下局限：其一，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)可能是為了解決一般性問(wèn)題，也可能是為了解決區(qū)域的特殊性問(wèn)題。其他地方不一定適用。其二，創(chuàng)新方式可能適用于其他地方，也可能只與這一區(qū)域的實(shí)際情況相匹配。按照特定方式強(qiáng)制擴(kuò)散創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，就可能導(dǎo)致創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)本身與其他地方的實(shí)際情況不符合，因此只能通過(guò)做材料工作，形式化地應(yīng)對(duì)。

其次，創(chuàng)新考核方式的文牘化，也是創(chuàng)新文牘化的重要原因之一。由于社會(huì)治理創(chuàng)新效果評(píng)估難以建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而文字材料工作作為考核的內(nèi)容相對(duì)具有“可視性”，因此創(chuàng)新檢查、考核的方式往往以檢查、考核文字材料工作為主，尤其是一些看起來(lái)比較“虛”的工作。

在社會(huì)治理過(guò)程中，很多工作的質(zhì)量和效率往往難以外顯化，比如群眾工作中，群眾的思想變化，對(duì)國(guó)家認(rèn)同的程度，這些都很難通過(guò)量化考核來(lái)實(shí)現(xiàn)。群眾滿意度這一量化工具的局限性十分明顯。對(duì)于一些部門而言，實(shí)質(zhì)工作相關(guān)的創(chuàng)新無(wú)法顯化和量化，若著眼于實(shí)質(zhì)工作進(jìn)行創(chuàng)新，在和其他部門進(jìn)行創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，就可能被工作更容易顯化、更容易量化的部門比下去，甚至被工作做得沒(méi)有那么扎實(shí)，但材料工作做得更好的部門比下去。這必然會(huì)激勵(lì)部門花更多的心思進(jìn)行材料創(chuàng)新。而為了在眾多部門中脫穎而出，基層干部不得不投入大量的精力將文字材料做得“漂亮”。

此外，創(chuàng)新的形式化還表現(xiàn)在創(chuàng)新過(guò)程中，創(chuàng)新方案落地存在形式主義問(wèn)題。除了文字材料工作以外，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新方案落地，是創(chuàng)新工作的重要內(nèi)容。但是創(chuàng)新方案落地的程式化和按照特定方式進(jìn)行創(chuàng)新擴(kuò)散的要求，導(dǎo)致在創(chuàng)新方案落地的過(guò)程中存在明顯的形式主義。從創(chuàng)新落地程式化來(lái)看，因?yàn)樯霞?jí)政府部門將創(chuàng)新落地的過(guò)程分解為特定的過(guò)程，并要求下級(jí)政府部門在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成這一工作，導(dǎo)致創(chuàng)新方案落地變得機(jī)械化，基層干部喪失了調(diào)試空間，即使創(chuàng)新方案不符合基層實(shí)際情況，也只能按照上級(jí)要求形式化地推進(jìn)創(chuàng)新實(shí)踐。

創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)制擴(kuò)散，同樣存在這一問(wèn)題。比如JY區(qū)婦聯(lián)結(jié)合鄉(xiāng)村振興這一大的政策背景進(jìn)行創(chuàng)新，推出建立巾幗創(chuàng)業(yè)基地，鼓勵(lì)婦女創(chuàng)業(yè)的想法，并要求全域推廣這一做法。問(wèn)題是，JY區(qū)是某省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)所在地，工商業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)較多。村民無(wú)論是女性還是男性，都可以就近打工，工資收入基本都有四五千，創(chuàng)業(yè)需求并不強(qiáng)。但是應(yīng)對(duì)上級(jí)的督促與考核，鄉(xiāng)村干部只能按照上級(jí)要求進(jìn)行創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)。創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)之后，長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，而村干部為了應(yīng)對(duì)檢查，只能雇人來(lái)耕種。

3.創(chuàng)新懸浮。創(chuàng)新的懸浮，主要是指創(chuàng)新脫離實(shí)際需要，創(chuàng)新實(shí)踐懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。據(jù)JY區(qū)的鄉(xiāng)村干部反映，目前正在開(kāi)展的大量創(chuàng)新，絕大部分都與村民需求不相匹配。主要原因包括以下三點(diǎn)：

其一，在創(chuàng)新科層化主導(dǎo)下，創(chuàng)新過(guò)程中群眾路線被忽視。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，從科層組織內(nèi)部看，基層干部的自主性缺失。鄉(xiāng)村治理具有一線治理的特征，直面問(wèn)題、回應(yīng)群眾，具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐本位[32](p106-118)，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新同樣具有這一特征。鄉(xiāng)村干部是一線治理的重要主體，也應(yīng)該成為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要主體。在直面問(wèn)題和回應(yīng)群眾的過(guò)程中，由他們發(fā)現(xiàn)真正需要通過(guò)創(chuàng)新來(lái)解決的問(wèn)題，相對(duì)自主地選擇相適應(yīng)的創(chuàng)新方式。這建立在鄉(xiāng)村干部擁有一定自主性的基礎(chǔ)上。但是創(chuàng)新科層化之后，鄉(xiāng)村干部喪失了創(chuàng)新的自主性，成為創(chuàng)新實(shí)踐中機(jī)械的執(zhí)行主體，而不是創(chuàng)新實(shí)踐中的能動(dòng)主體，從而弱化了治理創(chuàng)新的回應(yīng)性和問(wèn)題導(dǎo)向，導(dǎo)致創(chuàng)新懸浮。

教師為主導(dǎo)，管理工作室整個(gè)進(jìn)程。在工作室中，教師不僅僅是知識(shí)的傳授者，更是項(xiàng)目小組的管理者，除了知識(shí)點(diǎn)的講授，教師被賦予了項(xiàng)目洽談、技術(shù)管理、項(xiàng)目評(píng)價(jià)等職責(zé)[3]。因此，教師在工作制中的作用舉足輕重，甚至對(duì)學(xué)生今后的職業(yè)生涯都會(huì)產(chǎn)生重要影響。因此“工作室制”對(duì)教師的要求更高，為了提高工作室制的運(yùn)行效率，當(dāng)下很多工作室都采用了校內(nèi)教師和校外企業(yè)導(dǎo)師合作的“雙師”制度，充分發(fā)揮學(xué)?！靶矢摺薄ⅰ俺杀镜汀焙推髽I(yè)“項(xiàng)目多”、“技術(shù)新”的優(yōu)勢(shì)。

從科層組織外部看，在創(chuàng)新過(guò)程中，群眾動(dòng)員不足。群眾不僅是治理創(chuàng)新的需求主體，還應(yīng)該成為治理創(chuàng)新的供給主體。在創(chuàng)新過(guò)程中，群眾動(dòng)員不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是創(chuàng)新需求的汲取層面。自上而下的決策主導(dǎo)了創(chuàng)新實(shí)踐，群眾的意見(jiàn)被制度性地排斥在外。干部下鄉(xiāng)，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查本來(lái)是群眾創(chuàng)新需求汲取的重要手段，但從JY區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，整個(gè)決策過(guò)程基本在科層體制內(nèi)部完成。二是創(chuàng)新供給的層面。群眾作為創(chuàng)新供給主體的重要性，不僅是因?yàn)樵趧?chuàng)新供給主體和創(chuàng)新需求主體匹配的情況下，創(chuàng)新實(shí)踐本身能夠更為準(zhǔn)確和貼切地回應(yīng)群眾需要，還因?yàn)槿罕娮鳛橹卫韯?chuàng)新的直接受益者，動(dòng)員群眾參與治理創(chuàng)新實(shí)踐的成本較低。但是在創(chuàng)新科層化主導(dǎo)下，無(wú)論是普通群眾還是群眾中的積極分子，在創(chuàng)新實(shí)踐中往往只能扮演旁觀者和享受服務(wù)者的角色，而不是作為供給主體參與到治理創(chuàng)新實(shí)踐中。

其二，創(chuàng)新過(guò)熱，擠占了基層干部大量工作精力，導(dǎo)致基層干部喪失了進(jìn)行實(shí)質(zhì)創(chuàng)新的時(shí)間和空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，JY區(qū)的基層干部普遍非常繁忙，“五加二，白加黑”是常態(tài)。據(jù)鄉(xiāng)村干部反映，創(chuàng)新工作增多是主要原因之一。創(chuàng)新納入考核，創(chuàng)新泛化和創(chuàng)新形式化導(dǎo)致的創(chuàng)新過(guò)熱，耗費(fèi)了基層干部大量時(shí)間和精力，使得他們疲于應(yīng)付材料工作和形式化的創(chuàng)新實(shí)踐，也使他們沒(méi)有精力深入到群眾中，回應(yīng)群眾的關(guān)切，在這個(gè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)真正的創(chuàng)新，引發(fā)創(chuàng)新懸浮。

其三，創(chuàng)新科層化，使基層干部的創(chuàng)新動(dòng)力完全為行政激勵(lì)主導(dǎo)。理論上，基層干部創(chuàng)新的動(dòng)力是多元的，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中棘手的問(wèn)題，回應(yīng)群眾迫切的公共訴求，在此基礎(chǔ)上獲得上級(jí)政府部門的認(rèn)同和獎(jiǎng)勵(lì)，構(gòu)成其創(chuàng)新動(dòng)力的合理序列。但是創(chuàng)新科層化主導(dǎo)社會(huì)治理創(chuàng)新，行政激勵(lì)包括正向和負(fù)向激勵(lì)的強(qiáng)化，再加上嚴(yán)格的過(guò)程管控和督查，重構(gòu)了基層干部創(chuàng)新的動(dòng)力序列。獲得上級(jí)政府部門認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)，避免留下不好的印象或被問(wèn)責(zé)，被置于首要地位。而通過(guò)創(chuàng)新回應(yīng)群眾訴求，解決棘手治理問(wèn)題的動(dòng)力弱化，甚至被忽視。

四、原因分析：競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間不適配

社會(huì)治理創(chuàng)新科層化，實(shí)際上是為了激勵(lì)地方政府參與到社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中。從實(shí)踐邏輯來(lái)看，這有助于解決政府職能轉(zhuǎn)型背景下社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)空間不適配的問(wèn)題。問(wèn)題是社會(huì)治理創(chuàng)新的性質(zhì)和特點(diǎn)取決于社會(huì)治理的特點(diǎn)，社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)空間只是形式上比社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)空間要大。地方政府參與到社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中，依然存在社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間不適配的問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷化。

（一）社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度上升

在政府職能轉(zhuǎn)型背景下，社會(huì)治理逐漸受到重視，社會(huì)治理考核剛性化，成為推動(dòng)地方政府重視這一工作的重要手段。和增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)相比，社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)具有競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物相對(duì)多元化且競(jìng)爭(zhēng)門檻較低的特點(diǎn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度不斷上升。

1.社會(huì)治理考核的剛性化。從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)治理等目標(biāo)，是政府職能轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。而建立相適應(yīng)的考核體系，是推動(dòng)轉(zhuǎn)型的重要手段。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政績(jī)考核中的比重下降，而社會(huì)治理在政績(jī)考核中的比重不斷提升。在JY區(qū)XH街道，2013年年度綜合考核方案中，總分100分中經(jīng)濟(jì)發(fā)展占到48%，社會(huì)建設(shè)占14%，環(huán)境保護(hù)占13%，黨建僅占2%。而2021年度綜合考核方案中，總分100分中經(jīng)濟(jì)發(fā)展只占14分，黨的建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、法治建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定分別占18分、14分、32分、8分和14分。

如果在社會(huì)治理問(wèn)題上，上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門進(jìn)行彈性考核，即社會(huì)治理對(duì)政府部門的政績(jī)考核影響不大，那么即使社會(huì)治理納入考核，也不一定會(huì)受到各級(jí)政府部門的重視。社會(huì)治理考核剛性化，意味著社會(huì)治理對(duì)各級(jí)政府的排名影響擴(kuò)大，導(dǎo)致政府部門之間在社會(huì)治理層面的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)激化。

結(jié)合JY區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，地方政府主要通過(guò)以下手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理考核剛性化：第一，從考核內(nèi)容或者指標(biāo)設(shè)置上，強(qiáng)化社會(huì)治理對(duì)考核結(jié)果的影響。在制定考核方案時(shí)，JY區(qū)所在的江蘇省，以“共性指標(biāo)+個(gè)性指標(biāo)+加減分”方式明確考核內(nèi)容指標(biāo)，試圖解決各地發(fā)展區(qū)域差異較大，無(wú)法進(jìn)行“統(tǒng)考”，考核這一指揮棒發(fā)揮作用有限的問(wèn)題。不再僅僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)這一單一指標(biāo)，兼顧共性和差異性的統(tǒng)考，使得不同地區(qū)的地方政府和不同部門都不得不加入到政績(jī)錦標(biāo)賽中。這意味著一方面地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，納入考核的每一項(xiàng)工作都不能夠落下，因?yàn)闇p分項(xiàng)不設(shè)置上限，因此會(huì)出現(xiàn)單項(xiàng)減分過(guò)多影響總體成績(jī)的情況。另一方面，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)可以通過(guò)在社會(huì)治理領(lǐng)域投入大量的人力、物力，尤其是在社會(huì)治理（創(chuàng)新）方面，以此獲得更多的加分，彌補(bǔ)自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不足。第二，對(duì)考核本身進(jìn)行考核。因?yàn)楣残阅繕?biāo)由牽頭部門制定各項(xiàng)工作的考核方案，為了確?？己诵?，市效能辦對(duì)考核方案的制定也作出了具體的規(guī)定，要求各部門（單位）制定的管理工作和專項(xiàng)督查考核細(xì)則，要能實(shí)現(xiàn)年底打分差別化率不低于20%的要求。對(duì)管理工作共性目標(biāo)考核，按照百分制折算，90分以上（含90分）不超過(guò)該項(xiàng)目目標(biāo)考評(píng)對(duì)象總數(shù)的20%，80分以下不低于該項(xiàng)目目標(biāo)考評(píng)對(duì)象總數(shù)的20%等等。而且各牽頭部門年底考核未能按照上述要求進(jìn)行打分的，市效能辦將扣除部門年度績(jī)效考核0.5分。第三，充分運(yùn)用考核結(jié)果，提升政府部門參與創(chuàng)新錦標(biāo)賽的積極性。主要從兩個(gè)方面入手：一方面，將領(lǐng)導(dǎo)班子等次，非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員等次與單位等次掛鉤，將班子成員等次與領(lǐng)導(dǎo)班子等次掛鉤，并且提升單位等次在個(gè)人考核中的權(quán)重。另一方面，結(jié)合考核成績(jī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、干部進(jìn)行“硬激勵(lì)”。不僅對(duì)考核優(yōu)秀、符合資格條件的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)提拔使用或晉升職級(jí)，還對(duì)考核等次持續(xù)靠后、干部群眾認(rèn)可度較差、確實(shí)不勝任不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的及時(shí)組織調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省無(wú)錫市2019年提拔使用的干部中70.9%在上年度考核中獲得優(yōu)秀。2019年以來(lái)，江蘇省有661名科級(jí)以上干部因不適宜擔(dān)任現(xiàn)職被調(diào)崗。

此外，從整體的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境看，行政權(quán)不斷集中，主要表現(xiàn)為目標(biāo)和目標(biāo)完成方式界定權(quán)集中；科層體系不斷完善；財(cái)政資源密集且財(cái)權(quán)不斷集中，為自上而下推動(dòng)的社會(huì)治理考核剛性化提供了權(quán)力、組織和物質(zhì)基礎(chǔ)，促使社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度不斷提升。

從JY區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，2013年年度綜合考核中，一類指標(biāo)包括6大項(xiàng)，分為32小項(xiàng)，就不再進(jìn)行細(xì)分，主要涉及的部門包括經(jīng)發(fā)局、財(cái)政局、招商局、農(nóng)業(yè)局、教育局、衛(wèi)生局、計(jì)生局、國(guó)土局、安監(jiān)局等14個(gè)部門。2021年，一類指標(biāo)包括6項(xiàng)，分為23個(gè)中類，每一個(gè)中類又包括1—14個(gè)小項(xiàng)不等，總計(jì)133小項(xiàng)，幾乎涉及所有部門，包括團(tuán)委和婦聯(lián)等傳統(tǒng)的邊緣部門。

工作數(shù)量和競(jìng)爭(zhēng)主體的增多，并不意味著競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度增強(qiáng)。關(guān)鍵是這些工作大多都是中心工作。結(jié)合當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，主要有以下幾個(gè)方面的原因：其一，在行政權(quán)集中的背景下，行政權(quán)的集中與合理化困境，強(qiáng)化了行政體系對(duì)政治動(dòng)員機(jī)制的依賴，基層治理從單一中心工作向多中心工作轉(zhuǎn)變[33](p78)。其二，在財(cái)權(quán)集中于中央但是資源控制權(quán)分散在各個(gè)部委的情況下，中央各部委傾向于通過(guò)強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性來(lái)獲得黨中央的關(guān)注，并獲得更多的資源配置權(quán)[34](p126-148)。在財(cái)政資源控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)中，越來(lái)越多部委的工作成為中心工作。其三，職能轉(zhuǎn)型背景下，中心工作的確定處于調(diào)整和過(guò)渡階段，為不同部委強(qiáng)調(diào)自身工作重要性，成為中心工作提供了操作空間。在實(shí)踐中，為了獲得黨中央的關(guān)注和重視，部委也往往會(huì)與地方政府圍繞相關(guān)工作進(jìn)行探索和實(shí)踐，以此證明相關(guān)工作的重要性。條塊結(jié)對(duì)競(jìng)賽便是在這一背景下發(fā)生的。而地方政府為了爭(zhēng)取到更多的項(xiàng)目資源，也會(huì)選擇配合各個(gè)部委設(shè)置多中心工作。

有學(xué)者基于東部地區(qū)和中西部地區(qū)的比較發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)財(cái)政資源密集且科層體系更為發(fā)達(dá)，同時(shí)完成多項(xiàng)中心工作的能力較強(qiáng)，而中西部地區(qū)這方面的能力則相對(duì)更弱。因此與中西部地區(qū)多中心工作模式不同，東部發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)出“全中心工作”模式。在全中心工作模式下，參與競(jìng)爭(zhēng)的主體增多，不同主體參與競(jìng)爭(zhēng)獲得收益的空間增大，社會(huì)治理領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，包括不同部門之間、橫向政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也變得越來(lái)越激烈。蘇中JY區(qū)，作為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)所在地，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，財(cái)政資源密集且科層體系發(fā)達(dá)，基層治理過(guò)程中呈現(xiàn)出全中心工作的特點(diǎn)。

3.競(jìng)爭(zhēng)門檻降低。參與競(jìng)爭(zhēng)的門檻同樣會(huì)影響到競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。一般而言，門檻越高，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度就會(huì)越低，相反則越高。同樣與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比，地方政府參與社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的門檻要低得多。這主要是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受制于一些剛性的、客觀的條件，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與否與區(qū)位、資源稟賦有很大的關(guān)系，受制于市場(chǎng)規(guī)律。因此在很多不具有區(qū)域優(yōu)勢(shì)、資源稟賦較差的地區(qū)，無(wú)論地方政府如何努力，都很難在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)層面競(jìng)爭(zhēng)過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)，其參與競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中往往無(wú)法獲得滿意的政治和經(jīng)濟(jì)收益。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的門檻較高。而社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)則不同。不同地區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題存在差異，其解決方式與資源和組織體系的發(fā)達(dá)程度并不直接相關(guān)，這意味著不同地區(qū)地方政府都能夠結(jié)合本地的問(wèn)題在社會(huì)治理層面“大施拳腳”。

此外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果相對(duì)客觀，衡量標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中建構(gòu)政績(jī)的空間有限。而社會(huì)治理則相對(duì)主觀，衡量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊，因此政績(jī)建構(gòu)的空間相對(duì)較大。從這個(gè)層面說(shuō)，如果在資源有限的情況下，地方政府的建構(gòu)能力較強(qiáng)，也可能在社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)中勝出，并且能以很小的投入獲得很大的政治收益。這些都在降低社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的門檻，也激發(fā)了地方政府參與社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的積極性。

從JY區(qū)內(nèi)部不同鎮(zhèn)街參與社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐來(lái)看，JY區(qū)內(nèi)部不同鎮(zhèn)街的差異較大，一些鎮(zhèn)街靠近經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)較為明顯，而一些鎮(zhèn)街的區(qū)位相對(duì)較差，以農(nóng)業(yè)收益為主，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)則相對(duì)較弱。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的階段，后者參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和空間都有限。但是在職能轉(zhuǎn)型之后，后者都能夠在除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的其他工作中作出成績(jī)，比如工青婦和黨建等，從而在社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)中勝出。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)因此變得愈發(fā)激烈。

（二）社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)空間有限

社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度不斷上升，并不意味著社會(huì)治理的效率就會(huì)得到提升，這還取決于社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)空間。所謂競(jìng)爭(zhēng)空間是指可競(jìng)爭(zhēng)性、可測(cè)性或者可比較性，即通過(guò)不同政府部門之間的競(jìng)爭(zhēng)和比較是否能夠真正促進(jìn)這一工作完成質(zhì)量的提升。結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比，社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)空間相對(duì)有限，主要有以下原因：

1.社會(huì)治理的強(qiáng)主觀性。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)相對(duì)客觀的領(lǐng)域，那么社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)就是一個(gè)相對(duì)主觀的領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要受到一些物質(zhì)性要素的影響，如技術(shù)、資本、自然資源和勞動(dòng)力等，主要回應(yīng)人們的一些相對(duì)物質(zhì)需求，比如解決溫飽、改善物質(zhì)生活條件等。而社會(huì)治理則主要受到一些主觀性要素的影響，如場(chǎng)域、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、慣習(xí)等，主要回應(yīng)人們的一些主觀需求，比如良好的社會(huì)交往、互動(dòng)，正向的情感體驗(yàn)等。在具有強(qiáng)社會(huì)性的鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中，尤其如此。

雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也包含一些主觀性的因素，社會(huì)治理的過(guò)程中也受到客觀條件的制約，但是相比較而言，這些要素或者條件是相對(duì)次要的，或者說(shuō)發(fā)揮作用的方式相對(duì)間接。從社會(huì)治理看，雖然社會(huì)治理也會(huì)受到自然條件和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響，但和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比，主觀能動(dòng)性對(duì)社會(huì)治理秩序和效率的影響要大得多。

從整體上看，具有主觀性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)追求的是客觀化的物質(zhì)結(jié)果，而社會(huì)治理追求的是一種相對(duì)主觀化的社會(huì)秩序。這種主觀性會(huì)強(qiáng)化社會(huì)治理需求和結(jié)果的地方性、情境性、差異化、人格化、復(fù)雜性、模糊性，社會(huì)治理方式也應(yīng)更具策略性和靈活性[35](p64-70)。這意味著難以建立量化指標(biāo)，并以此來(lái)評(píng)判不同地區(qū)社會(huì)治理的效率，社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)的空間有限。其直接的表現(xiàn)是圍繞地方治理效果所建立的一系列看似客觀的指標(biāo)，往往難以真實(shí)反映各地的社會(huì)治理狀況和治理能力。

2.社會(huì)治理的強(qiáng)情境性。能夠超越于特定情境進(jìn)行一般化的比較，意味著該競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物的競(jìng)爭(zhēng)空間較大，相反，其競(jìng)爭(zhēng)空間相對(duì)較小。和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比，社會(huì)治理的情境化程度更高[36](p43-54)。社會(huì)治理的主觀性會(huì)強(qiáng)化社會(huì)治理的情境性。特定情境個(gè)體之間的社會(huì)互動(dòng)和主觀體驗(yàn)，對(duì)社會(huì)治理的影響要遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

從我國(guó)的國(guó)情看，我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治和文化的差異較大。這一點(diǎn)，雖同時(shí)影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)空間，但在社會(huì)治理領(lǐng)域更為明顯。因?yàn)楹徒?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比，不同地區(qū)社會(huì)治理的主要任務(wù)、相適配的治理方式和治理效果都具有強(qiáng)情境性和地方性，這意味著建立統(tǒng)一化指標(biāo)的難度更大，而且即使建立了統(tǒng)一化的指標(biāo)，也可能無(wú)法準(zhǔn)確衡量不同地區(qū)地方政府在治理層面所作出的努力和能力。這種差異不僅存在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還存在欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部不同省、市、縣（區(qū)）和鎮(zhèn)（街）之間。

情境往往受到特定情境中社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。當(dāng)特定情境中社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和差異化程度高，個(gè)體之間的社會(huì)交往、互動(dòng)、慣習(xí)和情感體驗(yàn)等也會(huì)呈現(xiàn)出更大的差異，社會(huì)治理的情境性尤其是基層社會(huì)治理的情境性會(huì)因此得到強(qiáng)化。反之，情境性會(huì)弱化。從我國(guó)的國(guó)情看，我國(guó)基層社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)。農(nóng)業(yè)文明發(fā)達(dá)，村落共同體得到充分的發(fā)育，基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性程度較高，不同村莊內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立性和一體性較強(qiáng)，強(qiáng)化了社會(huì)治理的情境性，因此也很難建立統(tǒng)一化的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)比較不同地區(qū)地方政府在社會(huì)治理層面作出的努力和能力（見(jiàn)表1）。

表1：不同標(biāo)的物競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和空間的適配度對(duì)比分析

（三）社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)激化及其內(nèi)卷化

社會(huì)治理的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度大與競(jìng)爭(zhēng)空間不適配，導(dǎo)致相對(duì)統(tǒng)一化的考核指標(biāo)體系難以衡量不同地區(qū)地方政府在社會(huì)治理層面作出的努力和能力差異。與社會(huì)治理不同，社會(huì)治理創(chuàng)新在形式上具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)空間，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)更加有利于考核，因此成為破解社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)空間不適配問(wèn)題的主要手段。問(wèn)題是社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)空間的形式化提升，進(jìn)一步激化了社會(huì)治理和創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度，并沒(méi)有根本上改變實(shí)質(zhì)上社會(huì)治理及其創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)空間有限這一事實(shí)，因此強(qiáng)化了社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間不足的張力，導(dǎo)致地方政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)卷化。

1.社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)：社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)空間的形式化提升。為推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，地方政府建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，評(píng)判政府部門參與社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的努力程度和能力。在JY區(qū)實(shí)踐中，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)包括工作難度、突破程度、效益成果和推介情況（包括社會(huì)影響和政治影響）四個(gè)要素。治理創(chuàng)新綜合性、復(fù)雜性越強(qiáng)，越具有獨(dú)創(chuàng)性和新穎性，社會(huì)影響面越廣，得到表彰的級(jí)別越高，得分越高。結(jié)合這些指標(biāo)來(lái)看，與社會(huì)治理相比，社會(huì)治理創(chuàng)新具有顯著性、易測(cè)性等特點(diǎn)，提升了社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的空間。從這個(gè)意義上說(shuō)，將社會(huì)治理創(chuàng)新納入績(jī)效考核，建立創(chuàng)新科層化這一創(chuàng)新機(jī)制，有助于解決社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間不適配的問(wèn)題。社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)考核剛性化程度越高，也越發(fā)依賴社會(huì)治理創(chuàng)新來(lái)破解競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間不適配問(wèn)題。

問(wèn)題是社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)空間只是形式化被提升了。一個(gè)主要的原因在于社會(huì)治理創(chuàng)新的供給取決于社會(huì)治理的特點(diǎn)。追求治理創(chuàng)新的綜合性、復(fù)雜性、新穎性和獨(dú)特性，實(shí)際上是著眼于創(chuàng)新本身，即“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”。這一考核指標(biāo)忽視了這樣一個(gè)事實(shí)，并不是治理方式越復(fù)雜、越具有獨(dú)創(chuàng)性和新穎性，社會(huì)影響面越廣，就意味著這一社會(huì)治理創(chuàng)新是最有效的。社會(huì)治理創(chuàng)新效率評(píng)判的關(guān)鍵是能否低成本高效地解決社會(huì)治理過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，其方式可能是簡(jiǎn)約的，社會(huì)影響面（比如擴(kuò)散的程度）可能十分有限。

從社會(huì)治理本位而不是創(chuàng)新本位出發(fā)，社會(huì)治理的特點(diǎn)決定了社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)空間也十分有限。如果說(shuō)社會(huì)治理具有主觀性和情境性，那么服務(wù)于社會(huì)治理的社會(huì)治理創(chuàng)新也必然具有主觀性和競(jìng)爭(zhēng)性。忽視社會(huì)治理決定社會(huì)治理創(chuàng)新這一事實(shí)，跳脫出兩者的關(guān)系重建一套“創(chuàng)新”指標(biāo)，實(shí)際上是一種舍本逐末的做法。

2.社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)形式化與創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷化。社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)空間的形式化提升，引發(fā)了一些不良后果。因?yàn)樯鐣?huì)治理創(chuàng)新考核指標(biāo)的形式化，即脫離實(shí)際的社會(huì)治理，反倒降低了社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的門檻，增強(qiáng)了社會(huì)治理創(chuàng)新的投機(jī)性，從而激化了社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)。

因?yàn)樯鐣?huì)治理創(chuàng)新考核指標(biāo)脫離實(shí)際情況，因此不同政府部門都可以通過(guò)創(chuàng)新的文牘化和形式化來(lái)完成創(chuàng)新任務(wù)，對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)質(zhì)考核也會(huì)因?yàn)槊撾x實(shí)際而無(wú)法展開(kāi)。另外，在實(shí)踐中，因?yàn)閯?chuàng)新實(shí)踐的數(shù)量增多，創(chuàng)新文牘化和形式化的普遍化，也給創(chuàng)新質(zhì)量的實(shí)質(zhì)考核制造了困難。不同政府部門包括行政化的村級(jí)組織也都紛紛加入到文牘化和形式化的社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中。

社會(huì)治理創(chuàng)新考核指標(biāo)脫離實(shí)際的情況，使得社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新的形式化標(biāo)準(zhǔn)提升不再受到社會(huì)治理的情境和客觀條件約束，使在創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中勝出的地方政府等創(chuàng)新供給主體得以不斷提高創(chuàng)新在形式上的復(fù)雜性、綜合性、獨(dú)創(chuàng)性和新穎性。結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)治理競(jìng)爭(zhēng)消耗的治理資源越來(lái)越多，也越發(fā)脫離社會(huì)治理的實(shí)際需要，地方政府競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)的社會(huì)治理創(chuàng)新陷入到內(nèi)卷化的困境中。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府是社會(huì)治理（創(chuàng)新）的第一行動(dòng)者，在國(guó)家整體汲取能力不斷增強(qiáng)，承擔(dān)的治理責(zé)任不斷增多，政府內(nèi)部事權(quán)不斷下移，地方政府承擔(dān)的治理責(zé)任不斷增多的背景下，尤其如此。地方政府競(jìng)爭(zhēng)作為激活地方政府積極性的重要手段，其積極作用不容忽視，同樣不能忽視地方政府競(jìng)爭(zhēng)的限度。社會(huì)治理創(chuàng)新的科層化，試圖激活地方政府競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，卻因忽視了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的限度，主要表現(xiàn)為社會(huì)治理（創(chuàng)新）競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)空間不適配，使得地方政府陷入競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷化的困境中。

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府整體職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，中央與地方之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系也經(jīng)歷了一系列調(diào)整，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的物都發(fā)生了較大變化，因此有必要結(jié)合這一新形勢(shì)重新思考地方政府競(jìng)爭(zhēng)空間，在此基礎(chǔ)上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)試，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與競(jìng)爭(zhēng)空間相適配。

政績(jī)考核體系是地方政府行為的指揮棒，社會(huì)治理創(chuàng)新考核剛性化也是創(chuàng)新過(guò)程的程式化和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)制擴(kuò)散的重要原因，因此結(jié)合社會(huì)治理的情境性和主觀性等特點(diǎn)，以地方政府社會(huì)治理能力提升為導(dǎo)向，調(diào)試社會(huì)治理考核體系，是地方政府參與社會(huì)治理（創(chuàng)新）競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度調(diào)試的關(guān)鍵。具體而言，首先要在確保地方政府有動(dòng)力進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，適度弱化社會(huì)治理創(chuàng)新考核的強(qiáng)度，要盡量避免對(duì)創(chuàng)新數(shù)量和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散范圍進(jìn)行量化且剛性的考核。此外，要調(diào)整社會(huì)治理創(chuàng)新考核的方式，加強(qiáng)縱向政府間關(guān)于社會(huì)治理實(shí)際績(jī)效的調(diào)研和溝通，為社會(huì)治理績(jī)效考核的情境化提供制度基礎(chǔ)，對(duì)那些真正創(chuàng)造出適用于地方治理需要的創(chuàng)新給予充分的正向激勵(lì)，引導(dǎo)地方政府踐行以治理情境為本位的治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)。

除了關(guān)注地方政府競(jìng)爭(zhēng)以外，還應(yīng)該將更多的注意力轉(zhuǎn)向地方政府協(xié)作。相比于地方政府競(jìng)爭(zhēng)，地方政府協(xié)作在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不容忽視，同樣是解釋和理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要因素，分析地方政府協(xié)作在社會(huì)治理（創(chuàng)新）層面的作用，有助于從側(cè)面分析地方政府競(jìng)爭(zhēng)的限度。地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度過(guò)大，不僅可能面臨與競(jìng)爭(zhēng)空間不適配的問(wèn)題，還可能會(huì)導(dǎo)致地方政府之間的合作空間被壓縮。在政府職能轉(zhuǎn)型之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性，要求地方政府就產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行合作，地方政府之間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度過(guò)大和無(wú)序化，擠壓地方政府合作空間，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限于地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。在職能轉(zhuǎn)型之后，隨著市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的深入，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)內(nèi)部系統(tǒng)性不斷強(qiáng)化，不同地區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題的外部性隨之?dāng)U大，區(qū)域間整體治理，地方政府圍繞這些系統(tǒng)性問(wèn)題進(jìn)行合作治理的需求會(huì)隨之上升[37](p91-97)。地方政府在社會(huì)治理（創(chuàng)新）層面的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度強(qiáng)化，同樣會(huì)影響到社會(huì)治理層面的合作，導(dǎo)致社會(huì)治理面臨碎片化、協(xié)同性不足等問(wèn)題[38](p74)。因此，有必要調(diào)試政績(jī)考核體系，降低地方政府在社會(huì)治理（創(chuàng)新）領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，理順地方政府協(xié)作的體制和機(jī)制，提升社會(huì)治理（創(chuàng)新）的效率。

此外，在社會(huì)治理（創(chuàng)新）領(lǐng)域，除了關(guān)注地方政府的作用以外，還需要社會(huì)力量的參與。事實(shí)上，社會(huì)治理創(chuàng)新科層化的另一個(gè)問(wèn)題是，科層動(dòng)員和地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)熱，忽視了社會(huì)力量在社會(huì)治理（創(chuàng)新）領(lǐng)域的積極作用，尤其是群眾動(dòng)員的積極作用。創(chuàng)新科層化一方面使得具有群眾性和行政性的村干部被卷入到地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，主要從完成考核出發(fā)，并作為科層體系的一員而不是主要從群眾的需要出發(fā)，并作為群眾中的一員參與社會(huì)治理創(chuàng)新。另一方面，社會(huì)治理創(chuàng)新科層化，地方政府競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)社會(huì)治理創(chuàng)新，也使得廣大群眾被排斥在社會(huì)治理創(chuàng)新之外。強(qiáng)調(diào)群眾動(dòng)員，為群眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新提供制度空間，不僅有助于強(qiáng)化社會(huì)治理創(chuàng)新的回應(yīng)性，也有助于化解地方政府競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)社會(huì)治理創(chuàng)新的一系列問(wèn)題。從我國(guó)治理創(chuàng)新的實(shí)踐看，試點(diǎn)、試驗(yàn)或者樹(shù)典型，作為一種踐行群眾路線的創(chuàng)新機(jī)制[39](p1-9)，在開(kāi)展群眾動(dòng)員這一工作方法提升社會(huì)治理創(chuàng)新質(zhì)量方面，有許多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和學(xué)習(xí)。結(jié)合新的治理形勢(shì)，分析和總結(jié)這一創(chuàng)新機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，有益于創(chuàng)新科層化的調(diào)試與重構(gòu)。