推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策探討

陳艷珍

（中共山西省委黨校 公共管理教研部，太原 030006）

“黃河寧，天下平”。推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足于中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展作出的重大決策部署。2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在河南主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話，指出要著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河〔1〕。近幾年，黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展雖已取得積極成效，但同時(shí)也要清醒地看到其仍然面臨著資源剛性約束、生態(tài)環(huán)境脆弱、治理效率低下等多重制約，因此當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)還是較為繁重和艱巨的。為確保黃河安瀾，我們要以建成造福人民的幸福河為目標(biāo)，以保障水安全為前提，以共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理為遵循，以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為主題，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，著力在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與治理體系建設(shè)、提升科技創(chuàng)新支撐能力、加大治理資金投入力度、強(qiáng)化法治保障等方面下功夫。

一、加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系建設(shè)，夯實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的制度支撐

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)協(xié)同配合，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。”〔1〕黃河流域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個(gè)完整的山水林田湖草生命共同體，應(yīng)充分考慮上中下游的差異性進(jìn)行分區(qū)、分片、分類治理，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性〔2〕。

（一）以善治思維建立健全黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系

一要堅(jiān)持系統(tǒng)治理思維。要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，打破傳統(tǒng)行政區(qū)域和部門(mén)界限，構(gòu)建黃河流域上中下游、干流與支流、水域與陸域、自然與人工生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的統(tǒng)一管理保護(hù)體系。要通過(guò)深入推進(jìn)黃河上游地區(qū)水源有效涵養(yǎng)，持續(xù)開(kāi)展黃河中上游水土流失有效治理，系統(tǒng)推動(dòng)黃河中下游地區(qū)水氣土污染有效同治，加快保護(hù)黃河口濕地，構(gòu)建黃河流域的生態(tài)屏障和生態(tài)廊道新格局。二要堅(jiān)持統(tǒng)籌治理思維。要統(tǒng)籌全流域不同空間單元的承載力和適宜性，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展；要統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化治理，在生態(tài)保護(hù)上算大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬，構(gòu)建黃河流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。三要堅(jiān)持差異化、特色化治理思維。黃河上中下游之間的生態(tài)條件、地質(zhì)環(huán)境等既有差異又相互聯(lián)系，這就意味著全流域的治理要綜合考量流域內(nèi)各地實(shí)際，并依據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化等方面的差異，構(gòu)建新時(shí)代黃河流域宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工、宜游則游的新發(fā)展格局。

（二）構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系

黃河水資源的顯著共用性特點(diǎn),要求發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。而黃河流域出現(xiàn)的水土保護(hù)、灌溉用水、工業(yè)排污等諸多問(wèn)題，由于與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等的行為及利益息息相關(guān)，又要求發(fā)揮市場(chǎng)作用。因此，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，就必須構(gòu)建一個(gè)由政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元主體協(xié)同治理體系。為此，一要完善多元主體參與機(jī)制。在發(fā)揮政府黃河流域環(huán)境保護(hù)政策制定以及全局發(fā)展謀劃等方面主導(dǎo)作用的同時(shí)，要建立健全企業(yè)與政府之間的溝通機(jī)制、社會(huì)組織與政府之間的協(xié)同機(jī)制、公眾與政府之間的聯(lián)系機(jī)制等，以吸引多元主體廣泛參與黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理。這不僅有助于政府了解社會(huì)各界的發(fā)展需要和利益訴求，減小社會(huì)摩擦成本，為企業(yè)和公眾等創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境；還有助于集思廣益，形成更加有效、多元的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系。二要充分發(fā)揮公眾在治理進(jìn)程中的主體作用。黃河流域因水而生，兩岸人民伴水而居。在黃河流域的治理中，公眾既是參與者，又是最終受益者。因此，要緊緊依靠黃河流域沿岸人民群眾的力量，鼓勵(lì)其積極主動(dòng)參與到治理中來(lái)，不僅做保護(hù)黃河的宣傳員，還要做保護(hù)黃河的監(jiān)督者和實(shí)踐者。三要加大政策宣講、生態(tài)科普等各種宣傳活動(dòng)。要開(kāi)展黃河流域環(huán)保教育，以各種形式引導(dǎo)企業(yè)、公眾等轉(zhuǎn)變其生產(chǎn)生活方式，進(jìn)一步提高其環(huán)保意識(shí)，切實(shí)減少黃河流域的面源污染。四要通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站信息平臺(tái)、微信公眾平臺(tái)等渠道，將黃河流域治理所涉信息公開(kāi)，以保障企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等的知情權(quán)，從而形成充分尊重和維護(hù)黃河流域沿岸企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等參與治理的制度化、常態(tài)化機(jī)制。五要通過(guò)開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)征求意見(jiàn)活動(dòng)，邀請(qǐng)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等積極建言獻(xiàn)策，參與到環(huán)境保護(hù)的決策中來(lái)，從而豐富社會(huì)公眾參與黃河流域治理的渠道及方式，激發(fā)社會(huì)的活力和治理能力。

二、提升科技創(chuàng)新支撐能力，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化

我國(guó)5 000多年治理黃河的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和豐富的治理黃河理論與技術(shù)，特別是防洪、引黃灌溉、開(kāi)鑿運(yùn)河等方面的創(chuàng)造，充分反映了中國(guó)人民治水的不屈精神和治水成就〔3〕。今天，我們站在新發(fā)展階段的歷史起點(diǎn)上，必須要在以科技創(chuàng)新支撐黃河治理方面邁出穩(wěn)健的一步。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）指出：“要開(kāi)展黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技創(chuàng)新，加大黃河流域生態(tài)環(huán)境重大問(wèn)題研究力度，聚焦水安全、生態(tài)環(huán)保、植被恢復(fù)、水沙調(diào)控等領(lǐng)域開(kāi)展科學(xué)實(shí)驗(yàn)和技術(shù)攻關(guān)?！薄?〕因此，我們不僅要積極探索適宜黃河流域生態(tài)系統(tǒng)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為區(qū)域重大生態(tài)工程提供技術(shù)支撐；而且要加強(qiáng)黃河流域增綠與提質(zhì)增效等相關(guān)學(xué)科的理論應(yīng)用研究，以豐富符合黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)。

（一）加強(qiáng)黃土高原溝坡重力侵蝕規(guī)律研究及治理關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)

黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)在于黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)〔5〕。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要保障黃河長(zhǎng)久安瀾，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”〔1〕。水土保持是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的治本之策，抓好黃河流域水土保持工作，就抓住了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)。占黃河流域面積85%的黃土高原，是我國(guó)典型的生態(tài)脆弱區(qū)和世界上水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，其產(chǎn)生的大量泥沙嚴(yán)重威脅著我國(guó)華北地區(qū)的防洪安全和生態(tài)安全。而黃土高原水土流失區(qū)的溝坡重力侵蝕量占侵蝕總量的60%以上，因此溝坡重力侵蝕是黃土高原泥沙的主要來(lái)源〔6〕。近年來(lái)，雖然通過(guò)水土保持綜合治理，尤其是退耕還林還草工程的實(shí)施，使黃土高原坡頂和緩坡地帶植被恢復(fù)效果明顯，但是至今黃土高原絕大部分溝道邊坡和溝頭的陡坡區(qū)位基本上仍是裸露的黃土。所以，黃土高原溝坡重力侵蝕問(wèn)題是當(dāng)前黃河流域水土流失治理的最大短板。習(xí)近平總書(shū)記指出，水土保持不是簡(jiǎn)單挖幾個(gè)坑種幾棵樹(shù)，黃土高原降雨量少，能不能種樹(shù)，種什么樹(shù)合適，要搞清楚再干〔1〕。為此，一要摸清黃土高原地區(qū)水土流失現(xiàn)狀和不同類型區(qū)水土流失特點(diǎn)和植被不合理等突出問(wèn)題，加強(qiáng)研究不同區(qū)域的溝坡重力侵蝕分布特征及分布規(guī)律，揭示溝道重力侵蝕發(fā)生發(fā)展的機(jī)理、動(dòng)力機(jī)制與隨機(jī)規(guī)律，探索重力侵蝕的模擬方法與技術(shù)，建立能有效模擬重力侵蝕的控制方程，加大對(duì)溝道整治的生物、工程新技術(shù)以及溝頭溝坡穩(wěn)定性控制技術(shù)的力度〔7〕。二要在黃土高原溝坡重力蝕侵較為嚴(yán)重的地方開(kāi)展以侵蝕溝治理為單元的山水林田湖草沙綜合治理，在有條件的地方大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等水土保持工程。

（二）大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)

黃河流域以其占全國(guó)2.2%的徑流量，承擔(dān)著占全國(guó)15%的耕地和12%人口的供水任務(wù)〔8〕。近幾年，在氣候變暖和人類活動(dòng)的雙重影響下，黃河流域水資源的供需矛盾更加突出，其已成為我國(guó)水資源極其短缺的地區(qū)之一，并在未來(lái)10年內(nèi)仍將繼續(xù)面臨水資源嚴(yán)重短缺的挑戰(zhàn)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記指出，黃河水資源量就這么多，搞生態(tài)建設(shè)要用水，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吃飯過(guò)日子也離不開(kāi)水，不能把水當(dāng)作無(wú)限供給的資源，要把水資源作為最大的剛性約束，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變〔1〕。因此，量水而行、節(jié)水為重，是促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一招。為此，一要深入實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，研究制定黃河流域節(jié)水產(chǎn)業(yè)支持政策，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場(chǎng)，從而大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)黃河流域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展〔9〕。二要構(gòu)建農(nóng)田高效節(jié)水技術(shù)體系。要大力發(fā)展黃河流域高效旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，以提高農(nóng)業(yè)用水效率。要大力推進(jìn)農(nóng)田節(jié)水灌溉，提升并推廣噴灌、微灌、滴灌、低壓管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，從而進(jìn)一步降低農(nóng)作物單位畝產(chǎn)需水量，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。三要大力發(fā)展和推廣循環(huán)用水技術(shù)、設(shè)備與工藝，以嚴(yán)控高耗水服務(wù)業(yè)用水，并促進(jìn)其優(yōu)先利用再生水、雨水等非常規(guī)水源。四要建立節(jié)水企業(yè)踐行社會(huì)責(zé)任的補(bǔ)償、激勵(lì)和約束機(jī)制，鼓勵(lì)和支持其開(kāi)展節(jié)水技術(shù)開(kāi)發(fā)和節(jié)水設(shè)備研制，增強(qiáng)其節(jié)能減排和不斷進(jìn)行技術(shù)革新的行動(dòng)自覺(jué)。

（三）著力發(fā)揮科技創(chuàng)新在水、氣、土污染防治中的作用

黃河流域污染呈現(xiàn)出水、大氣、土壤等多方面的復(fù)合型污染特征，因此要以全流域環(huán)境綜合治理為目標(biāo)，充分利用科技創(chuàng)新推進(jìn)水、氣、土污染的防治。為此，一要加快黃河流域沿岸城鎮(zhèn)污水集中處理重大科技設(shè)施及配套管網(wǎng)的建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施技術(shù)升級(jí)改造，以加強(qiáng)黃河流域的水污染治理。二要在黃河流域沿岸各省區(qū)加快推進(jìn)超低排放、發(fā)展清潔能源等技術(shù)的應(yīng)用，以減少資源能源消耗、節(jié)約生產(chǎn)成本，進(jìn)而大幅度減少大氣污染物排放。三要在黃河流域沿岸各省區(qū)加強(qiáng)固體工業(yè)廢棄物以及農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治科技創(chuàng)新，提高資源利用效率，以有效緩解資源供需矛盾；推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源治理，提高化肥農(nóng)藥的使用效益，大力推廣測(cè)土配方施肥和綠色防控及水肥一體化技術(shù)，推進(jìn)秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、能源化“五化”綜合利用，以提升農(nóng)業(yè)資源化利用水平；開(kāi)展生活垃圾分類處理技術(shù)和設(shè)施的應(yīng)用推廣，高效收集生活垃圾，以有效阻斷面源污染路徑，從而加強(qiáng)土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)。四要圍繞水、大氣、土壤等打造多學(xué)科交叉、多方向融合、多維度協(xié)同的科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合性實(shí)驗(yàn)研究平臺(tái)、形成流域總體協(xié)調(diào)、“科學(xué)-技術(shù)-產(chǎn)業(yè)-應(yīng)用”全鏈條暢通的科技創(chuàng)新格局〔10〕。

三、拓寬融資渠道，加大黃河流域治理資金投入力度

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的資金需求是巨大的，近年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為更好推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，先后通過(guò)東西部互助、生態(tài)補(bǔ)償、國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式予以支持。但是在目前黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面仍然面臨融資難題，因此除了國(guó)家財(cái)政資金加大投入力度外，如何引導(dǎo)金融資金、社會(huì)資金等投向黃河流域大保護(hù)、大治理，是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略落地落實(shí)的又一關(guān)鍵所在。

（一）設(shè)立專項(xiàng)基金，提高政府財(cái)政資金使用效益

政府是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的直接投入者?！毒V要》提出，中央財(cái)政要研究設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金和專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，專門(mén)用于獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)保護(hù)有力、轉(zhuǎn)型發(fā)展成效好的地區(qū)，補(bǔ)助生態(tài)功能重要、公共服務(wù)短板較多的地區(qū)〔4〕。為此，一要加快設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金和專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金?？稍趪?guó)家相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)下，由金融機(jī)構(gòu)以及黃河流域甚至流域外具有較強(qiáng)實(shí)力和河湖治理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立，從而為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)資金保障。二要精準(zhǔn)研判黃河流域不同區(qū)域、不同省市縣在生態(tài)保護(hù)和治理方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而精細(xì)用資，增強(qiáng)財(cái)政資金投入的準(zhǔn)度和精度。三要對(duì)黃河流域沿岸各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的生態(tài)治理財(cái)政資金進(jìn)行規(guī)范管理。要建立健全其生態(tài)治理財(cái)政資金管理辦法及績(jī)效評(píng)價(jià)、實(shí)施辦法等配套制度措施，從而有效發(fā)揮生態(tài)治理財(cái)政資金的使用效益。四要提前謀劃并積極爭(zhēng)取中央以及上一級(jí)政府或部門(mén)的黃河流域生態(tài)治理專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，以推動(dòng)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水源地保護(hù)、流域水環(huán)境綜合治理、大氣污染防治等重大生態(tài)治理工程項(xiàng)目的落地。

（二）構(gòu)建多元化金融支持平臺(tái)，加大金融支持力度

金融作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的血液和潤(rùn)滑劑，是助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。因此，要構(gòu)建多元化金融平臺(tái)助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。為此，一要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家層面可制定相關(guān)規(guī)劃，為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展擘畫(huà)藍(lán)圖；國(guó)家相關(guān)部門(mén)可出臺(tái)金融支持政策體系，這將有利于在利率定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)與不良資產(chǎn)監(jiān)管、銀政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制等方面向黃河流域金融機(jī)構(gòu)予以傾斜，進(jìn)而增強(qiáng)金融服務(wù)的市場(chǎng)內(nèi)生性和可持續(xù)性。二要充分發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的作用。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)加大對(duì)黃河流域沿岸各省區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的金融支持，如針對(duì)青海三江源等生態(tài)高地，可支持其將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資源，進(jìn)而助力其清潔能源、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；針對(duì)河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，可創(chuàng)新抵、質(zhì)押模式，開(kāi)發(fā)其農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，從而以優(yōu)質(zhì)金融供給支持其生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；針對(duì)西安、太原、蘭州等區(qū)域中心城市，則要大力支持其城市建設(shè)和更新改造，從而助力其人口和經(jīng)濟(jì)承載力的提升。三要設(shè)立黃河流域綠色發(fā)展銀行。黃河流域綠色發(fā)展銀行應(yīng)定位于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策性金融機(jī)構(gòu)，其不同于一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，具有政策性和金融性雙重特征，并以政策性支持為主，著重為流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)升級(jí)服務(wù)，因此要由政府發(fā)起并組織成立〔11〕。四要大力發(fā)展綠色基金、綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、碳金融等金融工具。要引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)這些金融工具，加大對(duì)黃河流域環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色建筑等領(lǐng)域項(xiàng)目的投融資支持力度，同時(shí)嚴(yán)格限制高污染、高能耗企業(yè)和項(xiàng)目的信貸。

（三）利用市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本的參與

吸引社會(huì)資本參與是彌補(bǔ)黃河流域融資不足的重要途徑之一。為此，一要依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體。要全面清理對(duì)其歧視性的某些規(guī)定或做法，從而積極吸引民營(yíng)企業(yè)、民間資本投資黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展項(xiàng)目〔4〕。二要通過(guò)探索特許經(jīng)營(yíng)方式，引入合格市場(chǎng)主體對(duì)有條件的支流河段實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)〔4〕。三要以財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本投入，并引導(dǎo)其重點(diǎn)投向水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境保護(hù)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)文旅等領(lǐng)域及低污染、低能耗、高附加值的新興產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、資本協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展〔12〕。

四、運(yùn)用法治思維和法治方式，強(qiáng)化黃河流域治理的法治保障

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，因此要高度重視用良法助推黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔13〕。讓黃河成為造福人民的幸福河，必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，運(yùn)用法治思維和法治方式解決黃河流域生態(tài)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的瓶頸問(wèn)題，從而進(jìn)一步將中央一系列決策部署制度化、法治化，特別是將其中的針對(duì)性、約束性要求轉(zhuǎn)化為法律制度，進(jìn)而使法治在推進(jìn)黃河治理、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中更好地發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范、推動(dòng)和保障作用。目前，盡管有關(guān)黃河水資源保護(hù)方面的立法已經(jīng)形成了一定體系，但由于各個(gè)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，還沒(méi)有根本解決黃河流域“多龍治水”的難題〔14〕。而域外國(guó)家的流域環(huán)境問(wèn)題能夠得到根本性控制，無(wú)不得益于重視流域統(tǒng)一立法。如美國(guó)的《特拉華河流域管理協(xié)定》和《田納西河流域管理局法案》、澳大利亞的《墨累-達(dá)令流域協(xié)定》、跨國(guó)的《萊茵河保護(hù)公約》等，均為流域善治提供了法律保障?！毒V要》也強(qiáng)調(diào)，“要系統(tǒng)梳理與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)，深入開(kāi)展黃河保護(hù)治理立法基礎(chǔ)性研究工作，適時(shí)啟動(dòng)立法工作，將黃河保護(hù)治理中行之有效的普遍性政策、機(jī)制、制度等予以立法確認(rèn)”〔4〕。因此，在全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的環(huán)境下，要從黃河流域生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，加快制定并完善統(tǒng)一的、具有可操作性的黃河保護(hù)法，從而不僅為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展建立硬約束，而且為打造我國(guó)重要生態(tài)屏障、確保黃河安全提供法治保障。

黃河立法不僅僅是要將黃河治理納入生態(tài)文明建設(shè)的軌道，更要按照“五位一體”的總體布局統(tǒng)籌安排，從而全面落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略〔8〕。為此，一要運(yùn)用法治思維將黃河流域長(zhǎng)期以來(lái)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)措施，以法治方式確立為流域空間管控、環(huán)境總體規(guī)劃、水資源管理、污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)防范、流域綜合管理等方面的制度。二要嚴(yán)格落實(shí)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)補(bǔ)償制度機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，建立完善的源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的執(zhí)法監(jiān)管體系，落實(shí)跨區(qū)域、跨部門(mén)生態(tài)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法機(jī)制。三要加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)及高質(zhì)量發(fā)展方面的政策宣傳，增強(qiáng)全民環(huán)保意識(shí)、節(jié)約意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，從而構(gòu)筑黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展大環(huán)境。