農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在遼寧省的應(yīng)用分析

閻詩佳

(遼寧省水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110000)

水資源在人類生產(chǎn)生活的各個(gè)方面都發(fā)揮著重要的作用。然而水資源是有限的，其主要體現(xiàn)在水資源總量是有限的，水資源時(shí)空分布不均導(dǎo)致的區(qū)域性水資源是有限的，這就要求我們節(jié)約用水。為此國(guó)務(wù)院以最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)為抓手，明確提出了水資源開發(fā)利用三條紅線，強(qiáng)化對(duì)水資源的全面管理。2019年全國(guó)用水總量6021.2億m3，其中農(nóng)業(yè)用水總量3682.3億m3，占全國(guó)用水量的61.2%，是用水的主要部分，同樣也是開展節(jié)水首要部分，因此控制好農(nóng)業(yè)用水至關(guān)重要。通過建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革得到了充分的應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)用水節(jié)水管理[1]。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作分析

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革關(guān)鍵是綜合，這不僅僅是水價(jià)這么簡(jiǎn)單，而是涉及農(nóng)田水利的諸多方面，改革是一個(gè)綜合體，必須農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、物價(jià)等部門聯(lián)合起來才能實(shí)現(xiàn)的整體性工作。只有準(zhǔn)確理解其精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，才能把握改革的關(guān)鍵和要領(lǐng)，增強(qiáng)貫徹落實(shí)改革措施的積極性和主動(dòng)性。

1.1 合理配置水資源供需，激勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水

水資源作為自然資源，要以行政部門為主體，按需配置。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度則充分體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)業(yè)水資源總量、時(shí)空分配的調(diào)控。通過建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的方式，將農(nóng)業(yè)用水總量控制作為基礎(chǔ)，逐級(jí)細(xì)化農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，并逐級(jí)落實(shí)到各用水主體和具體水源，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。在此基礎(chǔ)上，才能實(shí)施超限額累進(jìn)加價(jià)的水價(jià)機(jī)制，才能實(shí)施對(duì)限額內(nèi)用水的用水主體的補(bǔ)貼，才能實(shí)施節(jié)水措施來激勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

1.2 完善工程體系和計(jì)量設(shè)施，夯實(shí)工程基礎(chǔ)

灌排工程體系和配套完善計(jì)量設(shè)施是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的入手點(diǎn)和抓手。老化失修的灌排工程，供水損漏嚴(yán)重，有的地方雖然水價(jià)不高，但加上輸水損失，農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的水費(fèi)并不低，水價(jià)調(diào)整阻力大；另外，破損嚴(yán)重的灌排工程運(yùn)行維護(hù)成本高，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)大，水價(jià)改革成本高，難度大。同時(shí)，監(jiān)測(cè)用水總量、實(shí)施計(jì)量收費(fèi)和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制都離不開計(jì)量設(shè)施。因此，開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，首先應(yīng)對(duì)老化失修的灌排工程進(jìn)行節(jié)水改造，配套完善的計(jì)量設(shè)施設(shè)備，通過夯實(shí)工程基礎(chǔ)，為改革創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，激發(fā)各方面的改革動(dòng)力[2]。

1.3 建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，發(fā)揮政策激勵(lì)

農(nóng)業(yè)用水具有商品屬性和公共產(chǎn)品屬性，建立并優(yōu)化農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，必須要抓好政府這個(gè)有形的手與市場(chǎng)這個(gè)無形的手，政府的激勵(lì)作用和市場(chǎng)的價(jià)格杠桿作用要同時(shí)發(fā)力，相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)的核心就是要以農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為抓手，充分完善農(nóng)業(yè)用水定價(jià)，讓水價(jià)充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源供需市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律，高效利用農(nóng)業(yè)水資源。政府則要針對(duì)不同地域和工程特性，因地制宜地落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以不增加農(nóng)民總體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為前提，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田工程的正常運(yùn)行。

1.4 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供水管理，提高農(nóng)業(yè)用水效率

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供水管理主要是要建立優(yōu)質(zhì)良性的農(nóng)業(yè)水資源管理的運(yùn)行機(jī)制。通過強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識(shí)，讓農(nóng)業(yè)用水戶、用水團(tuán)體有自覺節(jié)水的意識(shí)。從水管單位入手，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源的管理制度改革，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水的成本意識(shí)，減少水資源使用成本，使農(nóng)業(yè)供水、用水逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒕珳?zhǔn)化，提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，推進(jìn)水價(jià)改革。

1.5 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水終端管理，發(fā)展用水自治

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水終端管理方式，就是要積極協(xié)調(diào)農(nóng)戶，優(yōu)化農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)分類，精準(zhǔn)計(jì)收水費(fèi)到戶，明確農(nóng)業(yè)用水管理責(zé)任，落實(shí)農(nóng)業(yè)用水獎(jiǎng)補(bǔ)政策，否則一系列制度措施都難以落地。大力發(fā)展多種形式的終端用水管理模式，在農(nóng)業(yè)用水中充分實(shí)現(xiàn)用水自治，農(nóng)業(yè)用水服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍，水管單位管理和用戶充分參與，激勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)與維修養(yǎng)護(hù)，這是推進(jìn)改革的主導(dǎo)力量[3-4]。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革措施及成效

2.1 通過建立水權(quán)機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革體制

遼寧省對(duì)《遼寧省行業(yè)用水定額》進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和修訂，分區(qū)制定了水田、旱田、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)灌溉用水基本用水定額。依照遼寧省“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度”工作方案，明確了省內(nèi)14個(gè)地級(jí)市用水總量控制指標(biāo)。各市政府將用水總量控制指標(biāo)、削減地下水開采量分解到縣(市、區(qū))，對(duì)大型灌區(qū)發(fā)放取水許可證，并部署由灌區(qū)管理單位進(jìn)一步分解水權(quán)到戶。

2.2 通過建設(shè)工程計(jì)量設(shè)施提高農(nóng)業(yè)用水效率

通過優(yōu)化完善內(nèi)在的節(jié)水機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源利用的高效率和高效益，以全面保障社會(huì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水的供需平衡。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中，遼寧省科學(xué)規(guī)劃供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)。結(jié)合大型灌區(qū)節(jié)水改造等項(xiàng)目建設(shè)，省內(nèi)部分灌區(qū)已實(shí)現(xiàn)斗口以下計(jì)量，高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)基本實(shí)現(xiàn)計(jì)量到井。并不斷結(jié)合灌溉水有效利用系數(shù)樣點(diǎn)灌區(qū)計(jì)量設(shè)施配套及水資源監(jiān)控能力等建設(shè)項(xiàng)目逐步提高量測(cè)水能力。

2.3 通過建立水價(jià)形成機(jī)制促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

遼寧省物價(jià)局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成本監(jiān)審的指導(dǎo)意見》，部署各地價(jià)格主管部門打破定價(jià)目錄約束，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)供水工程完全竣工，及時(shí)進(jìn)行成本監(jiān)審，并考慮充分考慮市場(chǎng)因素核定農(nóng)業(yè)水價(jià)。在核定農(nóng)業(yè)水價(jià)時(shí)，因地制宜統(tǒng)籌分析核算供水成本等因素，準(zhǔn)確把握水價(jià)調(diào)整趨勢(shì)，科學(xué)合理地逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，有條件地區(qū)提高到完全成本水平。

2.4 通過強(qiáng)化水費(fèi)建立機(jī)制形成農(nóng)業(yè)用水價(jià)值觀念

促進(jìn)用水生活生產(chǎn)方式的變革是要在全民、全社會(huì)普遍樹立水資源價(jià)值觀念，需要全社會(huì)的普遍參與，尤其需要農(nóng)業(yè)用水觀念的轉(zhuǎn)變。目前，灌溉用水商品屬性不強(qiáng)，用水戶節(jié)約用水、科學(xué)用水、高效用水的意識(shí)還需要進(jìn)一步提高。此外，遼寧省政府印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整地下水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和水利工程供水價(jià)格的通知》，將農(nóng)業(yè)用水價(jià)格由0.05元/m3調(diào)整為0.10元/m3，但仍然不能有效地反映農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)。從實(shí)際征收情況看，用水戶對(duì)提高水費(fèi)的抵觸情緒還依然普遍存在，執(zhí)行難度很大，水費(fèi)實(shí)收率不高。這是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要積極籌措落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。遼寧省財(cái)政每年積極籌措資金用于落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)，投入資金“買”用水機(jī)制，推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，逐步建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，逐步讓農(nóng)業(yè)用水戶形成農(nóng)業(yè)用水價(jià)值觀念。

2.5 通過加強(qiáng)工程運(yùn)行管護(hù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水模式轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)用水工程的運(yùn)行管護(hù)要告別只建工程、忽視管理的老路，要逐步轉(zhuǎn)向集約型、資源性的農(nóng)業(yè)用水工程管護(hù)，由“建后不管”向“建管結(jié)合”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)主動(dòng)節(jié)水的根本性轉(zhuǎn)變。通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革使農(nóng)業(yè)用水戶的節(jié)水意識(shí)大大增強(qiáng)，提高政府科學(xué)管理農(nóng)業(yè)用水的能力和手段。水費(fèi)收繳率有所提高，節(jié)水效益初步顯現(xiàn)，改革區(qū)的畝均灌溉用水明顯降低，畝均節(jié)水約150 m3，灌溉歷時(shí)平均縮短約20%。同時(shí)，遼寧省各地加強(qiáng)農(nóng)村水利工程管護(hù)，及時(shí)將工程資產(chǎn)登記造冊(cè)，劃分管理權(quán)，明晰工程產(chǎn)權(quán)，逐處工程落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任人，建立健全管護(hù)制度，切實(shí)提高農(nóng)村水利工程管護(hù)水平。同時(shí)，通過全面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè)，加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的能力建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)。專業(yè)合作社改變了用水管理方式，減少了無效灌溉用水，533.33 hm2地年節(jié)約水量72萬m3，節(jié)約灌溉用電60%。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革問題及對(duì)策

3.1 加大資金投入和補(bǔ)助力度

遼寧受地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的制約，經(jīng)濟(jì)投入不穩(wěn)定，改革初期精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等尚需各級(jí)政府的投入支持，縣域經(jīng)濟(jì)情況尚不能建立穩(wěn)定的投入機(jī)制。特別是遼寧省在全面開展了機(jī)構(gòu)改革后，原小型農(nóng)田水利建設(shè)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，項(xiàng)目實(shí)施過程中，田間工程、末級(jí)渠系及建筑物實(shí)際并未真正納入補(bǔ)助范圍。因此，遼寧省需要加大本級(jí)資金投入和補(bǔ)助力度，積極爭(zhēng)取中央投資力度，進(jìn)一步完善健全灌排工程體系，改善目前農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施不全、年久老化失修、效益衰減等問題，夯實(shí)改革基礎(chǔ)。

3.2 完善宣傳培訓(xùn)工作

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作在水利部門，關(guān)鍵在農(nóng)戶個(gè)人。在輿情引導(dǎo)，宣傳到戶、到人工作上還不充分，致使一部分農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革還僅僅停留在政策層面上。因此，要在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策宣傳解讀、輿論引導(dǎo)、培訓(xùn)教育方面下大功夫，引導(dǎo)農(nóng)戶確立農(nóng)業(yè)節(jié)水的觀念，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)用水繳費(fèi)和農(nóng)業(yè)節(jié)水的主動(dòng)性、自覺性、帶動(dòng)性。讓用水單位及個(gè)人理解并積極參與改革，為推進(jìn)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造良好輿論氛圍。

3.3 開發(fā)農(nóng)民自治能力

用水合作組織作用發(fā)揮不充分、農(nóng)民用水自治能力不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變有限，這些制約了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作開展，因此，需要加強(qiáng)用水合作組織能力建設(shè)，研究出臺(tái)支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展等配套措施。通過政策扶持、技術(shù)培訓(xùn)、資金幫扶等方式，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織承擔(dān)農(nóng)田水利工程建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民用水合作組織通過開展專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、水利技術(shù)和信息服務(wù)，加強(qiáng)自身“造血”能力，開發(fā)以用水合作社等為經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。

3.4 提高用水計(jì)量精度

按照制度設(shè)計(jì)，用水總量指標(biāo)到渠、到井、到戶，超定額用水計(jì)收水資源稅等更需要精準(zhǔn)計(jì)量。實(shí)際中，由于地塊分散、規(guī)?；潭炔桓?、傳統(tǒng)耕種習(xí)慣等原因，計(jì)量設(shè)備無法安裝到戶或較小的計(jì)量單元，計(jì)量成本高，精準(zhǔn)計(jì)量難，并與實(shí)際的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和習(xí)慣出入較大。即使安裝上，也存在易丟失和遭破壞的情況。因此，需要加強(qiáng)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，結(jié)合現(xiàn)狀管理細(xì)化計(jì)量單元，并按照經(jīng)濟(jì)適用的原則配備完善計(jì)量設(shè)施，因地制宜地完善量水槽、量水堰、量水標(biāo)尺等設(shè)施或“以電折水”“以油折水”“記錄分時(shí)供水”等方式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)計(jì)量精準(zhǔn)化、信息化。

3.5 推動(dòng)改革措施因地制宜

遼寧省東部、南部地區(qū)降雨豐沛，水資源條件較好，但是多為山區(qū)，地塊較零散；西部、北部地區(qū)降雨較少，多為地下水灌溉，以種植耐旱作物為主；中部平原地區(qū)多為大中型水田灌區(qū)，運(yùn)行管理等相對(duì)規(guī)范。各地基礎(chǔ)條件不同，很難適用同一改革要求標(biāo)準(zhǔn)。因此，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需要因地制宜，統(tǒng)籌利用各類農(nóng)田水利改革成果，充分分析地區(qū)特點(diǎn)和改革優(yōu)勢(shì)推進(jìn)改革，確保改革工作落到實(shí)處，真正達(dá)到改革的目的，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的合理、充分、可持續(xù)利用。

4 結(jié) 論

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是確保農(nóng)業(yè)水利工程良性運(yùn)行的新舉措，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的新要求，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要保障。遼寧省需要進(jìn)一步協(xié)同配套農(nóng)業(yè)水價(jià)形成、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、工程建設(shè)管護(hù)、用水管理等體制機(jī)制改革，確保改革各項(xiàng)工作任務(wù)持續(xù)推進(jìn)。