廣饒縣水權(quán)水市場建設(shè)形勢與對策

王倩倩，陳學(xué)群

（1.東營市委辦公室，山東 東營 257000；2.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

隨著新時期“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路得到深入貫徹落實，特別是黃河流量生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，以水權(quán)市場建設(shè)為重要突破口，更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控作用，成為水利事業(yè)發(fā)展改革的重中之重。

廣饒縣地處黃河三角洲南緣，具有較為優(yōu)越的地理區(qū)位條件。然而，受多方面因素影響，近年來生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾在水資源領(lǐng)域逐漸暴露，目前已成為地下水超采和黃河水資源超載的“雙超”問題集中區(qū)域，加快區(qū)域水資源治理，建立健全水資源剛性制度，進(jìn)而迅速提升水資源配置能力已迫在眉睫。在此過程中，既要充分發(fā)揮政府部門的宏觀把控作用，也要更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在水資源配置中的主導(dǎo)作用。唯此，才能讓水資源剛性約束發(fā)揮威力，讓節(jié)水成為全社會推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的動力，讓水權(quán)交易成為水資源高效配置的內(nèi)生機(jī)制。

1 區(qū)域水資源及其開發(fā)利用狀況

1.1 水資源稟賦條件

廣饒縣位于山東省中部偏北，東營市南部，瀕臨渤海萊州灣，是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域，該縣總國土面積1 137.87 km2，現(xiàn)轄3 個街道、6 個鎮(zhèn)、2 個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。根據(jù)《東營市第三次水資源調(diào)查評價報告》，廣饒縣多年平均降水量為542.2 mm（1956—2016 年），多年平均當(dāng)?shù)氐乇硭Y源量為8 467 萬m3，地下水資源量為7 757 萬m3，重復(fù)計算量1 563 萬m3，多年平均水資源總量為14 661 萬m3。該縣客水資源包括河流入境水、黃河水、長江水3 部分。其中，入境的小清河、支脈河分配水量分別為8 400 萬m3/a 和1 800 萬m3/a；現(xiàn)行分配的黃河水指標(biāo)為5 600 萬m3、長江水指標(biāo)為5 000 萬m3。

1.2 水資源開發(fā)利用程度與用水水平

2020 年，廣饒縣總供水量為25 150 萬m3，其中當(dāng)?shù)氐乇硭?0 053 萬m3、跨流域調(diào)水7 872 萬m3、地下水7 225 萬m3。與多年平均水資源量相比，地表水資源開發(fā)利用率達(dá)到53.8%（含小清河、支脈河水量），地下水資源開發(fā)利用率達(dá)到93.1%，水資源總開發(fā)利用率達(dá)到65.4%?？梢钥闯觯?dāng)?shù)厮Y源開發(fā)利用已接近上限，潛力十分有限。

據(jù)統(tǒng)計分析，全縣灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.648、畝均灌溉水量為192 m3、萬元工業(yè)增加值用水量13.56 萬m3、城鎮(zhèn)居民綜合生活用水量107 L/人·d、農(nóng)村居民生活用水量43 L/人·d。當(dāng)?shù)氐挠盟脚c山東省及華北地區(qū)用水效率相比，還有一定的差距，表明全社會節(jié)水尚有潛力。

1.3 水資源開發(fā)利用存在問題

1）水資源總量不足，但水資源浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。廣饒縣屬于資源型嚴(yán)重缺水地區(qū)。水資源總量不足，人均、畝均占有量偏低，現(xiàn)狀年水資源人均占有量298 m3，低于山東省人均水平，僅為全國人均的14.5%。然而，廣饒縣從麻灣引黃閘取水，經(jīng)過東營區(qū)的麻灣總干渠進(jìn)入境內(nèi)，中途的偷水、漏水等現(xiàn)象導(dǎo)致輸水損失較大，造成了黃河水資源的浪費(fèi)。該縣現(xiàn)有供水工程老化、失修嚴(yán)重，建筑物破損，跑水、漏水現(xiàn)象普遍存在。

2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其布局有待優(yōu)化，用水效率存在不均衡現(xiàn)象。目前廣饒縣企業(yè)大部分為化工、造紙、熱電等高耗水企業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，使廣饒縣整體用水水平偏低，用水效率不高。且廣饒縣南部發(fā)展速度快、經(jīng)濟(jì)總量大，工業(yè)生產(chǎn)以地下水為主要水源，引江水為主要客水水源，受指標(biāo)限制，水資源相對貧乏。北部引黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和工業(yè)企業(yè)相對較少，地表水及黃河客水資源相對豐沛，引黃引河便利。

3）水資源取用約束不足，“雙超”問題已成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的突出阻礙。根據(jù)《山東省地下水超采區(qū)綜合治理實施方案》，廣饒縣地下水超采治理總量為1 711.33 萬m3/a，其中淺層孔隙水超采量為1 095.83 萬m3/a、深層承壓水超采量615.5 萬m3/a。自2016 以來，廣饒縣大力推進(jìn)地下水超采治理，至2021 年底基本完成目標(biāo)。但是，地下水超采問題并沒有從根本上徹底解決，地下水位還沒有得到完全恢復(fù)。2020 年12 月17日，水利部印發(fā)的《關(guān)于黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可的通知》，確定廣饒縣所在的東營市為全國7 省13 市黃河水超載區(qū)之一，被暫停以黃河水為水源的新增取水許可審批。地下水超采和黃河水超載等“雙超”問題，反映出長期以來當(dāng)?shù)厮Y源取用缺乏有效約束。

4）水權(quán)交易機(jī)制仍不夠健全，社會節(jié)水動力不足。2018—2020 年，廣饒縣陸續(xù)開展了花官鎮(zhèn)、廣饒街道、稻莊鎮(zhèn)、樂安街道等區(qū)域水權(quán)水市場建設(shè)探索，在大力促進(jìn)全縣地下水超采治理工作的同時，初步形成了2 項制度+1 項機(jī)制+1 個平臺的系統(tǒng)成果。但是，在水權(quán)交易機(jī)制方面，仍然面臨著機(jī)構(gòu)不落實、辦法不嚴(yán)謹(jǐn)、程序不明確、交易不充分等問題。受此影響，一些用水戶不能將節(jié)水成效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益，導(dǎo)致節(jié)水后勁不足。

2 水權(quán)水市場建設(shè)面臨的形勢

2.1 盤活水資源存量

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展需要廣饒加快產(chǎn)業(yè)升級，迫切需要利用水權(quán)水市場建設(shè)盤活水資源存量。具體來說，就是要在嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)域用水總量控制的前提下，鼓勵諸多企業(yè)充分發(fā)揮已獲得的取水許可權(quán)益，通過產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)水技術(shù)改造、再生水利用替代等方式節(jié)約有限的新鮮水資源，并通過水權(quán)交易的方式獲得收益，不斷提高區(qū)域水資源利用效率和效益。

2.2 實現(xiàn)水源置換

“雙超”治理持續(xù)加速，迫切需要利用水權(quán)水市場建設(shè)實現(xiàn)水源置換。一方面，利用已建成的長江水源配置工程，實施長江水對地下水、黃河水源的直接置換；另一方面，利用建成的區(qū)域水網(wǎng)工程，實施長江水、再生水對地下水、黃河水源的間接置換。在此過程中，應(yīng)用水權(quán)交易機(jī)制，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，消除供水價格、供水工程等因素的壁壘和制約。

2.3 解決長江水源“跨河”難題

東營市加快黃河三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，迫切需要利用水權(quán)水市場建設(shè)解決長江水源“跨河”難題。目前，東營市僅廣饒縣具備直接取用長江水源的工程條件。但為了更好地完成黃河水資源超載治理，東營市在制定《東營市“十四五”水資源規(guī)劃》時，將全市長江水控制指標(biāo)向各縣、區(qū)（功能區(qū)）進(jìn)行了分解。為了實現(xiàn)長江水源“跨越黃河”問題，東營市已協(xié)調(diào)各縣、區(qū)在統(tǒng)一的水權(quán)交易平臺上，開展長江水源與黃河水源的置換交易，即廣饒縣多引用長江水源，但占用黃河水源指標(biāo)，交納黃河水源水費(fèi)；開展交易的縣、區(qū)相應(yīng)多引用黃河水源，但占用長江水源指標(biāo)，交納長江水源水費(fèi)。這一措施可以很好地解決長江水源在東營市境內(nèi)的“跨河”難題，從而實現(xiàn)黃河三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，廣饒縣建立健全水權(quán)水市場是其中不可或缺的一環(huán)。

3 水權(quán)水市場建設(shè)對策

3.1 建立水資源剛性約束制度

強(qiáng)化取水口監(jiān)管、完善取水許可制度，規(guī)范取水許可管理，強(qiáng)化取水許可事中、事后監(jiān)管，依法查處未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水、超許可水量取水、超采地下水、無計量取用水等行為。對取用水戶等社會主體，加強(qiáng)取水許可執(zhí)行、用水定額落實、用水計量等情況的全面監(jiān)督，運(yùn)用信息化手段提升取用水動態(tài)監(jiān)管能力，建立以用水總量控制為核心的水資源剛性約束制度。

3.2 夯實區(qū)域水網(wǎng)工程體系

按照“先外調(diào)水、后當(dāng)?shù)厮乳L江水、后黃河水，先地表水、后地下水，先非常規(guī)水、后優(yōu)質(zhì)水”的水資源優(yōu)化配置原則，充分利用水網(wǎng)工程，實現(xiàn)長江水、黃河水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、非常?guī)水“五水”聯(lián)合調(diào)度，置換黃河水超載量和地下水超采量。包括通過淄河等河道攔蓄工程、高店水庫增容工程等建設(shè)，提高調(diào)蓄能力；通過廣饒縣工業(yè)水源轉(zhuǎn)換工程，實現(xiàn)引江水利用量，用于置換黃河水和地下水。同時，積極推進(jìn)非常規(guī)水利用，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)污水處理及再生水回用工程設(shè)施建設(shè)，逐步提高污水集中處理率和再生水回用率。

3.3 健全水權(quán)交易機(jī)制

依據(jù)水資源開發(fā)利用條件、用水總量控制指標(biāo)體系和相應(yīng)的水權(quán)分配原則，確定區(qū)域和行業(yè)取用水總量和權(quán)益的分配方案，建立初始水權(quán)確認(rèn)制度。依據(jù)《山東省水權(quán)確權(quán)登記工作指導(dǎo)意見》進(jìn)行水權(quán)確權(quán)頒證，建立完善水權(quán)確權(quán)登記制度。制定出臺《廣饒縣水權(quán)交易管理試行辦法》，建立高效的水權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制，有效的保障水權(quán)交易的開展。在初始水權(quán)分配、水權(quán)交易管理辦法出臺的基礎(chǔ)上，建設(shè)水權(quán)交易平臺。全面發(fā)動各類用水戶，通過實施節(jié)水灌溉、生產(chǎn)工藝改造、老舊管網(wǎng)改造等節(jié)水措施以及節(jié)水載體建設(shè)，將節(jié)約的水量作為水權(quán)交易的核心標(biāo)的，實現(xiàn)“節(jié)者有動力，節(jié)水有收益”的目標(biāo)。

3.4 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

充分認(rèn)識生態(tài)水量對于維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的重要性，配合省、市做好小清河等生態(tài)水量的保障工作。促進(jìn)縣、區(qū)之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的用水總量指標(biāo)交易，實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。目前，廣饒縣借助東營市搭建的水權(quán)交易平臺以水源置換的方式分別與東營經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和利津縣進(jìn)行了長江水與黃河水的水量置換交易，探索出了一條生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆纷印?/p>

4 結(jié)語

水權(quán)水市場調(diào)節(jié)是節(jié)約保護(hù)和高效利用水資源、實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用最為有效的途徑之一。該措施不僅可以減少用水過程中的水資源浪費(fèi)，還能夠有效抑制不合理的用水需求，體現(xiàn)出水資源的稀缺性價值。廣饒縣地理區(qū)位優(yōu)勢明顯，在貫徹落實黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略過程中，急切需要通過建立健全水權(quán)交易市場來促進(jìn)社會節(jié)水、水源置換和生態(tài)補(bǔ)償。為此，該縣還需要以水資源剛性約束為抓手，以區(qū)域水網(wǎng)工程為基礎(chǔ)，以水權(quán)交易機(jī)制為動力，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為保障，不斷提升區(qū)域水資源配置能力，更好地以水資源可持續(xù)開發(fā)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。