土地整理與土地資源優(yōu)化配置的分析

文／馬桂波 遼寧省朝陽(yáng)市喀左縣自然資源局 遼寧朝陽(yáng) 122300

引言：

隨著我國(guó)綜合實(shí)力不斷提升，城市化發(fā)展顯著提速。在這種狀況下，我國(guó)土地資源略顯緊缺。針對(duì)土地資源進(jìn)行合理整理，可謂是意義非凡。合理整理土地資源，可進(jìn)一步提升土地資源利用率。土地資源屬于不可再生資源，對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)揮著至關(guān)重要的影響作用。我國(guó)土地資源豐富，然而人口眾多，人均土地面積極少。不可否認(rèn)，我國(guó)目前土地整理整體水準(zhǔn)有待提高。相關(guān)土地資源整理部門(mén)，未能及時(shí)更新整理理念，致使土地資源工作成效不理想。隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，土地資源整理尤為緊要?；诖?，相關(guān)土地資源整理部門(mén)應(yīng)積極革新土地整理理念，轉(zhuǎn)變土地整理戰(zhàn)略，致力實(shí)現(xiàn)土地資源持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

1、土地整理對(duì)土地資源優(yōu)化配置的重要意義

所謂土地資源配置可以簡(jiǎn)單地認(rèn)為是為了達(dá)到一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地的特性，利用科學(xué)技術(shù)和管理手段，對(duì)區(qū)域一定數(shù)量的土地的利用結(jié)構(gòu)、方向，在時(shí)空尺度上分層次進(jìn)行安排、設(shè)計(jì)、組合和布局以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。土地資源優(yōu)化配置是指作為重要生產(chǎn)要素的土地，應(yīng)該在市場(chǎng)機(jī)制主要是價(jià)格機(jī)制的導(dǎo)向下，配置于效率最優(yōu)的生產(chǎn)領(lǐng)域。具體說(shuō)來(lái)，土地資源可持續(xù)利用也就是對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，其主要表現(xiàn)為土地利用達(dá)到可持續(xù)性的要求。

土地整理對(duì)土地資源配置的影響是深遠(yuǎn)的。在影響土地資源配置的所有因素中，土地整理是最根本的因素。土地整理能夠直接引領(lǐng)土地資源配置的方向。土地整理能夠?qū)ν恋刭Y源配置進(jìn)行最全面的規(guī)劃，即土地資源將如何配置，配置是否合理，都由土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)決定，使土地資源配置有章可循，有法可依。土地整理若存在問(wèn)題，必將導(dǎo)致低效率的土地資源配置。

2、土地整理在土地資源優(yōu)化配置中存在的問(wèn)題

2.1 土地資源管理效率低

在城市化建設(shè)進(jìn)程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地資源的利用，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理配置土地資源，提升土地資源利用率。應(yīng)加強(qiáng)土地資源的整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理化利用。土地規(guī)劃不僅涉及經(jīng)濟(jì)理論，還影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地規(guī)劃管理質(zhì)量不高。相關(guān)工作人員對(duì)土地規(guī)劃管理的重視程度不足，專(zhuān)業(yè)能力不高，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理工作效率低，不利于最大化地利用土地，致使土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.2 投融資渠道單一，基層干部監(jiān)督不嚴(yán)

通常情況下，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)整理是由政府下達(dá)相關(guān)命令，然后由相關(guān)政府部門(mén)負(fù)責(zé)落實(shí)，在此過(guò)程中需要的資金由政府提供。土地整理主要通過(guò)土地出讓資金、復(fù)墾和額外的建設(shè)用地費(fèi)用等融資，這些費(fèi)用大多由政府通過(guò)開(kāi)發(fā)大項(xiàng)目來(lái)支付。大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可以帶來(lái)很高的利潤(rùn)，而一些項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人只考慮自身利益，收受賄賂、徇私舞弊，不利于合理利用土地資源。在現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)和城市建設(shè)過(guò)程中，需要合理規(guī)劃，提升土地利用率，確保土地資源得到合理利用。

2.3 思想認(rèn)識(shí)不到位

當(dāng)前，我國(guó)一些縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人對(duì)土地開(kāi)發(fā)管理工作不夠重視，不明白土地開(kāi)發(fā)管理的重要意義，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理的宣傳力度嚴(yán)重不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為土地資源開(kāi)發(fā)整理就是對(duì)耕地進(jìn)行平整，只關(guān)注工作進(jìn)展，不注意工作質(zhì)量。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，嚴(yán)重缺乏對(duì)土地開(kāi)發(fā)管理的了解?；鶎酉嚓P(guān)部門(mén)之間嚴(yán)重缺乏溝通交流，一味追求工作進(jìn)度，忽視工作質(zhì)量。

2.4 土地后備資源減少，投資缺乏合理性

在土地資源開(kāi)發(fā)整理工作當(dāng)中，不僅要加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，而且要對(duì)住宅建設(shè)用地進(jìn)行重組，保證社會(huì)與生態(tài)和諧發(fā)展，為我國(guó)帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益?，F(xiàn)階段，很多城鎮(zhèn)實(shí)施了退耕還林，使得土地后備資源在不斷減少。

2.5 計(jì)劃變更頻繁

在土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中，需要制定一個(gè)較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展策略，然后依據(jù)此策略逐步完成相應(yīng)工序。在當(dāng)前的土地開(kāi)發(fā)工作中，很多時(shí)候并沒(méi)有制定長(zhǎng)期的發(fā)展策略。這主要是因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)整理工作計(jì)劃頻繁變更。有時(shí)上一項(xiàng)計(jì)劃還沒(méi)有審批完成，已經(jīng)提出了下一項(xiàng)計(jì)劃，導(dǎo)致很多計(jì)劃還沒(méi)有實(shí)施就已經(jīng)終止。計(jì)劃頻繁變更的原因主要有以下方面。首先，前提條件不具備。大多數(shù)頻繁變更的計(jì)劃在制定過(guò)程中沒(méi)有對(duì)相關(guān)工序的連接性充分考慮，從而導(dǎo)致在施工中出現(xiàn)問(wèn)題。在土地整理工作進(jìn)行之前，需要進(jìn)行勘探工作。如果在施工前沒(méi)有進(jìn)行勘探工作，會(huì)引發(fā)一系列不良后果，從而導(dǎo)致項(xiàng)目計(jì)劃難以有效落實(shí)。其次，土地開(kāi)發(fā)整理工程項(xiàng)目資金是由上級(jí)部門(mén)撥款，而具體開(kāi)發(fā)區(qū)域的確定也要和上級(jí)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商研討才能確定。當(dāng)前，一些部門(mén)為了套用資金而對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域居民采取強(qiáng)制手段，出現(xiàn)了劃分區(qū)域和商議區(qū)域不符的情況，嚴(yán)重?fù)p害了開(kāi)發(fā)區(qū)域居民利益。相關(guān)工作人員在進(jìn)行計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中存在先開(kāi)工后報(bào)批等違規(guī)情況，土地開(kāi)發(fā)整理工作難以有序進(jìn)行。

2.6 農(nóng)村土地所有權(quán)存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)模糊

我國(guó)農(nóng)村土地存在所有權(quán)性質(zhì)不夠明確的問(wèn)題。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由國(guó)家規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理辦法》規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。從法律上看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是清晰的，即農(nóng)村土地屬于集體所有。然而，“集體”這個(gè)詞的概念是并沒(méi)有給出明確規(guī)定。集體是一個(gè)很寬泛的概念，既可以指村民委員會(huì)，也可以指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還可以指代國(guó)家。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)模糊必然會(huì)引發(fā)對(duì)所有權(quán)的爭(zhēng)奪，致使土地整理與土地資源優(yōu)化配置占用地的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。

（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)立法不健全

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)有關(guān)土地管理的立法在不斷改進(jìn)與完善，土地法制建設(shè)也在穩(wěn)步前進(jìn)，成就相當(dāng)顯著。然而，我們必須清楚地看到，有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律仍不夠健全。另外，土地管理相關(guān)部門(mén)執(zhí)法缺乏宏觀考慮。例如：有些地方管理部門(mén)單純?yōu)榱颂岣吒髯缘恼?jī)，只發(fā)展形象工程，注重眼前利益，而對(duì)于農(nóng)村土地執(zhí)法與產(chǎn)權(quán)制度改革卻根本不重視。這必將導(dǎo)致土地資源得不到最優(yōu)的配置，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也無(wú)法適應(yīng)對(duì)行政管理的要求。

3、完善土地整理在土地資源優(yōu)化配置對(duì)策

3.1 提高土地整理認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督

很多農(nóng)民在土地開(kāi)發(fā)整理的工作過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)得很抗拒，尤其是在宅基地互換這一情況下，這是因?yàn)橐恍┺r(nóng)民知識(shí)匱乏，對(duì)土地整理的認(rèn)知不夠。因此，政府應(yīng)該大力宣傳，通過(guò)多樣化的渠道讓農(nóng)民知道土地整理的重要性，讓其了解這項(xiàng)工作的好處。在進(jìn)行工作之前，為保障工作進(jìn)行得更加順利，應(yīng)該在相關(guān)地域設(shè)立有關(guān)信息的公告牌，使農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)工作重視起來(lái)，同時(shí)，邀請(qǐng)其對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，避免有些管理人員借此機(jī)會(huì)以權(quán)謀私、收受賄賂。農(nóng)民也可以向管理部門(mén)提出自己的意見(jiàn)，使工作完成得更加順利。除了對(duì)相關(guān)群眾普及有關(guān)工作的內(nèi)容，更應(yīng)該讓相關(guān)管理人員認(rèn)識(shí)土地整理的任務(wù)及目標(biāo)。這樣就能夠穩(wěn)定民心，也讓所有人都知道土地開(kāi)發(fā)整理的重要意義，即推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此管理人員一定要在這項(xiàng)工作中加大監(jiān)督力度，為工作的質(zhì)量做出保障。

3.2 把好選址審批關(guān)

在開(kāi)發(fā)整理的過(guò)程中，質(zhì)量的好壞和人員的選址會(huì)對(duì)土地開(kāi)發(fā)的質(zhì)量造成直接影響，因此在選址時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，因地制宜，注重實(shí)地勘察，科學(xué)規(guī)劃土地整理區(qū)域，對(duì)每一片產(chǎn)生的新增耕地全面衡量田、水、路、坡、林的合理布局，集中整理荒、廢、閑，重點(diǎn)是挖掘土地整治的潛力，使耕地經(jīng)濟(jì)利益最大化。例如選址在坡度較大或者山頂處進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這樣工程的預(yù)算會(huì)受到很大的影響，同時(shí)質(zhì)量也得不到保障。由于選址是土地開(kāi)發(fā)的重要環(huán)節(jié)，在土地開(kāi)發(fā)整理的過(guò)程中，相應(yīng)的管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行提前考察與勘測(cè)，并收集數(shù)據(jù)，在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)選址地點(diǎn)進(jìn)行討論，對(duì)坡度以及山頂?shù)纫蛩剡M(jìn)行改進(jìn)與克服；現(xiàn)場(chǎng)解決對(duì)土地開(kāi)發(fā)有影響的因素。在選擇地址的過(guò)程中，有關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真工作，嚴(yán)格要求自己，高度重視選址的地點(diǎn)，只有這樣才能夠使土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)程不斷加快。

3.3 拓寬土地整理工作思路

依據(jù)現(xiàn)階段實(shí)際情況，土地整理工作主要從兩個(gè)方面著手，即農(nóng)村整合及集鎮(zhèn)整合。在以往的整理工作當(dāng)中，主要處理方法有交叉土地類(lèi)型的處理和地形高度的處理。完成這些工作之后，能夠有效提高農(nóng)村土地質(zhì)量，更適合進(jìn)行農(nóng)作物種植。實(shí)際工作中，由于現(xiàn)有土地資源畢竟非常有限，有必要在土地整理方面進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地開(kāi)展工作。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整現(xiàn)有耕地面積，整合耕地地塊，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到更好的保障。土地整理有利于可持續(xù)發(fā)展，要將土地落實(shí)到每家每戶，做好農(nóng)村宅基地整頓工作。

同時(shí)，及時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)政策，使農(nóng)民能夠主動(dòng)遷移。這種方式不僅可以使農(nóng)民生活更加方便，而且有助于住房建設(shè)和公共活動(dòng)。通過(guò)農(nóng)村宅基地整治，可以在有限的土地上建設(shè)更多的住宅建筑。農(nóng)民擁有自己房屋的產(chǎn)權(quán)，可以用宅基地交換樓房，這樣可以防止土地整理工作受到阻礙。

3.4 提高土地整理工程項(xiàng)目從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)

現(xiàn)有的土地需要進(jìn)行整理的工作項(xiàng)目，都需要按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行，需要相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)工作人員來(lái)進(jìn)行質(zhì)檢和監(jiān)督工作，不僅如此，還需要對(duì)自然資源管理部門(mén)的工作人員進(jìn)行相關(guān)質(zhì)檢以及監(jiān)理工作的定期培訓(xùn)。在土地開(kāi)發(fā)管理方面，一定要學(xué)習(xí)更多的知識(shí)，才能夠使專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的自身水平和素質(zhì)得到更大的提升。在整個(gè)土地整改的過(guò)程當(dāng)中，監(jiān)督工作人員要不斷地創(chuàng)新技術(shù)，與工作的管理過(guò)程要同時(shí)進(jìn)步，除此之外，相關(guān)的工作人員一定要有良好的職業(yè)素養(yǎng)，并對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目工程中所有的工作人員進(jìn)行定期的考核，制定合格評(píng)價(jià)制度等，讓所有相關(guān)的工作人員無(wú)論是在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面，還是在職業(yè)道德素養(yǎng)上都能夠不斷得到優(yōu)化和提升。

3.5 拓寬融資渠道

目前，我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理的融資渠道不夠豐富，必須采取有效措施加以應(yīng)對(duì)?？梢耘c當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)合作，共同開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作。政府可以將土地以較低的價(jià)格出售給房地產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)對(duì)土地整理建設(shè)設(shè)定相關(guān)要求。房地產(chǎn)企業(yè)可以在符合政府規(guī)定的前提下獲得適當(dāng)收益，從而解決資金問(wèn)題?？梢耘c當(dāng)?shù)仄髽I(yè)密切合作，為希望“上樓”的居民提供合適的工作，使他們的生活更有保障。也可以將每個(gè)區(qū)域的土地整理工作進(jìn)一步劃分為多個(gè)項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行招標(biāo)，將項(xiàng)目以較高的價(jià)格分配給參與招標(biāo)的企業(yè)。

3.6 強(qiáng)化竣工驗(yàn)收管理

在土地資源開(kāi)發(fā)整理工作中，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有嚴(yán)格按照要求進(jìn)行監(jiān)督管理的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)做好竣工驗(yàn)收工作。應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況建立相應(yīng)的驗(yàn)收工作小組，確保驗(yàn)收工作的質(zhì)量。應(yīng)成立相關(guān)部門(mén)，逐層進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收，結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)施科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度，提高項(xiàng)目質(zhì)量。

地方政府需要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)責(zé)任，避免出現(xiàn)浪費(fèi)等情況。同時(shí)，可以加大對(duì)區(qū)域一體化、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)的支持力度，采用更加先進(jìn)的科技手段，提供社會(huì)化服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.7 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的對(duì)策

建議對(duì)土地產(chǎn)權(quán)清晰的界定具有重要意義，其對(duì)于完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)都有決定性意義。一切經(jīng)濟(jì)主體只要明晰了產(chǎn)權(quán)，就能對(duì)其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生預(yù)期收益，而清晰的土地產(chǎn)權(quán)能保證交易雙方處于平等的地位。要從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明和所有權(quán)主體不實(shí)的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善和改革，按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，全面改革土地產(chǎn)權(quán)制度。一方面，農(nóng)民可以永久有效擁有土地使用權(quán)，使土地使用權(quán)的繼承和轉(zhuǎn)讓得到促進(jìn)與發(fā)展。另一方面，要改變現(xiàn)行土地政策存在的二元分割的格局，使得集體土地與國(guó)有土地?fù)碛邢嗤臋?quán)利，相同的市場(chǎng)價(jià)格，避免國(guó)家土地和集體土地在所有權(quán)方面的差異化。

結(jié)語(yǔ)：

總而言之，我國(guó)是人口大國(guó)、農(nóng)業(yè)大國(guó)，只有科學(xué)應(yīng)用土地資源，合理管理土地資源，才能為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展蓄積能量。立足經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景，土地資源管理方式應(yīng)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以確保土地利用形態(tài)及效果都能得到創(chuàng)新與發(fā)展。為此，應(yīng)將土地資源管理提上工作行程，以此實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源持續(xù)發(fā)展，為創(chuàng)收更多經(jīng)濟(jì)效益而不懈努力。