淺析土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

文／陳君宜 沅江市自然資源局 湖南沅江 413100

引言：

土地整理是我國現(xiàn)階段一項具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)田基本建設(shè)工作，其具體是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃以及土地整理專項規(guī)劃等，針對農(nóng)田、水利、道路、林地、村莊等實施綜合性整治，有效調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)果、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。以此盡可能的增加可用土地面積以及有效耕地面，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。尤其是在新農(nóng)村建設(shè)背景下，土地整理工作的重要性日益凸顯，有助于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時有利于保證耕地總量動態(tài)平衡，整合耕地資源，有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力得到增強。

1、我國土地當前利用現(xiàn)狀

土地整理工作開展的現(xiàn)實依據(jù)則是土地實際利用情況，根據(jù)我國“三調(diào)”結(jié)果顯示，截止到2019年末，全國耕地面積為19.18億畝，基本達到國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標。但在具體利用方面，仍存在諸多不足，影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)建設(shè)以及資源高效使用等。比如結(jié)合第三次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，耕地面積為191792.79萬畝、城鎮(zhèn)村及工礦用地52959.53萬畝、林地426188.82萬畝、水域及水利設(shè)施用地54431.78萬畝、園地30257.33萬畝等。而在耕地面積中水田：水澆地：旱地=24.55:25.12:50.33.從中發(fā)現(xiàn)旱地仍是我國耕地主要類型。而在城鎮(zhèn)村及工礦用地面積分布中，城市用地為7832.78萬畝、建制鎮(zhèn)用地達7693.96萬畝、村莊用地32903.45萬畝、采礦用地為3663.66萬畝、風景名勝及特殊用地865.68萬畝?；谠撜{(diào)查結(jié)果，村莊用地占總分類用地面積的62.13%。同時對比“二調(diào)”結(jié)果，在近十年間的地類轉(zhuǎn)換情況中，耕地流向林地、園地面積分別為1.12億畝和0.63億畝。其中對于流向園地等農(nóng)用地中，部分土地的耕作層受到破壞、有的可恢復為耕地，通過實施相應的整理工程，耕地恢復面積可達1.66億畝[1]。因此為保障我國耕地保有量目標的實現(xiàn)，兼顧新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，則必須要科學合理的制定土地整理計劃，以此提高土地資源利用效率。

2、新農(nóng)村建設(shè)中土地整理的內(nèi)容

隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的不斷開展，土地整理作為重要工作之一，應當開展以下內(nèi)容：

（1）開展耕地質(zhì)量調(diào)查。即先劃定土地整理項目區(qū)域，全面調(diào)查區(qū)域內(nèi)的耕地面積、人均面積等，以此掌握耕地的質(zhì)量及特點，并有序完善相關(guān)登記資料。有利于為農(nóng)田高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)高效發(fā)展提供基本資料支持。同時也有助于劃定低質(zhì)、低效且不適宜耕種的耕地，通過整理為林地，實現(xiàn)土地利用率提高。

（2）適宜進行農(nóng)荒地整理。即是基于當?shù)赝恋卣{(diào)查結(jié)果，了解轄區(qū)內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)、開發(fā)潛力等，支持相關(guān)政策措施的制定，加強引導，在保護生態(tài)環(huán)境的前提條件下，做好統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計，促使土地整理能力得到提升[2]。

（3）高效整治廢棄地。在部分地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)中，存在大量的廢棄地，比如廢磚瓦窯、廢院場、廢溝渠等。并且在農(nóng)村勞動力流向城市的過程中，也出現(xiàn)了大片的撂荒地。在土地整理工作中需針對廢棄地進行調(diào)查登記，制定相應的復墾計劃和方案嗎，嚴格遵循“誰復墾，誰受益”的原則，出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)戶自行開展整治。同時依據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，應開展必要的行政執(zhí)法工作，以此督促土地整理科學、高效地開展，有效落實復墾責任制。

（4）積極整理農(nóng)民居住用地。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，各地區(qū)均采用一系列措施推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，比如規(guī)模搬遷、小村合并等，從而形成一些空心村等。為提高土地利用效果，需對村內(nèi)空閑用地進行整理使用，盡量清除居民點內(nèi)存在的亂搭亂建情況。所以相關(guān)人員應當充分了解農(nóng)村居民點的占地總面積、戶均分攤面積、人均用地面積等，并掌握居民點搬遷后的遺留面積，有助于推動空閑土地整理和改造，通過復墾為耕地以實現(xiàn)綜合整治[3]。

3、土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

3.1 強化耕地保護

通過土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的應用，其可發(fā)揮重要價值。最為突出的作用則是有利于強化對基層耕地面積的保護，實現(xiàn)耕地占補平衡。比如通過土地整理工作，可有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。同時在新農(nóng)村建設(shè)中開展土地整理，能夠進一步增強當?shù)仡I(lǐng)導干部及人民群眾的耕地保護意識，樹立土地合理利用的自覺性和責任感，促使現(xiàn)行的耕地保護制度得到全面落實。并且可有效引導農(nóng)民實現(xiàn)節(jié)約用地，最大限度的避免出現(xiàn)破壞耕作層的行為。

3.2 推進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展

基于新農(nóng)村建設(shè)的要求，需與城鎮(zhèn)保持同步發(fā)展趨勢。通過實施土地整理則能夠增加耕地面積，實行建設(shè)用地指標折抵政策，在很大程度上能夠緩解用地壓力，進一步滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展的需求。比如在實踐中嚴格按照分類指導的思路，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，基于土地整理工作建立當?shù)馗睾髠滟Y源庫、補充耕地儲備庫等，有利于為國家重點建設(shè)項目提供補充耕地指標，切實推動建設(shè)項目實施先補后占的目標，再依托建設(shè)項目推進新農(nóng)村的良好建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)[4]。

3.3 增加農(nóng)業(yè)效益

由于土地整理能夠在根本上改善耕作條件，以此為農(nóng)業(yè)企業(yè)、個體種植專業(yè)戶等提供承包租賃度對象，從而在新耕地上發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)。通過采用科學化種植模式以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，可大幅提高土地產(chǎn)出效率。同時經(jīng)過整理的耕地增加，也能夠為農(nóng)村弱勞動力提供比較可靠的就業(yè)機會，進而提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

3.4 促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢則是產(chǎn)業(yè)化，耕地作為農(nóng)業(yè)建設(shè)中不可或缺的關(guān)鍵要素，經(jīng)過土地整理后，土地使用權(quán)更加集中，能夠有效吸引和培育更多的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)。在新農(nóng)村建設(shè)進程中對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實施優(yōu)化調(diào)整，并積極引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善農(nóng)民傳統(tǒng)思想，培育大批的種植專業(yè)戶以及農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進一步推動基層農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快前進，助力新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量提升。

3.5 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

在土地整理工作進行時，主要是將農(nóng)村地區(qū)原有的分散凌亂地塊、高低不平地塊等，整理形成形狀較為規(guī)則、面積適度且適合機械化耕種的標準農(nóng)田。并對具有彎曲無序和寬窄不一的田間小路進行修繕，形成運輸便捷的田間道路。另外一方面，經(jīng)過土地整理還有助于改造廢舊水利系統(tǒng)、改善雜亂無章的建筑物布局、復墾廢棄地等，促使耕地面積有效增加。除此之外，土地整理還有助于營造防護林、完善農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，促使村莊環(huán)境以及面貌得到改觀，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護相結(jié)合，進一步推動新農(nóng)村建設(shè)進程，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件，有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4、在新農(nóng)村建設(shè)進程中做好土地管理的策略

4.1 加大宣傳力度

在新農(nóng)村建設(shè)進程中，土地整理是一項系統(tǒng)化工程，其僅僅關(guān)系到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的發(fā)展，同時也是經(jīng)濟社會建設(shè)中的重要戰(zhàn)略性措施。而當前在我國多數(shù)基層地區(qū)對于土地整理的認識較為缺乏。觀念較為淡薄。因此相關(guān)人員必須要做好宣傳工作，加大土地整理推行力度。在具體實施過程中，應從三個方面入手。首先則是強化社會宣傳，由國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門進行聯(lián)合宣傳，借助傳統(tǒng)媒體和新媒體開展廣泛宣傳，營造良好的社會環(huán)境，促使農(nóng)村以及企業(yè)提高對土地整理作用的認知，形成全社會共識。其次，加強對農(nóng)民群體的宣傳，通過技術(shù)下鄉(xiāng)、組織學習、講座、農(nóng)業(yè)大戶培訓班等，全面宣傳土地整理的相關(guān)內(nèi)容。促使農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)過程中充分認識到土地整理的重要性，激發(fā)農(nóng)民的積極性和自覺性，進一步推動土地整理項目向前發(fā)展。最后，注重宣傳耕地保護觀念。結(jié)合全國土地第三次調(diào)查結(jié)果，深入基層農(nóng)村地區(qū)宣傳《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)，保證人民群眾了解土地資源的有限性，明確在當前時代下耕地保護的意義和緊迫性，以此更好的參與到土地整理工作中，切實提高耕地面積和質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效、穩(wěn)定的目標[5]。

4.2 保證土地整理標準化設(shè)計

為有效做好土地整理工作，應當采用標準化設(shè)計，以此提高新農(nóng)村建設(shè)實效。在具體實踐過程中，相關(guān)人員應當綜合考慮轄區(qū)內(nèi)的自然條件，基于土地規(guī)?；?、水源條件以及城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等，明確土地整理重點區(qū)域和需求。比如在針對資源條件相對良好的地區(qū)開展土地整理項目，應當堅持高標準建設(shè)原則。嚴格落實《土地開發(fā)整理工程標準》等科學設(shè)計整理工程，保證規(guī)劃設(shè)計具有合理性。并積極完善相關(guān)配套設(shè)施，打造適應新農(nóng)村建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的土地整理示范片區(qū)。促使土地整理工作成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的重要基礎(chǔ)，進一步增加農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)民收益，有效緩解三農(nóng)問題，切實推進新農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

4.3 規(guī)范土地整理管理

因為土地整理涉及到新農(nóng)村建設(shè)的多個方面，比如其與生態(tài)環(huán)境、居住點搬遷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、道路交通、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等均存在密切聯(lián)系，在一定程度上具有較為明顯的復雜性特征。為充分保障土地整理項目發(fā)揮良好作用，則應當規(guī)范其管理，以此提供堅定保障條件。因此在具體實踐過程中，相關(guān)部門及人員必須嚴格落實規(guī)范化管理制度。比如針對土地整理項目實施業(yè)主負責制、工程招投標機制、資金審計制以及合同管理制度等，重點突出項目開展實效，保證各個環(huán)節(jié)得到有效管控。同時政府部門需要最大限度的爭取農(nóng)民群眾的支持，實現(xiàn)全員參與、共同發(fā)展的新格局。另外，國土資源部門、財政部門以及審計部門等需要強化聯(lián)合，針對土地整理項目積極開展審核以及資金檢查，比如指定進行工程審核、項目資金審計等，確保項目投資的真實性。并側(cè)重對土地整理項目成果開展驗收，保證耕地復墾質(zhì)量，避免出現(xiàn)土地資源浪費、資金被擠占挪用等不良情況，全面稽查項目實施過程。如發(fā)現(xiàn)項目存在嚴重的問題，及時責令整改，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。而且土地整體是一項長期且艱巨的任務(wù)，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，還需注重產(chǎn)業(yè)化運作，如盡快建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)土地“三權(quán)分離”，進一步推動投資主體多元化。并在兼顧各方利益的前提下，制定完善的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，運用市場化理念實現(xiàn)有限土地資源向當?shù)卮笮妄堫^企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司集中，促使農(nóng)業(yè)土地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和調(diào)整，加快土地產(chǎn)業(yè)化進程。

4.4 確保充足的資金支持

土地整理需要大量的資金支持，因此必須保證資金的合理落實，以達到預期效果。結(jié)合當前我國的現(xiàn)實情況，目前可實施的資金籌集途徑包括新增建設(shè)用地有償使用費。其是按照我國《土地管理法》的規(guī)定，對新增建設(shè)用地的土地有償使用費需上繳30%到中央財政、70%留給當?shù)卣?，用于耕地開發(fā)；土地出讓收入，依據(jù)我國現(xiàn)行的土地調(diào)控規(guī)定，土地出讓總價應按照足額安排支付土地補償款、安置補助費等，其余資金主要用于土地開發(fā)等；耕地開墾費，基于占用耕地補償制度，對耕地占用需繳納相應的開墾費，用于新土地整理；適當利用銀行等金融機構(gòu)貸款，作為土地整理的啟動資金；按照“誰整理，誰受益”的原則，積極吸納社會資金?；蛘邔嵭姓顿Y為主、農(nóng)民投資為輔，實現(xiàn)多渠道投入，為土地整理項目提供穩(wěn)定的資金支持。

結(jié)語：

綜上所述，土地整理在當前新農(nóng)村建設(shè)的背景下具有重要作用，有助于增加耕地面積、補充建設(shè)用地，盡量維持占補平衡。同時對于農(nóng)村自身發(fā)展而言，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)布局、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，對建設(shè)新農(nóng)村具有積極意義。為此在今后發(fā)展進程中，應當嚴格按照我國土地資源利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等，有效開展土地整理工作，推動有效的土地資源發(fā)揮最大化效益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。