遼河干流灘區(qū)阻水建筑物及土地處理對(duì)策研究

王 武

(遼寧省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，遼寧 沈陽 110006)

遼河干流灘區(qū)既是滯洪、行洪的通道，也是灘區(qū)人民生產(chǎn)生活的場所。目前遼河灘區(qū)仍有部分居民地、套堤、大棚、建(構(gòu))筑物及與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等阻水建筑物，既是汛期防洪的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，又是阻礙行洪、造成洪水水位壅高的主要因素，現(xiàn)已成為遼河干流堤防防洪達(dá)標(biāo)的制約性因素，直接影響遼河沿岸人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

1 研究背景及意義

1.1 研究背景

(1)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和遼河干流防洪提升工程順利實(shí)施的需要。根據(jù)《遼寧省遼河干流防洪提升工程》對(duì)灘區(qū)清障及生態(tài)治理的要求，涉及居民地清理、大棚清理、套堤清理等灘區(qū)清理工程，套堤清理增加套堤保護(hù)范圍內(nèi)的上水頻率，清理之前首先進(jìn)行居民搬遷補(bǔ)償、大棚補(bǔ)償、套堤上附著物補(bǔ)償，先補(bǔ)償后清理。本研究是確保遼河防洪達(dá)標(biāo)、生態(tài)全面改善的基礎(chǔ)性研究，亦是保障《遼河流域綜合治理及生態(tài)修復(fù)總體方案》順利實(shí)施的先導(dǎo)性和保障性研究。

(2)完善遼河防洪工程體系、完成《遼河流域防洪規(guī)劃》的建設(shè)任務(wù)、保障行洪安全的需要。本研究是落實(shí)《遼河流域防洪規(guī)劃》確定目標(biāo)和水利部關(guān)于遼河灘區(qū)清障要求的重要舉措。灘區(qū)阻水建筑物主要包括居民、村委會(huì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)等房屋及附屬建筑物，大棚、套堤等設(shè)施。居民不動(dòng)遷，其村屯、房屋、套堤、道路等均無法清除，這些建筑、構(gòu)筑物等嚴(yán)重阻礙河道行洪，在遼河沿線形成瓶頸和堵點(diǎn)。

(3)落實(shí)《中共遼寧省委辦公廳 遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)遼河流域綜合治理總體工作方案的通知》《遼河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，創(chuàng)建遼河國家公園的需要。本研究從居民搬遷和土地整治等方面開展灘區(qū)生態(tài)修復(fù)[1]。是遼河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)性研究，通過實(shí)施灘區(qū)居民遷建，清除灘區(qū)建(構(gòu))筑物，為遼河國家公園建設(shè)掃清障礙，打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 研究目的

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，河流普遍存在河流空間被擠占，河道內(nèi)居民及生產(chǎn)設(shè)施影響行洪等問題。特別是河道內(nèi)存在的大量阻水建筑物(村屯、大棚、生產(chǎn)套堤等)，危及河道內(nèi)居民安全問題十分突出，且影響了防洪工程效益發(fā)揮，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。傳統(tǒng)治河理念已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的要求[2]。針對(duì)遼河干流灘區(qū)存在的原住民生產(chǎn)生活、防洪安全、河流淤積、土地沙化等突出問題，以問題為導(dǎo)向，提出居民搬遷、清理及土地處理對(duì)策，解決上述問題。并將研究成果運(yùn)用到遼河干流防洪提升工程中，作為遼河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究課題的支撐性技術(shù)課題。

1.3 研究意義

總結(jié)國內(nèi)大江大河治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合遼寧特點(diǎn)，創(chuàng)造性地提出灘區(qū)阻水建筑物及土地處理對(duì)策，涉及的全部對(duì)策措施緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)《遼河流域綜合治理及生態(tài)修復(fù)總體方案》《遼河流域防洪規(guī)劃》治理目標(biāo)而開展，研究符合國家總體戰(zhàn)略發(fā)展方向，貫徹落實(shí)了習(xí)近平提出的治水新思路、符合國家振興東北老工業(yè)基地的重要戰(zhàn)略部署，同時(shí)也是堅(jiān)決實(shí)施《遼河流域防洪規(guī)劃》建設(shè)任務(wù)的必要支撐性研究，是《遼寧省遼河干流防洪提升工程》實(shí)施的先導(dǎo)性研究課題。有利于社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展，對(duì)推動(dòng)遼河防洪全面達(dá)標(biāo)建設(shè)、保障灘區(qū)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、修復(fù)河道生態(tài)具有重要意義。

以遼河干流灘區(qū)為研究對(duì)象，研究成果為我國河流灘區(qū)清障及土地修復(fù)實(shí)踐工作提供必要的指導(dǎo)和支撐，為地區(qū)性或全國河流治理規(guī)程規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定提供支持，在河流水生態(tài)維護(hù)與修復(fù)、河流空間規(guī)劃等方面具有較廣的應(yīng)用遠(yuǎn)景。填補(bǔ)了國內(nèi)灘區(qū)居民搬遷、河道清障、生態(tài)治理聯(lián)合模式研究的空白，為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)較大范圍的河流生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)的理論和方法，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 現(xiàn)狀及存在的主要問題

2.1 遼河干流灘區(qū)現(xiàn)狀

遼河流域由遼河水系和渾太河水系組成[3]。遼河由東西遼河匯合后進(jìn)入遼寧，從盤錦入海，此河段稱為遼河干流，涉及4個(gè)市的14個(gè)縣(市、區(qū))。2010年遼寧省陸續(xù)開展遼河主行洪區(qū)耕地封育、阻水建筑物清理。2020年初，按照中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于《遼河流域綜合治理總體工作方案》的要求，在第一期封育成果的基礎(chǔ)上，對(duì)河灘地實(shí)施了第二期封育，全面完成了遼河干流灘區(qū)封育任務(wù)，但灘區(qū)內(nèi)的居民地及大棚地仍然未采取措施。

遼河下游沖積平原特征明顯，沿河兩岸土地肥沃，許多農(nóng)民世代在兩岸生活和耕種。新中國成立后，在政府的組織下，將大部分河灘地開發(fā)成農(nóng)田，耕種面積不斷增加。目前，遼河灘地內(nèi)約有農(nóng)田6.67萬hm2，其中基本農(nóng)田約2萬hm2。為保護(hù)耕地免受洪澇災(zāi)害，沿河政府組織及群眾自發(fā)修筑了大量生產(chǎn)堤(后稱套堤)。

1986年之前，遼河灘地內(nèi)共有居民5709戶、22573人，房屋23415間，套堤1000多km。1985和1986年，遼河連續(xù)2a發(fā)生較大洪水[4]。由于遼河干流從未經(jīng)過系統(tǒng)治理,且灘地內(nèi)套堤、林地、居民房屋較多，阻水嚴(yán)重，造成遼河大堤多處漫堤決口，出現(xiàn)小水大災(zāi)，損失慘重。

1986—1991年，在國家的支持下，遼寧省實(shí)施了遼河干流防洪整治工程，按照20a一遇標(biāo)準(zhǔn)對(duì)遼河干流福德店至盤山閘段進(jìn)行了比較系統(tǒng)的防洪整治(后因水文系列延長和石佛寺水庫修建，使石佛寺水庫以上河段基本達(dá)到30a一遇、以下河段基本達(dá)到50a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn))，搬遷了河灘地內(nèi)的大部分居民，拆除了部分民堤。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資金不足等因素影響，還有部分規(guī)劃套堤沒有拆除，灘區(qū)內(nèi)居民約5545戶、17239人沒有妥善處理。

2.2 遼河干流存在的主要問題

(1)行洪區(qū)內(nèi)居民、大棚等居民生命財(cái)產(chǎn)安全問題。長期以來，由于歷史原因，灘區(qū)內(nèi)仍然居住著大量居民以及和居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的村委會(huì)、農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、大棚等，人身和財(cái)產(chǎn)安全受到極大威脅，每到汛期，遼河廣泛存在居民安全問題，安全度汛壓力巨大，成為防洪薄弱環(huán)節(jié)。

(2)行洪區(qū)居民地、大棚等行洪安全問題。灘區(qū)管理受歷史原因限制，障礙物清理進(jìn)度較為緩慢，河道過洪能力受到明顯制約。目前遼河河道內(nèi)還存在大量的大棚等建筑物及構(gòu)筑物，不但造成上灘洪水水位上漲，降低堤防防洪等級(jí)，同時(shí)對(duì)于水流的流速分布和流向均影響較大，易引起水流橫向流動(dòng)直沖大堤，危及大堤防洪安全。

(3)灘區(qū)生態(tài)環(huán)境問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水不斷增長，水資源供需矛盾日益尖銳，進(jìn)而導(dǎo)致水生態(tài)條件惡化、河湖萎縮、濕地退化、地表地下水體污染、部分河段次生鹽漬化、灘區(qū)沙化、河床淤積及地下水大面積超采等一系列水生態(tài)環(huán)境問題[5]。

3 治理對(duì)策

3.1 數(shù)據(jù)采集對(duì)策

為保障數(shù)據(jù)可靠性，對(duì)灘區(qū)居民采取摸底排查方式，以水庫移民的精度進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)。依據(jù)實(shí)物指標(biāo)聯(lián)合調(diào)查，開展移民實(shí)物全面調(diào)查、公示、確認(rèn)等工作，居民搬遷工程依據(jù)的實(shí)物調(diào)查成果等多項(xiàng)支撐性數(shù)據(jù)，為完成本課題奠定了扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高了研究的精準(zhǔn)度。

3.2 調(diào)研學(xué)習(xí)對(duì)策

對(duì)淮河安徽段和黃河山東段河南段相關(guān)居民搬遷治理成果及課題研究進(jìn)行廣泛調(diào)研，搜集、整理相關(guān)文獻(xiàn)；借鑒遼河干流、凌河干流等治理相關(guān)資料，總結(jié)治理措施；選擇具有代表性的、治理效果突出的河流，調(diào)研學(xué)習(xí)，借鑒成功治理經(jīng)驗(yàn)；了解當(dāng)?shù)睾恿髦卫戆l(fā)展過程、實(shí)用治理方法及現(xiàn)狀效果等。從而掌握了河流灘區(qū)居民搬遷各種對(duì)策及適用范圍，以灘區(qū)阻水建筑物和土地為對(duì)象，深入考察其自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等特點(diǎn)，總結(jié)水文、氣象、地質(zhì)、地貌、土壤、植被、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面的基本特征，對(duì)河道的徑流狀況、河道居民搬遷現(xiàn)狀、河道生態(tài)現(xiàn)狀、堤防防護(hù)情況等進(jìn)行全面掌握。

3.3 居民搬遷安置對(duì)策

堅(jiān)持以人為本，充分考慮居民的安置意愿、安置區(qū)環(huán)境容量、現(xiàn)有可供利用的資源，在保持原有生產(chǎn)方式，保證原有生產(chǎn)條件和居民原有生活水平的前提下，合理確定搬遷安置形式，制定符合實(shí)際情況的搬遷安置方案。

(1)集中安置。由安置地人民政府統(tǒng)一落實(shí)搬遷安置地點(diǎn)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一配置宅基地、統(tǒng)一場地平整及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。宅基地標(biāo)準(zhǔn)按照省里最新政策執(zhí)行。統(tǒng)一規(guī)劃集中居民點(diǎn)用地，統(tǒng)一規(guī)劃居民點(diǎn)總體布局、場地平整、道路、給水、污水、雨水工程等公共設(shè)施，居民點(diǎn)的選擇要充分考慮居民的搬遷距離、生產(chǎn)、生活、交通、電力供應(yīng)、水文地質(zhì)和工程地質(zhì)等條件。

(2)分散安置。由安置地人民政府統(tǒng)一配置宅基地用地指標(biāo)，居民自行負(fù)責(zé)宅基地、場地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。宅基地標(biāo)準(zhǔn)按照省里最新政策執(zhí)行。場地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)按照集中安置戶均標(biāo)準(zhǔn)，兌現(xiàn)到居民戶，用于征收土地、場地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7]。

(3)一次性補(bǔ)償安置。由搬遷居民自行落實(shí)搬遷去向，自行解決安置地點(diǎn)及房屋，不再配置宅基地，不再規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施的安置方式。其宅基地標(biāo)準(zhǔn)按分散安置戶均標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)按集中安置戶均標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)到居民戶。對(duì)于搬遷財(cái)產(chǎn)戶(僅有財(cái)產(chǎn)的非本地戶)，按集中居民點(diǎn)人均指標(biāo)計(jì)列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，兌現(xiàn)給搬遷戶，并對(duì)地上附著物進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行搬遷安置，不予配置宅基地。

3.4 村委會(huì)及其他項(xiàng)目處理對(duì)策

村委會(huì)可采取一次性補(bǔ)償安置或與集中安置點(diǎn)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行復(fù)建，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式與居民遷建相同。個(gè)體經(jīng)濟(jì)隨房屋遷建至居民點(diǎn)新址，其房屋及地上附著物采取與居民遷建同等標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性補(bǔ)償。企業(yè)只考慮房屋及附屬建筑物、所屬國有土地等補(bǔ)償，其設(shè)備貨物搬遷及停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助由地方政府在實(shí)施方案中綜合考慮。大棚(種植大棚、養(yǎng)殖大棚)按照原規(guī)模原標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性貨幣補(bǔ)償。

3.5 居民地及大棚地處理對(duì)策

參照SL 644—2014《水利水電工程水庫庫底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》及時(shí)對(duì)搬遷后的居民地及大棚地進(jìn)行清理，包括村屯、大棚等建(構(gòu))筑物清理、拆除。由當(dāng)?shù)卣皶r(shí)對(duì)居民地及大棚地進(jìn)行土地整治，防止居民返遷。治理達(dá)標(biāo)后的居民地、原居民耕園地及大棚地，可按照相關(guān)的封育政策執(zhí)行。

3.6 居民逃避險(xiǎn)對(duì)策

應(yīng)根據(jù)洪水影響和防汛應(yīng)急要求，制定灘區(qū)居民逃避險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)通行困難的居民地道路進(jìn)行整修，暢通逃避險(xiǎn)通道。鼓勵(lì)各地積極將居民地道路納入路網(wǎng)規(guī)劃。逃避險(xiǎn)路橋建設(shè)應(yīng)符合相關(guān)行業(yè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.7 制度保障對(duì)策

各地要認(rèn)真落實(shí)“省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)負(fù)責(zé)、縣為主體、行業(yè)協(xié)同、群眾參與”的遷建管理體制。省遼河干流防洪提升工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決實(shí)施中的重大問題。相關(guān)市、縣領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)灘區(qū)居民遷建重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)落實(shí)和組織實(shí)施工作，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障資金到位。

4 主要?jiǎng)?chuàng)新

本研究運(yùn)用人文學(xué)、生態(tài)學(xué)、水文學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等理論，采取調(diào)查研究、理論分析、遙感、無人機(jī)航拍等方法，開展了背景調(diào)查、現(xiàn)狀及問題分析、灘區(qū)治理對(duì)策研究。取得以下成果。

(1)建立了包括數(shù)據(jù)采集、調(diào)研學(xué)習(xí)、居民搬遷安置、村委會(huì)及其他項(xiàng)目處理、居民地及大棚地處理、逃避險(xiǎn)、制度保障等一系列對(duì)策措施，具有針對(duì)性和系統(tǒng)性。

(2)針對(duì)灘區(qū)居民搬遷的不同特點(diǎn)，提出了多種居民搬遷模式。

(3)針對(duì)灘區(qū)生態(tài)，提出了居民地及大棚地處理等生態(tài)治理對(duì)策，具有創(chuàng)新性。

5 結(jié)語

本研究解決了遼河干流歷史遺留的居民遷建、土地處理、制度建設(shè)等灘區(qū)實(shí)際問題，對(duì)遼河干流灘區(qū)居民遷建方案論證起到了關(guān)鍵作用，對(duì)東北地區(qū)甚至全國的河流灘區(qū)治理提供可貴經(jīng)驗(yàn)、理論支撐、實(shí)踐指導(dǎo)及示范作用。本研究僅針對(duì)遼河干流灘區(qū)，未涉獵流域?qū)用嬷卫韺?duì)策，具有一定局限性。文章僅考慮行洪區(qū)清障與“人民至上”的新發(fā)展理念相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)開展對(duì)策研究，未針對(duì)灘區(qū)移民與水庫工程移民差異性特點(diǎn)，開展灘區(qū)移民政策法規(guī)、安置策略、耕地處理等差異化研究，具有局限性。未從灘區(qū)治理管理信息化角度開展相應(yīng)的研究，具有局限性。