中國城市地下空間立法：近十年以來的進展

■ 徐生鈺/文 乾

（南京理工大學經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京 210094）

0 引言

近十年是我國城市地下空間資源開發(fā)利用飛速發(fā)展的十年，也是圍繞城市地下空間全方位開展研究的十年[1]。其中，立法方面一直是城市地下空間開發(fā)利用研究的重點，主要包括五個方面：第一，我國城市地下空間立法的總體構(gòu)想。如王國萍和黃錫生在探討地下空間資源的戰(zhàn)略價值、生態(tài)價值、經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)上，重點提出了關(guān)于城市地下空間的基本立法構(gòu)想[2]；章翰韻在分析地下空間權(quán)的性質(zhì)和對比國外相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，提出了地下空間權(quán)的立法構(gòu)想[3]。第二，城市地下空間立法的重點內(nèi)容。田軒睿認為，基于當前我國開發(fā)城市地下空間的需要，應(yīng)當把地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、邊界、登記等問題作為立法重點，特別強調(diào)了地下車庫權(quán)屬登記的重要性[4]。羅秀蘭從結(jié)建工程角度出發(fā)開展研究，認為高層建筑的地下基礎(chǔ)與地上建筑占據(jù)的是一體空間，立法上應(yīng)該作為一個整體對待[5]。第三，對某一特定城市或地區(qū)地下空間立法問題的探討。胡海峰等對吉林省長春市地下空間立法提出了建議[6]。聞良和邱思紅以浙江省寧波市東部新城為例，重點分析了寧波市地下空間立法的情況[7]。徐生鈺和楊晨晨在對江蘇省城市地下空間立法現(xiàn)狀進行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，提出了進一步開展立法工作建議[8]。第四，對某一類特殊地下空間立法問題的分析。譚克非分析了我國油氣行業(yè)地下空間利用中的相關(guān)法律問題，并提出了相應(yīng)對策[9]。夏林華以深圳市地鐵地下空間開發(fā)存在的法律問題為例，指出急需法律定紛止爭[10]。第五，借鑒國外經(jīng)驗提出立法建議。李溪瑞和湯耀琪研究分析了日本地下空間法律體系建設(shè)對我國相關(guān)立法工作的啟示[11]。程誠借鑒美國、日本、德國等國家空間權(quán)立法經(jīng)驗，提出了完善我國地下空間權(quán)立法制度的建議[12]。林堅等總結(jié)日本、英國、加拿大等國家的經(jīng)驗，為我國地下空間立法提出了建議[13]。

總之，圍繞城市地下空間立法的研究相當之多，非常全面。但是，現(xiàn)有研究中除了徐生鈺和朱憲辰所做的研究，很少有人對中國空間立法狀況進行全面系統(tǒng)總結(jié)[14]。而徐生鈺和朱憲辰的研究時點截至2011年7月，到目前已有十年。而近十年是中國城市地下空間開發(fā)利用飛速發(fā)展的十年，在這十年里，作為保障手段的中國城市地下空間立法有哪些進步，是否促進了城市地下空間的有效開發(fā)利用，尚存在哪些缺點和不足，如何進一步完善等，還有許多問題值得進行總結(jié)、分析和探討?；诖?，本研究收集了從2011年8月到2021年12月我國制定的關(guān)于城市地下空間的法律法規(guī)①我國的法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分的有機統(tǒng)一整體。通常所說的法律法規(guī)，指中華人民共和國現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件以及對于該等法律法規(guī)的不時修改和補充。由于本文側(cè)重對目前地下空間相關(guān)立法的總體情況研究，因此采用一個比較寬泛的概念“法律法規(guī)”來表示研究所涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，是一個相對籠統(tǒng)的概念。一定程度上，文中所用“法律法規(guī)”更接近于廣義上的“法律”概念。，在系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，分析存在的問題，以期為進一步推動我國地下空間立法工作提供參考。

1 近十年中國城市地下空間立法概況

1.1 法規(guī)總量大幅度增加

從1997年10月建設(shè)部發(fā)布實施《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》開始到2011年7月，在近十四年時間里，我國制定的專門針對地下空間資源的法律法規(guī)總共32部[14]，平均每年不到2.3部。而根據(jù)作者不完全統(tǒng)計，從2011年8月到2021年12月，我國頒布實施的針對地下空間的相關(guān)法規(guī)多達115部，平均每年超過10部，數(shù)量增加幅度較大。這從另一個側(cè)面反映了近十年我國城市地下空間開發(fā)利用在加速。

1.2 立法地域范圍不斷擴大

2011年7月前實施的32部法規(guī)中，除了建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，其他均為地方法規(guī)，主要集中在15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。其中有9部集中在東部地區(qū)，而廣闊的西部地區(qū)只有四川省成都市、什邡市等出臺了專門針對地下空間的地方政府規(guī)章，其他的11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都沒有制定相關(guān)法規(guī)。而從2011年8月開始到2021年年底，十年時間中，不僅地下空間法規(guī)數(shù)量急劇增加，而且涵蓋的地域范圍也迅速擴大。目前東部和中部地區(qū)的所有省份都已頒布實施了地下空間地方法規(guī)或地方政府規(guī)章，西部地區(qū)也僅有西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)尚未出臺相關(guān)法規(guī)（表1）。

表1 各區(qū)域地下空間法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計

1.3 個別城市已經(jīng)形成系統(tǒng)的地下空間法規(guī)體系

從全國來看，上海、杭州、南昌、蘇州等城市地下空間法治建設(shè)走在全國前列，其中杭州市相對領(lǐng)先。作為浙江省省會城市，杭州市一直在大力開發(fā)城市地下空間資源，致力于建設(shè)“地下天堂”。為了滿足現(xiàn)實需要，杭州市在地下空間法治建設(shè)方面領(lǐng)先于全國（表2）。

表2 杭州市地下空間法律法規(guī)

早在2009年5月，杭州市就施行了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》，用以解決現(xiàn)實中城市地下空間開發(fā)建設(shè)用地審批和建設(shè)用地使用權(quán)登記問題。到2017年，杭州市已經(jīng)進入大規(guī)模開發(fā)地下空間的狀態(tài)。為了提高地下空間開發(fā)利用效率，杭州市加強了相關(guān)立法工作，一方面及時出臺《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，以促進地下空間綜合、系統(tǒng)開發(fā)，集約利用地下空間資源；另一方面施行《杭州市地下空間用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》，以適應(yīng)現(xiàn)實和不動產(chǎn)登記制度的變化。2018年7月，為了推進城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用，制定了《杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實施辦法》。2020年6月，為更好地推進杭州市地下空間開發(fā)利用，制定了《杭州市地下空間開發(fā)利用管理實施辦法》。目前，杭州市已經(jīng)基本形成了系統(tǒng)的地下空間法律法規(guī)體系。

2 近十年中國城市地下空間立法進展

2.1 現(xiàn)有法律已經(jīng)觸抵到地下空間實質(zhì)性內(nèi)容

第一，明確回答了城市地下空間所有權(quán)問題。明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是資源有效開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)，而所有權(quán)又是資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的核心。因此，要提高城市地下空間資源開發(fā)利用效率，首先就應(yīng)當明確其歸屬問題。在十年前，理論界實際上已經(jīng)對此問題初步達成共識：城市地下空間所有權(quán)屬于國家，符合中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度和土地制度。而且從當時絕大多數(shù)法律法規(guī)中，都可以推導出城市地下空間資源歸國家所有，僅是缺乏明確的界定。而在對近十年制定的法律法規(guī)梳理中發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有相關(guān)法規(guī)明確界定了城市地下空間的所有權(quán)。如《云南省城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第六條明確規(guī)定：“城市地下空間所有權(quán)歸國家所有，要從優(yōu)化土地資源使用及利于城市防空防災(zāi)、促進經(jīng)濟發(fā)展和方便群眾生活等要求出發(fā)，依法有序推動城市地下空間資源開發(fā),同時做好與地面設(shè)施的銜接?！薄逗贾菔械叵驴臻g用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》第四條明確規(guī)定：“城市地下空間所有權(quán)屬于國家”。另外，《福建省地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于本省國有土地地下空間開發(fā)建設(shè)的用地管理，因地上建筑管線鋪設(shè)、樁基工程等情形需利用地下空間的除外?！?《太原市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于我市行政區(qū)域內(nèi)地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理?！焙髢烧唠m然不是直接界定產(chǎn)權(quán)歸屬，但是依然明確了城市地下空間資源的國有屬性。這些規(guī)定相對于十年前，無疑是巨大的進步。

第二，一定程度上回答了地表土地使用權(quán)和地下空間的關(guān)系問題。

無論是大陸法系還是英美法系，原來都認為土地所有權(quán)“上窮天宇，下及地心”，所以，都肯認地下空間歸屬于地表土地所有者。后來，隨著地下空間開發(fā)利用日益廣泛，西方國家圍繞地下空間開發(fā)利用在法律法規(guī)發(fā)展過程中不斷突破羅馬法所有權(quán)絕對原則。由于我國城市土地屬于國家所有，從所有權(quán)視角來看，地表土地使用權(quán)與地下空間的關(guān)系已無需贅述。但是，城市地表土地建設(shè)用地使用權(quán)的人，能否并行使其用地范圍內(nèi)的土地進行地下空間開發(fā)利用的權(quán)利，即建設(shè)用地使用權(quán)是不是“上窮天宇，下及地心”的問題，在我國地下空間開發(fā)利用實踐中一直是個難題。對此問題，《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定》第四條規(guī)定：“地上建設(shè)用地使用權(quán)人在其建設(shè)用地范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)地下工程的可以協(xié)議出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)”?！陡＝ㄊ〉叵驴臻g建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》第八條規(guī)定：“原地上建筑權(quán)利人申請開發(fā)利用本建筑地下空間作為經(jīng)營性用途的，可以協(xié)議出讓方式提供地下空間建設(shè)用地使用權(quán)?！薄逗贾菔械叵驴臻g開發(fā)利用管理實施辦法》第二條一方面“鼓勵地上建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)其用地紅線范圍內(nèi)的地下空間”，另一方面規(guī)定：“地上建設(shè)用地使用權(quán)人申請開發(fā)其建設(shè)用地范圍內(nèi)地下空間的，除依法可以劃撥方式供地的以外，可以通過協(xié)議出讓的方式取得建設(shè)用地使用權(quán)。”

這些規(guī)定說明：①地上建設(shè)用地使用權(quán)人并不擁有其用地紅線范圍內(nèi)的地下空間使用權(quán)；②地上建設(shè)用地使用權(quán)人對其用地紅線范圍內(nèi)的地下空間，在一定條件下?lián)碛袃?yōu)先使用權(quán)。一方面，由于地下空間的特殊物理位置，給予地上建設(shè)用地使用權(quán)人一定條件下的優(yōu)先權(quán)，有利于地下空間的開發(fā)利用；另一方面，國家保留地下空間的使用權(quán)，可以避免引發(fā)類似日本東京地鐵半藏門線事件②該線從青山一丁目站至三越前站路段，始建于1978年8月，計劃于1979年3月完成，但因其間的半藏門至九段地下站間的一席之地地下權(quán)屬交涉拖延達10年之久，致使該線于1989年才全線通車（資料來源:日本土木學會編著的《地下空間的計劃》）。問題。所以，這種處理地表土地使用權(quán)和其地下空間使用權(quán)之間關(guān)系的方式，無疑是必要且合理的。

2.2 解決了現(xiàn)實中一系列急需解決的問題

第一，地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和抵押等問題。

城市地下空間是一種新型稀缺經(jīng)濟資源，讓市場在其配置中起決定性作用，才有利于其高效利用。但是，在十年前，極少有法律法規(guī)對地下空間資源使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保等市場行為方式做出細致規(guī)定，而近年出臺的法律法規(guī)，一般都會做出這方面的規(guī)定。如《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定》第四條規(guī)定：除了符合劃撥和協(xié)議出讓方式條件的以外，地下建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，應(yīng)當采用招標、拍賣、掛牌的方式?！陡＝ㄊ〉叵驴臻g建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》除在第八條規(guī)定地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式主要為招拍掛方式以外，第十三條又規(guī)定：“地下空間建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的，應(yīng)遵循地表建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”?！逗贾菔械叵驴臻g用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》第四條規(guī)定，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式主要有三種：劃撥方式、招拍掛方式和協(xié)議出讓方式?！妒徍惺袇^(qū)地下空間利用和房地產(chǎn)登記暫行辦法》第八條規(guī)定：地下空間建設(shè)用地使用權(quán)依法實行有償使用制度。法律、法規(guī)和規(guī)章明確可以劃撥的除外?！渲猩虡I(yè)、辦公、倉儲、文體娛樂、經(jīng)營性停車場（庫）等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓地下空間建設(shè)用地使用權(quán)。

總體來看，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式包括劃撥、招拍掛和協(xié)議出讓，以招拍掛方式為主；關(guān)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的進一步流轉(zhuǎn)，一般是參照地上土地使用權(quán)的做法。可以說，近年來的相關(guān)立法探索為地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的市場化配置提供了依據(jù)，大大提升了地下空間開發(fā)利用效率。

第二，地下空間的不動產(chǎn)登記問題。

作為一種不動產(chǎn)，地下空間及其開發(fā)形成的地下建筑或工程要在市場上流轉(zhuǎn)，必須要有身份證明——不動產(chǎn)權(quán)屬證書。因此，進行不動產(chǎn)登記是城市地下空間資源市場化配置的前提條件。

對此問題，原來只有《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》等少數(shù)法規(guī)有所涉及，而且相關(guān)規(guī)定比較粗略，操作性差。而近十年來，許多城市都出臺了更為詳細、更具操作性的規(guī)定，如《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記規(guī)定》《杭州市地下空間用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》。在省一級的相關(guān)法規(guī)中，也將地下空間的登記問題作為重點。如《福建省地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記以宗地為基本單元，根據(jù)水平投影坐標、豎向高程確定其權(quán)利范圍。土地權(quán)利記載時應(yīng)注明‘地下空間’，并附注具體用途；屬于單建人防工程的，還應(yīng)注明‘地下空間—人防工程’，并記載平時用途。宗地代碼按《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》（國土資廳發(fā)〔2011〕57號）編制，其中宗地特征碼以‘X’表示?！钡叵驴臻g不動產(chǎn)登記制度規(guī)則的細化，是近十年推動中國城市地下空間資源開發(fā)利用飛速發(fā)展的一個重要保障。

第三，地下建設(shè)用地使用權(quán)價格問題。

自由“免費”取用曾經(jīng)是中國城市地下空間資源開發(fā)的常態(tài)，現(xiàn)在要通過市場渠道配置，無論是協(xié)議出讓還是招拍掛方式，只要是市場方式就存在價格確定問題。無論是何種出讓方式，首先需要有一個地下空間的基礎(chǔ)價格，而如何給城市地下空間資源定價就顯得十分必要和重要[15]。

在十年前，對城市地下空間資源的估價問題，只有2009年出臺的《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》做出較明確的回答，其在第八條中規(guī)定：“地下一層土地出讓金按基準地價相對應(yīng)用途樓面地價（容積率為2.0）的20%收取。……地下二層的土地出讓金按地下一層的標準減半收?。坏叵氯龑拥耐恋爻鲎尳鸢吹叵露訕藴蕼p半收取，并依此類推”。后續(xù)出臺的《杭州市地下空間用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》中規(guī)定，地下三層及以下不再計繳土地出讓金。杭州市的這種規(guī)定相對于免費使用地下空間來說，是巨大的進步。但是地下空間價格參照地表價格和比例確定缺乏依據(jù)。

近十年來，越來越多的城市開始確定地下空間資源的定價方法（表3）。表3中所列的只是部分城市對地下空間資源定價的方法，雖然仍有城市參照地表土地使用權(quán)價格按一定比例收取地下空間土地出讓金，而更多的城市開始傾向于通過評估獲得地下空間的基本價格。從簡單易行角度，地下空間土地出讓金按地表土地使用價格一定比例收取非常容易操作，但是作為一種經(jīng)濟資源，在科學評估的基礎(chǔ)上確定價格更為合理可取。當然，無論是采用哪種方法，都說明各地已經(jīng)逐漸認識到地下空間的價值，現(xiàn)實中“免費”使用地下空間的歷史已經(jīng)一去不復返了。

表3 部分城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)定價方法

除了上面談到的三個問題以外，近十年各地地下空間立法在地下空間連通通道、地面出口、相鄰地塊銜接的權(quán)責關(guān)系處理、不同職能部門權(quán)責劃分和開發(fā)利用規(guī)劃等方面也作了積極探索，均有值得稱道之處，限于篇幅，這里不再贅述?？傊晡覈叵驴臻g立法的進步為開發(fā)利用城市地下空間資源提供了重要保障。

3 存在的主要問題

3.1 法規(guī)效力位階偏低，覆蓋范圍太小

第一，沒有國家層面的立法。

截至目前，效力覆蓋全國的只有建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，屬部門規(guī)章。近十年來，關(guān)于地下空間開發(fā)利用方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章如雨后春筍般頒布實施，但是仍沒有一部國家層面的專門針對地下空間的法律法規(guī)。即使新頒布的民事領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律——《中華人民共和國民法典》，在其物權(quán)篇中有關(guān)城市地下空間問題，也只是表述為：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！币虼?，國家層面的立法與十年前相比，進步不大。

第二，省級層面立法也不多。

近十年來，只有上海、福建、浙江和云南等少數(shù)幾個省市出臺了省級地下空間相關(guān)法規(guī)。但是這幾個省市大多也是以地方政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，效力位階不高。尤其是四個直轄市，地下空間開發(fā)利用規(guī)模排在全國前列，但是除了上海以外，北京、天津、重慶在地下空間開發(fā)利用方面的法規(guī)乏善可陳，與城市發(fā)展難以匹配。

3.2 許多關(guān)鍵問題仍然沒有解決

第一，地表和地下空間的邊界劃分問題。

如前所述，在近十年城市地下空間立法進程中，已經(jīng)在一定程度上回答了地表土地使用權(quán)和地下空間使用權(quán)的關(guān)系問題：地表土地使用權(quán)所有人并不擁有其用地紅線范圍內(nèi)的地下空間使用權(quán)。問題在于地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)的邊界在哪里？幾乎已出臺的所有法律法規(guī)都把地下空間界定為“地表以下的空間”，問題是如果一個主體只獲得地表建設(shè)用地使用權(quán)，而在工程建設(shè)時不可能不延伸至一定深度的地下，尤其是高層建筑。那是不是意味著以后所有建設(shè)用地的取得，都必須同時獲得一定的地下建設(shè)用地使用權(quán)呢？這實際上是城市建設(shè)用地使用權(quán)的范圍問題。在這個問題上，筆者比較認可以“利益存在限度說”[14]為基礎(chǔ)，具體制定可操作的判定標準，現(xiàn)有法律法規(guī)在這方面尚需完善。

第二，三維地籍登記問題。

從《物權(quán)法》到《民法典》，都規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。這實際上意味著土地使用權(quán)向空間使用權(quán)的過渡，地籍登記必然要從“二維”平面向“三維”空間過渡。從現(xiàn)有研究資料來看，在技術(shù)上，三維地籍登記已經(jīng)基本成熟，且有一些地方已經(jīng)開始試點[8,16]。但是，從立法角度來看，尚無這方面的嘗試。

第三，基本概念的統(tǒng)一問題。

由于缺乏統(tǒng)一的上位法，各地相關(guān)法規(guī)在對地下空間的一些基本概念的界定上差別很大。其中，最典型的問題就是對地下空間和地下建筑或地下工程不做區(qū)分。以《杭州市地下空間用地審批和不動產(chǎn)登記辦法》為例，其第二條規(guī)定：“本辦法所稱地下空間，是指地表以下的空間，包括結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的結(jié)建式地下空間和獨立開發(fā)建設(shè)的單建式地下空間?！边@并沒有把作為稀缺經(jīng)濟資源的地下空間和開發(fā)建設(shè)以后的地下工程或地下建筑區(qū)分開來。實際上，地下空間是一種經(jīng)濟資源，無論開發(fā)與否，它都是客觀存在的。由于地下空間資源所有權(quán)屬于國家，所以轉(zhuǎn)移的只是其使用權(quán)，這也是地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的來由。至于是用來建倉庫、綜合管廊、地鐵、停車場，是單建工程還是結(jié)建工程，則是另外一個層面的事情。這方面上海市的界定相對合理，其相關(guān)法規(guī)內(nèi)容這里不再一一列舉。這種基本概念上的差異會造成對法律法規(guī)的理解和執(zhí)行困難，也不利于將來統(tǒng)一立法。

第四，多頭管理問題。

多頭管理和無人管理并存是中國城市地下空間開發(fā)利用一直面臨的困境之一。近十年的法律法規(guī)對于涉及地下空間管理職能部門的職責，大多數(shù)都有較詳盡的規(guī)定，說明已經(jīng)認識到該問題，比原來有一定進步。但是，作為一種新型資源的開發(fā)利用，涉及發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、建設(shè)、人防、城管、消防、公安、交管、園文等如此之多部門的協(xié)調(diào)問題，難度可想而知。有些城市專門成立了地下空間資源開發(fā)利用的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，從實際運行來看，效果并不理想。

4 對未來相關(guān)立法工作的建議

4.1 制定出臺規(guī)范地下空間的全國性法律

鑒于現(xiàn)有法規(guī)效力位階偏低、覆蓋范圍太小的現(xiàn)實，當前地下空間資源開發(fā)法治建設(shè)應(yīng)當首先從國家層面制定法律，如制定《中華人民共和國地下空間法》。從目前情況看，制定規(guī)范地下空間的全國性法律的條件已經(jīng)基本成熟。

全國性法律應(yīng)重點規(guī)范以下方面：第一，要明晰城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)屬性等關(guān)鍵性內(nèi)容。如城市地下空間資源的國有屬性、地下建設(shè)用地使用權(quán)相對于地表建設(shè)用地使用權(quán)的獨立性等。第二，要明確城市地下空間開發(fā)的重大戰(zhàn)略和原則。如與地表土地一樣，地下空間作為稀缺資源，在開發(fā)過程中要注意“代際公平”，強調(diào)保護性開發(fā)，同時也要考慮地下空間的特殊性與我國城市化進程中需加大地下空間開發(fā)力度的實際情況。第三，對各地方性法規(guī)存在的主要矛盾沖突，要在進行深入調(diào)研、科學研判的基礎(chǔ)上做出合理回答。第四，要肯認、納入和提升當前地方性法規(guī)中合理而行之有效的條款。

4.2 修訂、增補和完善與地下空間開發(fā)利用相關(guān)的其他法律

本研究關(guān)注的重點是專門針對城市地下空間資源的立法，但還有大量不是專門針對城市地下空間但又與地下空間開發(fā)利用緊密相關(guān)的法律，如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國人民防空法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等。因此，一方面在地下空間立法過程中，需要注意與現(xiàn)有法律相協(xié)調(diào)、銜接；另一方面，這些法律也應(yīng)該做相應(yīng)修訂，增補和完善與地下空間開發(fā)利用相關(guān)的條款和內(nèi)容。

4.3 逐步完善地下空間開發(fā)利用的地方法規(guī)體系

在有了上位法支撐的情況下，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大和政府應(yīng)結(jié)合地方實際，一方面對已有的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等進行相應(yīng)的修訂，使其既符合上位法的規(guī)定又適應(yīng)本地城市地下空間資源開發(fā)利用的需要；另一方面，要根據(jù)實際需要進一步完善地方性法規(guī)，以指導城市地下空間資源的開發(fā)利用。

5 總結(jié)及研究展望

近十年，我國各地頒布實施了115部地下空間領(lǐng)域的法規(guī)，每年以超過10部的速度增長。從地域上看，原來出臺地下空間相關(guān)法規(guī)的只有15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），現(xiàn)在已經(jīng)囊括了除西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)以外的所有省（自治區(qū)、直轄市）。從內(nèi)容上來看，在所有權(quán)歸屬、地表建設(shè)用地使用權(quán)與地下空間的關(guān)系，以及地下空間建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、登記、定價等方面都已經(jīng)取得了長足的進步。這反映出近十年地下空間法治建設(shè)取得了不小成就,但同時還存在法規(guī)效力位階偏低、覆蓋范圍太小、相關(guān)條款存在沖突等問題。因此，下一步應(yīng)抓緊制定出臺關(guān)于地下空間資源開發(fā)利用的全國性法律，修訂完善已有相關(guān)法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，進一步完善地方法規(guī)體系。

需要指出的是，本研究只是從宏觀角度對近十年我國城市地下空間立法進展進行了簡單總結(jié)，尚待進一步深入研究。例如：①研究制定國家層面的上位法是當前城市地下空間立法最為緊迫的問題，也是一個巨大的工程，從形式、內(nèi)容到可行性分析，本身也是復雜而龐大的研究課題，而筆者也只是簡單提出問題。②收集、梳理已有法律中有關(guān)地下空間的內(nèi)容和條款，不僅有利于地下空間的開發(fā)利用和立法，也有利于這些法律自身的協(xié)調(diào)和完善，這方面也需要開展大量的研究工作。