粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制探討

■ 張淑萍

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，廣州 510555）

立法協(xié)同是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的題中之義，是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)海洋污染協(xié)同治理離不開立法的引領(lǐng)和保障，必須在法治框架下推進(jìn)?！耙粐?guó)兩制”原則是粵港澳聯(lián)合協(xié)同發(fā)展的政治基石，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與主權(quán)完整是最為核心的國(guó)家利益[1]?；浉郯拇鬄硡^(qū)包括珠三角九市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)，由于各地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度差距較大，向海洋傾倒垃圾、廢物的種類不同，造成的海洋污染情況不一。由于立法體制與管理模式的差異，粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理協(xié)調(diào)難度較大?；浉郯拇鬄硡^(qū)自身的特點(diǎn)決定了制度建設(shè)的重要性與困難性[2]?；诤Ｑ笪廴酒毡榫邆淙中浴⑻厥庑院统掷m(xù)性等特點(diǎn)，囿于海洋污染成因疊加效應(yīng)及治理手段的軟弱，應(yīng)加強(qiáng)沿岸區(qū)域地方政府協(xié)同。海洋污染協(xié)同治理的要旨在于破除行政區(qū)劃壁壘，降低文化、經(jīng)濟(jì)等差異影響，建立多方合作機(jī)制，形成水域和陸域之間統(tǒng)籌兼顧、組織和部門之間齊心協(xié)力治理的海洋污染體系。海洋污染治理是貫徹新發(fā)展理念、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)方略的重要舉措。探索粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制，有助于促進(jìn)大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提高大灣區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。

1 粵港澳大灣區(qū)海洋污染現(xiàn)狀

近年來(lái)，大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，大量人口涌入，各類產(chǎn)業(yè)集聚，而陸上發(fā)展空間有限，人們不得不將目光轉(zhuǎn)向海洋，不可避免地會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成影響。在深化粵港澳合作、推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)背景下，粵港澳經(jīng)濟(jì)圈城市化進(jìn)程加快，大灣區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨巨大挑戰(zhàn)[3]。除此之外，粵港澳三方在管理制度、立法背景等方面存在差異，海洋治理方式亦有所不同，由于缺乏協(xié)同，大灣區(qū)海洋污染治理效果不佳，甚至污染狀況愈演愈烈。大灣區(qū)需要加強(qiáng)海洋污染治理，而且還要在治理過(guò)程中探尋出新的合作模式。近年來(lái)大灣區(qū)申報(bào)了一批和海洋相關(guān)的保護(hù)區(qū)，其中珠三角已經(jīng)建成1個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)和4個(gè)海洋生態(tài)和海岸類型自然保護(hù)區(qū)；香港特別行政區(qū)目前建有5個(gè)海岸公園和1個(gè)海岸保護(hù)區(qū)，目的是維護(hù)海洋生物多樣性，保障海洋生物種類處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)；澳門特別行政區(qū)開發(fā)建設(shè)保護(hù)珍稀鳥類的路氹城生態(tài)保護(hù)區(qū)。相關(guān)保護(hù)區(qū)的建設(shè)對(duì)大灣區(qū)海洋環(huán)境的改善起到一定的作用，但仍未能解決整體海洋污染問(wèn)題。

粵港澳大灣區(qū)海洋污染主要有陸源污染、海上污染、海洋垃圾等方面。

第一，陸源污染。根據(jù)《2020年廣東省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》[4]，廣東省近岸海域水質(zhì)年均優(yōu)良（一、二類）面積比例為89.5%，劣四類水質(zhì)主要分布在珠江口、汕頭港、湛江港等河口海岸區(qū)域，近岸海域主要超標(biāo)因子是無(wú)機(jī)氮、活性磷酸鹽。根據(jù)香港環(huán)境保護(hù)署公告，截至2021年7月9日，一級(jí)海灘有18個(gè)，二級(jí)海灘有19個(gè)，三級(jí)海灘有3個(gè)。香港海灘的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是以大腸桿菌計(jì)數(shù)的幾何平均值計(jì)算的[5]。根據(jù)澳門環(huán)境保護(hù)局公報(bào)，澳門海域水質(zhì)監(jiān)測(cè)部門在2020年共設(shè)有16個(gè)沿岸監(jiān)測(cè)站和8個(gè)離岸監(jiān)測(cè)站，其中有9個(gè)監(jiān)測(cè)站非金屬評(píng)估指數(shù)超出標(biāo)準(zhǔn)值，主要集中在沿岸北面和西面，最嚴(yán)重的為內(nèi)港和筷子基，離岸監(jiān)測(cè)站沒有超出標(biāo)準(zhǔn)值。在富營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)方面，澳門的24個(gè)監(jiān)測(cè)站均有不同程度富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，主要是由氮、磷等污染負(fù)荷增加造成。澳門海上撈獲的固體廢物及水浮蓮數(shù)量約為326噸，較2019年的384.6噸有所減少[6]。靠近陸地的海域污染嚴(yán)重主要是因?yàn)楹恿魅牒Ｌ幍睦逊藕凸S、生活排污等聚集。總體來(lái)說(shuō)，陸源污染的污染源類型復(fù)雜多樣，危害性極大。經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量的人力和工業(yè)消耗品，而人口增加和工業(yè)排污將會(huì)導(dǎo)致海洋污染日趨嚴(yán)重。

第二，海上污染。海上養(yǎng)殖區(qū)和港口排污區(qū)對(duì)附近海域的影響較大，主要影響因子為無(wú)機(jī)氮和石油類污染物，局部海域受含磷化合物的影響。港口區(qū)仍是主要納污區(qū)，污染物入海量處于較高水平，且船舶航行排放將形成更多的赤潮種類。海灣是港口集中區(qū)，海水交換條件較弱，污染物聚集導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受影響程度較大。受熱輻射污染或者港口建設(shè)的影響，部分區(qū)域珊瑚覆蓋率持續(xù)下降甚至消失。在廣東海水養(yǎng)殖聚居區(qū)，飼料等導(dǎo)致的水體富營(yíng)養(yǎng)化隨著海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展持續(xù)走高，水產(chǎn)養(yǎng)殖污染愈發(fā)嚴(yán)重。海上污染事故具有蔓延速度快、整體性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)，加上海域范圍較廣且遠(yuǎn)離大陸，處置困難，對(duì)海洋破壞和污染損害的程度高，易造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響。

第三，海洋垃圾。廣東省在沿海12個(gè)地級(jí)市開展海灘垃圾監(jiān)測(cè)，在珠江口和大亞灣海域開展了海漂垃圾監(jiān)測(cè)。海灘垃圾主要為塑料袋、塑料瓶、一次性泡沫碎片和紙類等，其中塑料類垃圾最多，占比71.1%；紙制品類次之，占比9.0%。海漂垃圾主要為泡沫和塑料瓶，塑料類垃圾數(shù)量最多，占比77.3%，木制品類垃圾占比19.5%，其他類垃圾占比3.2%。海洋垃圾不僅會(huì)是船舶出行的安全隱患，還會(huì)危及海洋生物的生命，甚至通過(guò)食物鏈傳播危及人類健康，且海洋塑料垃圾難以降解或不可回收利用，影響海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡性。加之洋流、季風(fēng)等攜帶海洋漂浮物等輕型垃圾跨境甚至跨界的情況時(shí)有發(fā)生，因此粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)需要從整體上進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理需要以區(qū)域立法協(xié)同為前提條件，換言之，區(qū)域立法協(xié)同的方向正確是區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同的基礎(chǔ)，從而保障環(huán)境執(zhí)法取得良好成效。形成以政府為中心，以企事業(yè)單位、社會(huì)組織等共同參與的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)動(dòng)態(tài)的政策法規(guī)控制手段，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)的良好互動(dòng)的合作行為，即區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理?；浉郯拇鬄硡^(qū)是陸海緊密聯(lián)系的區(qū)域，海洋污染防治是環(huán)境治理領(lǐng)域的重要一環(huán)，由于海洋污染的擴(kuò)散性、整體性等特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)同治理模式是海洋污染防治的不二之選。

2 粵港澳大灣區(qū)海洋污染協(xié)同治理立法現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 粵港澳大灣區(qū)海洋污染協(xié)同治理立法現(xiàn)狀

法律是治理的有效工具。治理國(guó)家需要行之有效的法律，同理，治理海洋污染也需要法律保障。而在海洋污染治理中，區(qū)域協(xié)同極為重要。海洋污染有效治理的前提是以立法為保障，完善區(qū)域立法協(xié)同，有效推進(jìn)協(xié)同治理?；浉郯拇鬄硡^(qū)海洋污染協(xié)同治理需要面對(duì)因立法體制和管理模式的差異而形成的障礙。

2.1.1 全局性：以法律為主的上位法

地方海洋污染治理的規(guī)范性文件需要以全局性的海洋污染治理法律法規(guī)為藍(lán)本，下位法服從上位法原則會(huì)影響區(qū)域海洋污染治理立法協(xié)同的內(nèi)容、形式及合作方式?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》對(duì)治理海洋污染、維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)揮了重要作用。該法自頒布后已歷經(jīng)兩次修改以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，完善了溢油污染防治和海岸工程建設(shè)污染防治相關(guān)規(guī)定。除此之外，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)還有《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》等。通過(guò)系列行政法規(guī)細(xì)化海洋工程建設(shè)、石油勘探開發(fā)、海洋固體廢物等污染防治問(wèn)題，亦是對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法的詳細(xì)解讀和貼近現(xiàn)實(shí)的運(yùn)用。解決同一海域陸源污染物問(wèn)題的規(guī)定見于《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》。其他對(duì)海洋環(huán)境區(qū)域協(xié)同保護(hù)的法規(guī)還有《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》《防治拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》。目前，我國(guó)海洋基本法體系尚未建成，海洋法律體系還存在諸多的問(wèn)題，比如缺乏完整性，國(guó)家海洋管理的指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、政策、管理體制等未在相應(yīng)的法律規(guī)范中予以表述；涉海法律法規(guī)的位階不高，海洋沒有入憲，缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的海洋法，不利于提升全民海洋意識(shí)；海洋法律缺乏協(xié)調(diào)性，立法層次和部門繁多且多是行業(yè)性的專項(xiàng)立法。

2.1.2 區(qū)域性：以地方法規(guī)為主的下位法

在制定規(guī)范海洋污染區(qū)域協(xié)同治理地方性法規(guī)過(guò)程中，主要參考《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》。例如，深圳市人大常委會(huì)于2018年12月27日修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域污染防治條例》，著重強(qiáng)調(diào)船舶污染防治、陸源污染物和海岸工程污染防治、污染監(jiān)視及監(jiān)測(cè)、污染事故的應(yīng)急處理等方面。當(dāng)前，大灣區(qū)粵港澳三地在大氣污染防治方面逐步建立區(qū)域治理機(jī)制，如《廣東省大氣污染防治條例》第六十六條提出，省政府牽頭與毗連區(qū)建立大氣污染防治協(xié)調(diào)合作機(jī)制，定期協(xié)商區(qū)域內(nèi)大氣污染防治重大事項(xiàng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)大氣污染防治區(qū)域合作機(jī)制可為構(gòu)建海洋污染區(qū)域合作機(jī)制提供參考。香港《燃油污染（法律責(zé)任及補(bǔ)償）條例》《商船（安全）（危險(xiǎn)貨物及海洋污染物）規(guī)例》分別對(duì)因船舶排放或者逸漏燃油造成的污染而引致的損害，或就該類損害的威脅做出補(bǔ)償規(guī)定。這些規(guī)定適用于運(yùn)輸固體散裝危險(xiǎn)貨物或有包裝的危險(xiǎn)貨物的船舶，或運(yùn)輸有包裝的海洋污染物的船舶，還適用于在任何地方的香港船舶，以及在香港或香港水域之內(nèi)的其他船舶。澳門相關(guān)的海洋污染地方法規(guī)主要有《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約的1978年議定書》《國(guó)際船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》等，對(duì)有害海洋環(huán)境物質(zhì)和垃圾進(jìn)行規(guī)定，但沒有涉及具體的海洋污染類型管理和治理辦法。港澳兩地有關(guān)海洋污染的地方立法均是參考或借鑒國(guó)際條約，未將《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》作為上位法。粵港澳三地應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定符合區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)，各地立法可以先行試點(diǎn)，以推動(dòng)海洋污染治理的協(xié)同，進(jìn)而達(dá)到目標(biāo)立法協(xié)同。

2.2 問(wèn)題分析

粵港澳大灣區(qū)尚未形成海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制。由于法律制度和立法模式的不同，粵港澳三地間缺乏明確的立法協(xié)同依據(jù)，所以尚未形成完善的立法協(xié)同體系。源于當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同經(jīng)驗(yàn)的缺乏和意識(shí)的不足，且在海洋污染治理立法協(xié)同過(guò)程中沒有可供參考的成功范本，因此，構(gòu)建海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制難度較大。

2.2.1 頂層設(shè)計(jì)規(guī)則缺失

海洋污染立法協(xié)同是保障海洋污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)，而立法協(xié)同的前提和基礎(chǔ)是頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)。地方立法協(xié)同機(jī)制的不足導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)在地方協(xié)同立法方面銜接松散，國(guó)家層面海洋污染治理協(xié)同規(guī)定缺失導(dǎo)致區(qū)域立法協(xié)同進(jìn)度受阻。

多元化是我國(guó)地方立法的主要特色之一，中國(guó)內(nèi)地的地方性法規(guī)立法主體是地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，而香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)立法體系采用英美法系的不成文法模式。我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的上位法是《環(huán)境保護(hù)法》，在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法為《海洋環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)區(qū)域立法協(xié)同和海洋污染治理協(xié)同有統(tǒng)領(lǐng)作用。當(dāng)前，上位法關(guān)于協(xié)同治理的規(guī)定缺乏，無(wú)法為區(qū)域協(xié)同立法提供指引，完善上位法有關(guān)協(xié)同治理的規(guī)定有助于推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理地方立法。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)通過(guò)地區(qū)之間簽署行政協(xié)議促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展，如《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《粵港環(huán)保合作協(xié)議》《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》等。這些協(xié)議涉及環(huán)境治理中的多方面合作，包括跨界河流的綜合治理、資源的循環(huán)利用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的合作等[7]。但行政協(xié)議的效力位階遠(yuǎn)低于地方性法規(guī)、規(guī)章的效力位階，難以達(dá)到區(qū)域協(xié)同治理海洋污染的目標(biāo)。

2.2.2 排污標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

各地海洋污染物的種類大致相同，但因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)生活等差異，主要污染物并不完全相同，限制排污級(jí)別也不同。建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)，有利于規(guī)范、引領(lǐng)并以統(tǒng)一的尺度推動(dòng)區(qū)域內(nèi)海洋污染協(xié)同治理執(zhí)法。區(qū)域排污標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，將會(huì)推動(dòng)上位法制定相關(guān)條款，有助于區(qū)域立法協(xié)同的內(nèi)容進(jìn)一步完善?；浉郯拇鬄硡^(qū)由于地方立法協(xié)同方面的不足，海洋污染排放標(biāo)準(zhǔn)和適用標(biāo)準(zhǔn)尚存在較大差異。

2.2.3 協(xié)同立法形式單一

協(xié)同立法形式是指區(qū)域間在某一領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同立法的方式方法。從現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理協(xié)同和立法協(xié)同尚未形成統(tǒng)一的意見，缺乏對(duì)立法協(xié)同形式的新探討，針對(duì)海洋污染協(xié)同立法的內(nèi)容較少，基本局限于規(guī)范性文件和規(guī)章中，僅有少部分為地方性法規(guī)。立法協(xié)同的主體單一導(dǎo)致立法的形式單一，將對(duì)立法協(xié)同方式方法進(jìn)一步發(fā)展及海洋污染治理協(xié)同制度的全局統(tǒng)籌和可持續(xù)性形成較大阻力。

3 完善粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)海洋污染協(xié)同治理要以立法為前提，探索合作、協(xié)同、共建海洋污染治理機(jī)制，機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)中企業(yè)要有社會(huì)擔(dān)當(dāng)，社會(huì)組織、自然人等要各司其職相互聯(lián)結(jié)，立法機(jī)關(guān)要上下一體相互協(xié)同。我國(guó)區(qū)域立法需要以國(guó)家層面的立法為基本參照，制訂符合地方實(shí)際的區(qū)域法規(guī)。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

3.1.1 建立海洋污染協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理立法協(xié)同不足，地方領(lǐng)導(dǎo)未能充分發(fā)揮作用是重要原因之一。在“一國(guó)兩制”條件下，粵港澳三地地方領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)前尚難以形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮合力，因而不可避免會(huì)出現(xiàn)立法協(xié)同效率較低，法規(guī)之間相互銜接難等問(wèn)題。由于缺少上位法支撐，難以對(duì)跨行政區(qū)域環(huán)境治理的體制機(jī)制進(jìn)行明確的法律規(guī)定[8]。建議：首先，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理協(xié)同立法委員會(huì)；其次，創(chuàng)立粵港澳三地立法機(jī)構(gòu)法制辦公室；再次，建立政府法律工作委員會(huì)。另外，聘請(qǐng)海洋領(lǐng)域和環(huán)保領(lǐng)域等專家學(xué)者參與協(xié)同立法。

3.1.2 完善環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律

我國(guó)的立法體制是“一元、兩級(jí)、多層次”，中央在立法權(quán)上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央立法是上位法，地方立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法因地制宜細(xì)化上位法相關(guān)規(guī)定，不能違背上位法。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律中有關(guān)海洋污染治理協(xié)同規(guī)定不足，所以粵港澳大灣區(qū)的海洋污染協(xié)同立法依據(jù)不足?！董h(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)定，著重強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同的重要性。針對(duì)上述兩部法律的解釋也應(yīng)同步完善，通過(guò)上位立法引導(dǎo)地方立法協(xié)同，細(xì)化區(qū)域治理協(xié)同目標(biāo)。

3.2 建設(shè)粵港澳地方立法協(xié)同工作平臺(tái)

粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同能夠推動(dòng)區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)進(jìn)程，立法統(tǒng)一對(duì)區(qū)域協(xié)同治理起到關(guān)鍵作用。針對(duì)粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理，應(yīng)當(dāng)建立粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同工作平臺(tái)。

依托粵港澳聯(lián)合工作組織，建立立法交流平臺(tái)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息共享技術(shù)等，建立統(tǒng)一的區(qū)域立法協(xié)同交流互動(dòng)平臺(tái)。及時(shí)交流立法規(guī)劃、立法動(dòng)態(tài)和立法經(jīng)驗(yàn)等，助力推動(dòng)立法協(xié)同工作。改革立法程序。區(qū)域立法協(xié)同是同層級(jí)間的互洽，與現(xiàn)行自上而下的立法體系模式有所不同，創(chuàng)新同層級(jí)協(xié)商立法模式，將突破現(xiàn)有立法體系。清理地方立法相互沖突政策。香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)與廣東省因政治制度不同，在立法上難免會(huì)出現(xiàn)沖突，因此需要清理相關(guān)沖突政策，建立協(xié)同治理統(tǒng)一規(guī)范文件，讓協(xié)同治理更方便、更快捷。

3.3 逐步統(tǒng)一排污標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一粵港澳大灣區(qū)海洋污染物排放標(biāo)準(zhǔn)可使協(xié)同治理執(zhí)法有據(jù)可循。粵港澳三地標(biāo)準(zhǔn)各異，將會(huì)給排污者可趁之機(jī)，造成新的海洋污染。同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口聚集程度等方面存在差距，一刀切的海洋污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也將適得其反，應(yīng)逐步調(diào)整排放標(biāo)準(zhǔn)并綜合評(píng)估沿岸排污水平，針對(duì)不同區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)排污標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 拓展區(qū)域立法協(xié)同途徑

3.4.1 區(qū)域行政法則

區(qū)域行政法則又稱區(qū)域契約規(guī)則，是指在某一區(qū)域雙方或多方政府就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成一致性規(guī)范。海洋環(huán)境的整體性和沿岸區(qū)域行政分割形成矛盾，增加了海洋污染治理的難度?；浉郯拇鬄硡^(qū)如實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的法治目標(biāo)則需要完善協(xié)同立法規(guī)則。區(qū)域行政法則是區(qū)域內(nèi)各成員遵循區(qū)域多元平等原則和區(qū)域利益均衡原則制定的。區(qū)域行政法則的出現(xiàn)是對(duì)區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理現(xiàn)實(shí)需求的積極回應(yīng)，其在大灣區(qū)的實(shí)踐也將引發(fā)海洋污染治理模式的變革。

3.4.2 公眾參與立法

公眾是環(huán)境變化的直接感受者和環(huán)境利益直接享有者，其對(duì)周邊環(huán)境的變化感知更強(qiáng)。如若忽視公眾的聲音,必將導(dǎo)致立法缺陷。環(huán)境利益是人類最直接的利益，公眾行使立法參與權(quán)，為立法獻(xiàn)策進(jìn)言，能夠提高地方立法的合理性和科學(xué)性。

4 結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)海洋污染狀況要求三地必須積極推進(jìn)協(xié)同立法，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。現(xiàn)階段，粵港澳大灣區(qū)海洋污染協(xié)同治理處于探索階段，由于制度背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等差異，協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)欠缺，上位法的缺失和地方立法的空白是導(dǎo)致協(xié)同立法進(jìn)展較慢的重要原因。粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而成為全球跨區(qū)域?yàn)硡^(qū)建設(shè)的典范，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)海洋污染治理協(xié)同立法因其特殊性和迫切性，恰可作為大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度創(chuàng)新的先行示范。因此，探索構(gòu)建穩(wěn)固的粵港澳大灣區(qū)海洋污染治理立法協(xié)同機(jī)制，不僅有利推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)海洋污染協(xié)同治理進(jìn)程，也是對(duì)探索多元區(qū)域協(xié)同立法的重要嘗試，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。