“接訴即辦”場域中政府的多重壓力及其有效回應(yīng)

何成祥 孔繁斌

一、引言

政府回應(yīng)力不足是阻礙公眾與政府交互的重要因素。由于缺乏對政府回應(yīng)的制約機制，“選擇性回應(yīng)”[1]“形式回應(yīng)”[2]等長期存在。隨著責任政府和服務(wù)型政府建設(shè)的推進，如何提升政府回應(yīng)的有效性是各地政府面臨的改革難題。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為政府改革提供了重要抓手，各地政府積極建設(shè)政府回應(yīng)平臺，嘗試通過技術(shù)賦能提升政府回應(yīng)的有效性。在此背景下，政務(wù)熱線因其門檻低、信息溝通便捷的優(yōu)勢成為提升政府回應(yīng)力的重要載體。2019年，北京市依托“12345”政務(wù)熱線啟動的“接訴即辦”改革一經(jīng)推出便備受關(guān)注，“實施僅9個月，全市受理公眾訴求同比增長四成，訴求解決率從40.11%上升到70.03%，滿意率從61.21%上升到89.12%”[3]，有效提升了政府回應(yīng)力。

從1983年沈陽市開通第一條市長熱線算起，我國政務(wù)熱線已經(jīng)走過了接近40個年頭，“接訴即辦”改革的成功不禁讓我們產(chǎn)生困惑，為什么其他省份的政務(wù)熱線沒有如此好的回應(yīng)效果？而“接訴即辦”可以做到“全響應(yīng)”[4]，其背后的機理是什么？當前，學(xué)術(shù)界對這一問題主要有兩種解釋：第一種解釋是技術(shù)賦能路徑，認為“接訴即辦”通過賦能政務(wù)熱線，為公眾與政府構(gòu)建了制度化的鏈接與溝通渠道[5]；另一種解釋是制度主義路徑，認為“接訴即辦”之所以提高政府回應(yīng)力在于其更先進的制度供給[6]。然而，技術(shù)賦能路徑的解釋局限在于，相比于其他政務(wù)熱線，“接訴即辦”并沒有明顯的技術(shù)突破。制度主義路徑的解釋局限在于，“接訴即辦”在制度體系方面的創(chuàng)新并不明顯，學(xué)者總結(jié)出的反饋、考評、激勵等機制[7]，在其他政務(wù)熱線中都有體現(xiàn)，而對真正使這些機制發(fā)揮作用的機理缺乏進一步的闡釋。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府回應(yīng)主體面臨的多重壓力是“接訴即辦”改革提升政府回應(yīng)力的關(guān)鍵。因此，本文首先總結(jié)了“接訴即辦”通過結(jié)構(gòu)調(diào)適激活運行機制的改革實踐，在此基礎(chǔ)上分析多重壓力如何推動政府有效回應(yīng)，從而解釋“接訴即辦”改革何以提升政府回應(yīng)力。

二、文獻述評

從壓力的角度去研究政府回應(yīng)，學(xué)術(shù)界已有一系列理論研究成果。總結(jié)來看，主要分為兩個視角，即自下而上的壓力影響政府回應(yīng)和自上而下的壓力影響政府回應(yīng)。

自下而上的壓力是指社會壓力，社會壓力推動政府回應(yīng)主要通過集體行動和借助現(xiàn)代信息技術(shù)兩種方式。首先，單一公眾很難影響政府回應(yīng)，而大量公眾組成的集體行動會對政府回應(yīng)產(chǎn)生壓力。哈西德(Hassid)的研究表明，地方政府會對具有集體行動潛在威脅或者已經(jīng)曝光的社會事件進行及時回應(yīng)。[8]其次，現(xiàn)代信息技術(shù)為公眾直面政府和向政府傳遞壓力提供了渠道。[9]李華胤通過對H村“一家親”APP的研究發(fā)現(xiàn)，線上平臺使公眾可以隨時追蹤干部的回應(yīng)行為，從而使公眾擁有了對干部回應(yīng)行為進行問責的有力憑借和主體能力。[10]

自上而下的壓力主要是指上級政府的壓力。陳濟冬等人認為，上級壓力是地方政府選擇回應(yīng)與否的關(guān)鍵[11]。在壓力型體制和目標責任制的行政體制下，上級政府主要通過問責和激勵兩種方式推動下級政府回應(yīng)公眾訴求。首先，從問責來看，研究者發(fā)現(xiàn)在環(huán)保[12]和安全生產(chǎn)[13]領(lǐng)域，上級政府通過督察或掛牌督辦的方式，驅(qū)動下級政府采取回應(yīng)行為。此外，下級官員擔心公眾直接向上級政府反映問題[14]，通過建立信訪制度[15]和調(diào)解制度[16]來回應(yīng)公眾訴求。其次，從激勵來看，上級政府通過績效考核激勵下級政府有效回應(yīng)。孟天廣等通過對北京市“吹哨報到”改革的分析發(fā)現(xiàn)，重塑科層“條塊關(guān)系”建立的政府內(nèi)部績效考核可以提高政府回應(yīng)性。[17]孫宗鋒等也發(fā)現(xiàn)，政務(wù)熱線滿意度考核可以影響政府的回應(yīng)策略。[18]

已有研究為從“壓力—回應(yīng)”的視角研究政府回應(yīng)打下了深厚的理論基礎(chǔ)，但仍然有進一步推進的空間：其一，現(xiàn)有研究只關(guān)注了自上而下和自下而上兩種壓力，缺乏對同級政府競爭壓力影響政府回應(yīng)的關(guān)注。地方政府競爭是研究政府行為的重要視角，而政府回應(yīng)是政府與公眾交互的主要行為，因此需要關(guān)注同級政府競爭對政府回應(yīng)的影響。其二，缺乏對多重壓力互動的研究?；貞?yīng)主體處在政府組織體系中，同時也處在與社會交互的場域中，因此往往面臨著多重壓力，而不是單一壓力。在北京“接訴即辦”改革中，政府回應(yīng)主體同時面臨著自下而上、自上而下及同級政府的多重壓力，是豐富“壓力—回應(yīng)”理論的典型案例。

三、北京“接訴即辦”的改革實踐

2019年1月1日，北京市在“吹哨報道”改革的基礎(chǔ)上啟動“接訴即辦”改革，開啟了政務(wù)熱線發(fā)展的新篇章?！敖釉V即辦”是群眾訴求快速響應(yīng)機制，依托“12345”政務(wù)熱線，政府部門對公眾的合理訴求立即辦理并限時反饋。從改革內(nèi)容來看，與傳統(tǒng)政務(wù)熱線相比，北京“接訴即辦”通過結(jié)構(gòu)調(diào)適激活政務(wù)熱線場域中的反饋機制、考核機制及披露機制。

為了解決傳統(tǒng)政務(wù)熱線協(xié)調(diào)能力弱、渠道分散等問題，北京“接訴即辦”在領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和渠道結(jié)構(gòu)上進行改革。首先，在領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)上，將政務(wù)熱線工作上升為“書記抓、抓書記”的“一把手”工程，由市委書記親自牽頭督辦?！耙话咽帧惫こ虒ⅰ敖釉V即辦”從傳統(tǒng)政務(wù)熱線的常規(guī)性工作提升到具有高政治勢能的政治工作。其次，在公眾與政府溝通的渠道上，將政務(wù)熱線進行縱向和橫向整合。一方面，將其他部門原有熱線整合到12345政務(wù)熱線中，《北京市接訴即辦工作條例》指出，“推進除110、119、120、122等緊急服務(wù)熱線以外的政務(wù)服務(wù)便民熱線歸并至12345市民服務(wù)熱線”。另一方面，將原有各個區(qū)獨立運行的“12345”政務(wù)熱線合并為“12345”政務(wù)熱線市級平臺。通過集成改革，市級政務(wù)熱線成為公眾與政府溝通的唯一平臺。

“接訴即辦”通過高位推動和建設(shè)集成平臺的結(jié)構(gòu)調(diào)適，激活了政務(wù)熱線場域中的反饋機制、考核機制及披露機制。首先，使公眾評價的反饋機制得以運轉(zhuǎn)。高位推動使市級熱線部門的人力、資金等資源相對充足，從而有能力完成匯總公眾評價的工作。同時，市級熱線部門統(tǒng)一收集、整理公眾評價信息，可以解決傳統(tǒng)多源多層級架構(gòu)下分散收集公眾評價信息的問題，推進收集、整理公眾評價信息的專業(yè)化和制度化，為應(yīng)用公眾評價信息考核回應(yīng)主體打好基礎(chǔ)。其次，使考核機制得以運轉(zhuǎn)。政務(wù)熱線部門在政治位階上通常處于弱勢地位，因此僅靠熱線部門實施難以發(fā)揮考核機制的作用。市委書記親自牽頭督辦“接訴即辦”，使績效考核不再僅僅是北京市政務(wù)服務(wù)管理局的部門工作，而是需要直接向市委書記匯報的全局性工作。同時，“一把手”主抓也使績效考核結(jié)果與官員晉升和專項監(jiān)督等聯(lián)系起來，推動考核結(jié)果得以有效應(yīng)用。最后，使披露機制得以運轉(zhuǎn)?！敖釉V即辦”通過“書記抓、抓書記”的區(qū)委書記月度工作點評會，將333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個區(qū)、市級部門及國有企業(yè)的排名情況向政府內(nèi)部和社會公布，其中包括排名前十、排名后十、環(huán)比進步前十、訴求量前十的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)及排名靠前、排名靠后的區(qū)、市級部門和國有企業(yè)。通過公開排名結(jié)果對街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)和職能部門施加壓力，促使其積極回應(yīng)公眾訴求。

激活反饋、考核及披露等運行機制，使政府回應(yīng)主體面臨著自下而上的公眾評價壓力、自上而下的績效考核壓力及同級政府的排名競爭壓力，從而極大提升了政府回應(yīng)力。截至2021年11月30日，“接訴即辦”實施三年以來，“熱線來電號碼量從2019年的282萬個增長到2020年的435萬個，再到2021年的562萬個，三年間增長了99.3%。訴求解決率從53%提升到89%，滿意率從65%提升到92%”[19]，公眾對政務(wù)熱線的參與度和認可度不斷增強。基于總結(jié)“接訴即辦”通過結(jié)構(gòu)調(diào)適激發(fā)運行機制的改革實踐，本研究將進一步分析回應(yīng)主體如何面臨多重壓力及多重壓力如何推動政府有效回應(yīng)的內(nèi)在邏輯。

四、多重壓力推動政府有效回應(yīng)的內(nèi)在機理

在政府組織中，回應(yīng)主體通常包括“條”和“塊”兩類。由于職責范圍的限制，“條條”在回應(yīng)公眾訴求上有一定的局限，因此，“接訴即辦”改革主要以“塊塊”為考核對象，通過“塊塊”統(tǒng)籌“條條”的資源以提高政府回應(yīng)力。由于街鄉(xiāng)鎮(zhèn)隸屬于區(qū)，對于街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核也是對區(qū)的考核，因此，本研究將回應(yīng)主體定位在區(qū)級。借助制度與組織理論中的“壓力—回應(yīng)”邏輯，本研究構(gòu)建了政府回應(yīng)場域的分析框架(圖1)，以解釋多重壓力是如何推動政府有效回應(yīng)的。

圖1 多重壓力推動政府有效回應(yīng)的理論分析框架

(一)回應(yīng)主體面臨的多重壓力

壓力是研究“接訴即辦”有效回應(yīng)公眾訴求的起點。根據(jù)壓力的來源，回應(yīng)主體主要面臨著自下而上的社會壓力、自上而下的行政壓力及同級政府的競爭壓力。

1.自下而上的社會壓力

要求政府回應(yīng)是公眾的基本權(quán)利，這一治理訴求已經(jīng)成為政府善治的基本共識。有效的社會壓力取決于施壓參與和施壓能力兩個要素。在“接訴即辦”改革中，這兩個要素同時具備，并與其他施壓形式有機結(jié)合。

在施壓參與方面，原子化的個體難以形成集體性的施壓行為?！敖釉V即辦”為公眾施壓提供了組織聯(lián)結(jié)和技術(shù)聯(lián)結(jié)，使集體施壓得以實現(xiàn)。組織聯(lián)結(jié)是指市級熱線部門統(tǒng)一匯總公眾的施壓內(nèi)容，從而克服公眾無法直接向回應(yīng)主體施壓或者沒有渠道向主管領(lǐng)導(dǎo)表達施壓內(nèi)容的困境。技術(shù)聯(lián)結(jié)是指“手機等信息技術(shù)的使用具有擴散性，可以克服集體行動的個體化困境，幫助形成較好的集體行動”[20]。

公眾的施壓參與可以轉(zhuǎn)變?yōu)槭耗芰?。在政?wù)熱線場域中，公眾維護自身利益主要通過公眾評價。首先，公眾可以通過與熱線部門、回應(yīng)主體溝通的錄音，為日后評價回應(yīng)主體提供事實依據(jù)。其次，公眾評價是考核回應(yīng)主體的重要依據(jù)，與回應(yīng)主體的集體績效和官員晉升緊密關(guān)聯(lián)，這也是公眾施壓能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵。最后，參與施壓的公眾數(shù)量越多，形成的壓力就越大。熱線部門通過回訪，使所有公眾都能參與施壓，進而形成強大的社會壓力。

2.自上而下的行政壓力

自上而下的行政壓力是指，上級部門通過績效排名使回應(yīng)主體感知壓力并對回應(yīng)主體產(chǎn)生激勵效應(yīng)。排名作為一種壓力機制被廣泛使用，小到個人成績排名，中到大學(xué)排名，大到城市排名、國家排名，其本質(zhì)是“通過公開信息提供一組事物在某個維度上的優(yōu)先次序”[21]。而這一先后次序，一方面會使表現(xiàn)較差者感到壓力，需要做出改變提高自己的排名；另一方面也會使表現(xiàn)較好者感到壓力，需要繼續(xù)努力維持或進一步提高自己的排名以防止被反超。因此，排名也可以理解為一種信譽(聲譽)機制，或者說“羞辱式監(jiān)管”(regulation by shaming)，進入排名游戲規(guī)則的群體，無時不被壓力所包裹。

同時，績效排名也具有明顯的激勵效應(yīng)[22]。正向激勵是一種肯定機制，通常與官員晉升、個人和集體榮譽相掛鉤。正向激勵的壓力源于“品牌”管理，“接訴即辦”的績效排名是以月為單位的周期性過程，如何長時間地保持排名靠前，使自身績效不是“曇花一現(xiàn)”，就是正向激勵下的壓力。負向激勵是一種懲罰機制，“接訴即辦”通過人事晉升一票否決、紀委監(jiān)察督辦等制度，對排名靠后的回應(yīng)主體施加壓力。

3.同級政府的競爭壓力

同級政府競爭通常由上級政府設(shè)置可度量的指標，下級政府集中資源、注意力等迎合指標以爭取在競爭中勝出。最為經(jīng)典的是“晉升錦標賽”模型，“即上級政府通過設(shè)定GDP增長率或其他可度量的指標，來決定競賽優(yōu)勝者的晉升”[23]。在“接訴即辦”改革中，同級政府競爭的邏輯基本類似，但存在著兩方面的不同：一方面，政府競爭的指標不是GDP，而是公眾滿意度評價。“接訴即辦”改變了傳統(tǒng)政務(wù)熱線缺乏可度量指標的評估困境，將“響應(yīng)率”“解決率”和“滿意率”作為績效排名的依據(jù)；另一方面，政府競爭的結(jié)果并不僅僅與官員晉升掛鉤。為了使回應(yīng)主體形成“賽馬效應(yīng)”[7]，北京市委通過區(qū)委書記月底點評會，以月為單位統(tǒng)計考核結(jié)果，從而將政府競爭常態(tài)化，使各區(qū)書記時刻感受到來自同級競爭的壓力。

同級政府的競爭壓力主要通過必須參與和直接接觸兩種機制發(fā)揮作用。首先，“接訴即辦”的同級競爭是正向激勵和反向激勵同時存在，迫使所有回應(yīng)主體都必須參與到競爭中。高密度的績效考核使回應(yīng)主體需時刻留意同級政府的改革舉措，進而通過學(xué)習、模仿等方式去追趕、超越同級政府。其次，區(qū)委書記月度點評會是回應(yīng)主體直接接觸的競爭空間，考核排名靠前的榮譽感和考核排名靠后的羞恥感直接碰撞，會形成道義效應(yīng)。同時，“開會”以無聲的語言、會場布置凸顯各區(qū)書記的平行關(guān)系，以進一步強化緊張的競爭氛圍。

4.“壓力立方體”：多重壓力的聚合效應(yīng)

借鑒布蘭德斯瑪(Brandsma)和施萊曼(Schllemans)提出的“問責立方體”模型[24]，本研究提出“壓力立方體”模型，即回應(yīng)主體同時面臨著“自下而上的社會壓力、自上而下的行政壓力及同級政府的競爭壓力”。在傳統(tǒng)政務(wù)熱線場域中，無論是社會壓力、行政壓力和競爭壓力都不同程度地存在，但都未能推動有效回應(yīng)，其根本原因在于，單一的壓力容易被回應(yīng)主體所消解，而多重壓力尚未形成合力。

“接訴即辦”改革不僅形成了社會壓力、行政壓力及競爭壓力，而且多重壓力之間密切聯(lián)系。公眾評價的社會壓力通過熱線部門傳遞到上級政府，成為上級政府對回應(yīng)主體績效排名的依據(jù)，從而產(chǎn)生行政壓力。而上級政府的績效排名正是回應(yīng)主體與同級政府競爭的目標。因此，社會壓力、行政壓力及競爭壓力有機結(jié)合形成無縫隙的壓力空間，多重壓力之間彼此嵌套且相互助推。“壓力立方體”通過多重壓力的聚合效應(yīng)，在回應(yīng)主體周圍形成強大的壓力場，從而使回應(yīng)主體有強烈的回應(yīng)意愿。

5.多重壓力激發(fā)回應(yīng)意愿

回應(yīng)意愿是指，政府回應(yīng)公眾訴求的主觀程度。在傳統(tǒng)政務(wù)熱線場域中，回應(yīng)主體缺乏回應(yīng)意愿，將回應(yīng)公眾訴求看成“負擔”。由于公眾權(quán)力相對分散，致使公眾在與政府的交互過程中處于弱勢地位?！霸诓痪鹊慕换リP(guān)系中，公眾很少能夠提供什么好處以換取政府回應(yīng)”[25]，因此，政府回應(yīng)主體缺乏回應(yīng)公眾訴求的主觀動力。“接訴即辦”改革通過社會壓力、行政壓力及競爭壓力的聚合效應(yīng)，一方面能使社會壓力真正發(fā)揮效能，進而改變公眾與政府交互過程中的不均等地位；另一方面將回應(yīng)公眾訴求與績效考核掛鉤，進而使回應(yīng)訴求從回應(yīng)主體與公眾的互動轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)主體、上級政府、同級政府及公眾等多元主體的互動?；貞?yīng)主體要想在多元主體互動中取得成績，就必須有效回應(yīng)公眾訴求?；谝陨蟽牲c，“接訴即辦”將回應(yīng)公眾訴求從被動應(yīng)對的“負擔”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極打造“政績”的抓手，回應(yīng)主體有強烈的積極性去回應(yīng)公眾訴求。

(二)組織變革應(yīng)對多重壓力

面對多重壓力，回應(yīng)主體只能通過組織變革提升組織效能以應(yīng)對壓力。在“接訴即辦”改革中，回應(yīng)主體提升組織效能主要通過組織任務(wù)拔高、組織動員、組織學(xué)習三種方式。

1.組織任務(wù)拔高

中國政府的結(jié)構(gòu)是圍繞著黨委政府為中心，權(quán)威地位朝著政府和職能部門方向不斷弱化的三元差序格局。[26]根據(jù)委托方權(quán)威地位的高低，任務(wù)可以分為黨委政府委托的政治任務(wù)和政府、職能部門委托的行政任務(wù)。由于“接訴即辦”是市委書記主抓的“一把手”工程，各區(qū)書記也會親自牽頭督辦，因此，政務(wù)熱線回應(yīng)就由行政任務(wù)上升為政治任務(wù)。

政府部門并非承擔著有限任務(wù)，而是面對著多重任務(wù)。理性的限度使政府部門不能同時關(guān)注所有任務(wù)或?qū)λ腥蝿?wù)投入相同的注意力。組織任務(wù)拔高會使組織注意力分配的強度大大增加，政務(wù)熱線回應(yīng)會成為組織工作的重中之重，人力、財力等資源也會相應(yīng)傾斜。

2.組織動員

組織動員是指圍繞著治理目標，以組織形式對權(quán)力、資源和參與治理的(潛在)多元行動者進行發(fā)動和再組合并構(gòu)造出一種協(xié)同體系的行動。[27]在“接訴即辦”改革中，各區(qū)以多種途徑動員職能部門積極回應(yīng)公眾訴求，同時，針對跨部門的復(fù)雜公眾訴求，圍繞著解決訴求的治理目標進行高位協(xié)調(diào)。

組織動員主要包括參與動員和協(xié)作動員兩個機制。參與動員是為了促進組織成員認同治理目標從而參與組織任務(wù)。在政府組織中，績效考核是參與動員的最佳方式，表現(xiàn)為各區(qū)書記也會召開街鄉(xiāng)鎮(zhèn)點評會，將考核壓力逐級傳導(dǎo)。協(xié)作動員以參與動員為前提，協(xié)作動員并非政府部門的機械組合或強制性結(jié)合，而是多主體之間的資源整合、行動協(xié)調(diào)和職能互補，而實現(xiàn)協(xié)作動員依靠成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如早在2019年7月，大興區(qū)就成立了北京首個“接訴即辦”調(diào)度指揮中心，并在各街鎮(zhèn)設(shè)立分中心，在各村、社區(qū)設(shè)立民情工作站，實現(xiàn)上下一體化聯(lián)動。[28]調(diào)度指揮中心通過整體動員的組織優(yōu)勢調(diào)配跨部門、跨層級資源，為大興區(qū)提升政府回應(yīng)力奠定了組織基礎(chǔ)。

3.組織學(xué)習

組織學(xué)習是指組織為了適應(yīng)變遷的環(huán)境而不斷作出改變或重新設(shè)計自身的創(chuàng)新過程。[29]組織學(xué)習涉及三個核心問題：第一，組織為何學(xué)習(即組織學(xué)習的動力)。在“接訴即辦”的場域中，面對多重壓力以及自身組織能力不足的現(xiàn)實情境，回應(yīng)主體難以在短時間內(nèi)快速創(chuàng)造出一個新的治理方法，多是直接借鑒其他區(qū)的先進經(jīng)驗或在其基礎(chǔ)上進行改造。第二，組織向誰學(xué)習。組織學(xué)習的直接對象是同級競爭的回應(yīng)主體，尤其是績效排名靠前的回應(yīng)主體。從學(xué)習成本來講，處于橫向競爭的回應(yīng)主體通常面臨著相似的治理情境，知識識別、轉(zhuǎn)化相對容易。大興區(qū)作為排名靠前的標桿地區(qū)，在2019年就吸引“海淀區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)專程前往大興區(qū)學(xué)習‘接訴即辦’的做法”[30]。橫向?qū)W習有一定的后發(fā)優(yōu)勢，通過學(xué)習會縮小差距甚至反超競爭對手。第三，組織學(xué)習什么。組織處于多重壓力的情境中，學(xué)習內(nèi)容就是如何通過組織任務(wù)拔高、組織動員提高組織效能，進而實現(xiàn)有效回應(yīng)。

4.組織效能提升增強回應(yīng)能力

回應(yīng)能力是指回應(yīng)主體對公眾訴求的處置力?！吧鐣蚨嘣?、原子化和風險化的轉(zhuǎn)型”[31]使公眾訴求中“多種矛盾和張力以更為錯綜、濃縮和升級化的形式復(fù)合疊加”[32]。復(fù)雜性是當前公眾訴求的主要特點。組織效能提升通過整合、協(xié)調(diào)兩種機制，打造整體性政府，以回應(yīng)復(fù)雜多元的公眾訴求。一方面，“一把手”主導(dǎo)的組織任務(wù)能強化組織注意力，進而整合所有職能部門的資源，使回應(yīng)主體從傳統(tǒng)部門林立轉(zhuǎn)變?yōu)檎w政府。另一方面，組織動員通過構(gòu)建協(xié)同體系，強化部門協(xié)同，使政府整體有效運轉(zhuǎn)。整體性政府規(guī)避了單一職能部門回應(yīng)復(fù)雜公眾訴求的局限性，極大提高了回應(yīng)主體的回應(yīng)能力。

(三)政府有效回應(yīng)的實現(xiàn)

在“接訴即辦”改革中，多重壓力激發(fā)了回應(yīng)主體的回應(yīng)意愿，組織效能提升增強了回應(yīng)主體的回應(yīng)能力。在高回應(yīng)意愿和高回應(yīng)能力下，回應(yīng)主體的回應(yīng)策略轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極性回應(yīng)”。

1.回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力差異下的政府回應(yīng)策略

政府回應(yīng)策略取決于回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力兩個變量。不同程度的回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力會使回應(yīng)主體選擇不同的回應(yīng)策略(圖2)。具體來看，其主要分為四種類型：第一種，低回應(yīng)意愿和低回應(yīng)能力下的“不回應(yīng)”策略。由于回應(yīng)主體沒有受到外部壓力或外部壓力對其無法產(chǎn)生實質(zhì)影響，同時，公眾訴求超出其職責范圍，回應(yīng)主體既無回應(yīng)意愿又無回應(yīng)能力，通常選擇“不回應(yīng)”策略。第二種，低回應(yīng)意愿和高回應(yīng)能力下的“選擇性回應(yīng)”。在回應(yīng)公眾訴求和自身利益并不直接掛鉤時，回應(yīng)主體即使有回應(yīng)能力也不會選擇有訴必應(yīng)。為了不給自己“加負擔”，回應(yīng)主體通常會選擇相對容易的公眾訴求去回應(yīng)，例如解答一些政策性信息，而對相對復(fù)雜的公眾訴求選擇視而不見或者推諉拖延。第三種，高回應(yīng)意愿和低回應(yīng)能力下的“形式性回應(yīng)”?；貞?yīng)主體雖然有回應(yīng)意愿，但由于自身能力的局限性無法對公眾訴求做出實質(zhì)性回應(yīng)，只能通過“博取同情”“踢皮球”“和稀泥”等方式進行形式回應(yīng)。第四種，高回應(yīng)意愿和高回應(yīng)能力下的“積極性回應(yīng)”?；貞?yīng)主體既有回應(yīng)意愿又有回應(yīng)能力，對公眾訴求積極回應(yīng)，“積極性回應(yīng)”是最理想的政府回應(yīng)類型。在“接訴即辦”改革中，回應(yīng)主體面對無縫隙的“壓力立方體”，通過提高組織效能，使自身具備高回應(yīng)意愿和高回應(yīng)能力，進而采取“積極性回應(yīng)”策略。

圖2 意愿—能力模型：政府回應(yīng)策略的類型學(xué)劃分

2.“積極性回應(yīng)”：有訴必辦和未訴先辦

“積極性回應(yīng)”是指政府以有效解決公眾訴求為目標，采用積極主動的態(tài)度對公眾需求和問題做出實質(zhì)性、有效性的反應(yīng)和回復(fù)，具體包括有訴必辦和未訴先辦兩種形式。首先，有訴必辦是指任何公眾有任何訴求都會得到回應(yīng)，突出體現(xiàn)在“全”上，其主要包括“全主體”“全領(lǐng)域”“全回應(yīng)”。[33]“全主體”是指北京任何公眾都可以通過政務(wù)熱線提出訴求，改變以往普通公眾尤其是弱勢群體缺乏表達訴求渠道的情況?！叭I(lǐng)域”是指“接訴即辦”回應(yīng)與公眾生活相關(guān)的方方面面的訴求。無論是城市改造的大事，還是噪音擾民的小事都在其回應(yīng)范圍內(nèi)?！叭貞?yīng)”是指只要公眾提出訴求，就一定做出回應(yīng)，無論是復(fù)雜或是簡單，無論是求助或是投訴，回應(yīng)主體都要想辦法解決公眾訴求。

其次，未訴先辦是指回應(yīng)主體以前瞻性的思維，根據(jù)對公眾訴求的預(yù)判，在公眾尚未提出訴求時便解決了公眾的潛在訴求。未訴先辦是政府回應(yīng)的高級形態(tài)，主要通過借助現(xiàn)代信息技術(shù)和引導(dǎo)公眾參與的方式，“對集中、相關(guān)聯(lián)的公眾訴求采取主動式回應(yīng)”[34]。一方面，回應(yīng)主體對公眾訴求比較多的問題進行總結(jié)、分類，應(yīng)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析出可能存在同樣訴求的公眾，主動為其提供服務(wù)。例如，朝陽區(qū)就組建工作專班，結(jié)合市級“每月一題”27項重點任務(wù)，梳理全區(qū)市民反映突出的工地施工噪聲擾民、道路維護修繕等集中性問題，集中開展專項治理，主動解決產(chǎn)生訴求背后的問題。[35]另一方面，回應(yīng)主體在解決公眾訴求的同時，會對與此問題相關(guān)聯(lián)的問題主動提供服務(wù)。例如，企業(yè)在咨詢經(jīng)營政策時，回應(yīng)主體在解答疑惑的同時，會主動向企業(yè)講解與此政策相關(guān)的政策，以降低企業(yè)的咨詢成本。未訴先辦是“接訴即辦”改革的升級版，通過主動性“加碼”將行政負擔從公眾側(cè)轉(zhuǎn)移到政府側(cè)。

3.使政務(wù)熱線運轉(zhuǎn)起來

使熱線運轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵在于使回應(yīng)主體從公眾與政府交互的堵點轉(zhuǎn)變?yōu)橹泣c。在傳統(tǒng)政務(wù)熱線場域中，回應(yīng)主體缺乏有效的外在壓力，使自身成為公眾與政府交互的堵點。一方面，公眾評價與回應(yīng)主體績效弱關(guān)聯(lián)，致使社會壓力“失靈”。對于政府不回應(yīng)、回應(yīng)慢的行為，公眾只能采取容忍的態(tài)度。另一方面，主管領(lǐng)導(dǎo)對政務(wù)熱線缺乏重視，也使自上而下的行政壓力和同級政府的競爭壓力無法發(fā)揮作用。是否回應(yīng)、何時回應(yīng)均取決于回應(yīng)主體的意愿。而在“接訴即辦”改革中，積極性的回應(yīng)策略使回應(yīng)主體從公眾與政府交互中的堵點轉(zhuǎn)變?yōu)橹泣c。政務(wù)熱線的高效運轉(zhuǎn)成為公眾與政府的共同目標。一方面，公眾希望通過政務(wù)熱線的高效運轉(zhuǎn)使自身訴求盡快得到解決；另一方面，回應(yīng)主體要想應(yīng)對績效排名的壓力，在同級競爭中勝出，也依賴于政務(wù)熱線的高效運轉(zhuǎn)。

五、結(jié)論與建議

政府有效回應(yīng)是善治的重要內(nèi)容。為提升回應(yīng)力，各地政府積極探索改革方案，其中，北京市首創(chuàng)的“接訴即辦”改革為推動政府有效回應(yīng)提供了寶貴經(jīng)驗。通過對“接訴即辦”的研究，發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)適激活了政務(wù)熱線場域中的反饋、考核及披露等運行機制，使回應(yīng)主體面臨著自下而上、自上而下及同級政府的多重壓力，且多重壓力相互結(jié)合形成無縫隙的壓力空間，使回應(yīng)主體無法逃避壓力，進而只能通過組織任務(wù)拔高、組織動員、組織學(xué)習提升組織效能，以應(yīng)對壓力。多重壓力和組織效能提升使回應(yīng)主體成為高回應(yīng)意愿和高回應(yīng)能力的積極行動者。政府回應(yīng)從傳統(tǒng)的“不回應(yīng)”“選擇性回應(yīng)”“形式性回應(yīng)”調(diào)整為“積極性回應(yīng)”，回應(yīng)主體從政府與公眾互動中的堵點轉(zhuǎn)變?yōu)橹泣c，從而充分發(fā)揮政務(wù)熱線的技術(shù)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

本研究在肯定改革成效的同時，認為要使“接訴即辦”改革具有可持續(xù)性，需要在外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力、充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)、明晰服務(wù)范圍三個方面進一步深化改革。第一，逐步推動外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力。雖然外在壓力能高效提升政府回應(yīng)力，然而，長期施壓可能帶來無序競爭、消極抵抗等問題，因此，未來改革應(yīng)致力于培育政府回應(yīng)的內(nèi)在動力。通過強化以人民為中心的行政文化，將“接訴即辦”作為吸納公眾參與公共議題、實現(xiàn)全過程人民民主的重要平臺，使回應(yīng)公眾訴求成為各級政府的思維慣性和自覺行動。第二，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升政府回應(yīng)能力。一方面，提升微信公眾號、微博等信息平臺的用戶友好性，分散政務(wù)熱線的運行壓力，以豐富公眾與政府溝通的形式；另一方面，應(yīng)用人工智能技術(shù)提高政府回應(yīng)效率。探索采用智能機器人替代人工，在減少人工成本的同時，保證政務(wù)熱線高峰時期依然能夠及時回應(yīng)公眾訴求。第三，明晰“接訴即辦”的服務(wù)范圍。根據(jù)公眾訴求類別的特征，結(jié)合“接訴即辦”的平臺優(yōu)勢，科學(xué)論證“接訴即辦”的服務(wù)范圍，以清單的形式向社會公布。警惕職責泛化，使“接訴即辦”在合理服務(wù)范圍內(nèi)高效運轉(zhuǎn)。同時，加強整治惡意投訴和不合理訴求的力度，完善甄別、剔除和懲罰的規(guī)章制度，從而真正發(fā)揮“接訴即辦”回應(yīng)公眾合理訴求的作用。