芻議我國(guó)種子事業(yè)法制化建設(shè)

楊紅旗，李 磊，董 薇，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院芝麻研究中心，河南 鄭州 450002；2.河南省駐馬店市驛城區(qū)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)，河南 駐馬店 463000）

我國(guó)是農(nóng)耕古國(guó)，農(nóng)耕文明歷史悠久，種植業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生。種子是農(nóng)耕最基本、最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)林草業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，種子產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)自繁、自選、自留、自用，輔之以調(diào)劑“四自一輔”（1949—1977 年）；改革開(kāi)放以來(lái)，品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專業(yè)化、種子加工機(jī)械化、種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行以縣為單位統(tǒng)一供種“四化一供”（1978—1982 年）；種子市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型（1982—1994 年）；種子產(chǎn)業(yè)化（1995 年至今）4 個(gè)發(fā)展階段，逐步探索出適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展之路[1]。

1 《種子管理?xiàng)l例》頒布施行

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和政府高度重視種子工作。1950 年原農(nóng)業(yè)部頒布首份種業(yè)規(guī)劃《五年良種普及計(jì)劃草案》，奠定了建國(guó)初期種子工作整體基調(diào)，形成種子管理行政和技術(shù)兩位一體的體制[2]。1956年原農(nóng)業(yè)部成立種子管理局，省級(jí)農(nóng)業(yè)部門相繼成立種子局（處），專區(qū)、縣設(shè)立種子站（股、組），建立從中央到地方的種子管理體系[3]。1962 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的決定》，我國(guó)種子管理工作逐步規(guī)范[4]。

1978 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)原農(nóng)林部《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》，批準(zhǔn)成立包括中國(guó)種子公司在內(nèi)的各級(jí)種子公司，形成行政、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)三位一體的種子管理體制，我國(guó)農(nóng)作物良種工作進(jìn)入專業(yè)化階段。1978 年12 月18—22 日，黨的十一屆三中全會(huì)確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，審議通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，1979 年9 月28 日中共中央正式通過(guò)，開(kāi)啟制度創(chuàng)新的閥門，強(qiáng)調(diào)必須走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[5]。

原農(nóng)業(yè)部1981 年12 月22 日成立全國(guó)農(nóng)作物品種審定委員會(huì)，原農(nóng)牧漁業(yè)部1982 年5 月22 日頒布實(shí)施《全國(guó)農(nóng)作物品種審定試行條例》和《品種區(qū)域試驗(yàn)管理辦法（試行草案）》，我國(guó)農(nóng)作物品種管理體系逐漸成型[6]。

1984 年以來(lái)，河北、黑龍江、四川、山西、新疆等地分別頒布施行省級(jí)農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例。1988 年湖南省頒布施行種子管理?xiàng)l例，范圍包括農(nóng)作物種子和林木種子。地方種子法規(guī)建設(shè)推動(dòng)著種子管理工作規(guī)范化發(fā)展，也推動(dòng)著國(guó)家種子管理立法。1989 年1 月20 日國(guó)務(wù)院發(fā)布首部比較完整的種子法規(guī)《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《種子管理?xiàng)l例》），1989 年5 日1 日施行，我國(guó)種子經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下種子專營(yíng)時(shí)代。

2 《植物新品種保護(hù)條例》頒布施行

植物新品種保護(hù)是專利保護(hù)制度的一個(gè)重要分支，是農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最重要的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度[7]，直接關(guān)系農(nóng)林草業(yè)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。植物新品種保護(hù)名錄將經(jīng)過(guò)人工選育或者發(fā)現(xiàn)的野生植物加以改良，把具有新穎性、特異性、穩(wěn)定性和適當(dāng)命名的植物品種按照規(guī)定程序申請(qǐng)保護(hù)，主管部門依據(jù)授權(quán)條件審查，決定是否授予植物新品種保護(hù)權(quán)。

我國(guó)植物新品種保護(hù)立法始于1993 年，《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》于1995 年生效，為加入WTO 和國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟，植物新品種保護(hù)立法步伐不斷加快[8]。1997 年3 月20 日國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》（簡(jiǎn)稱《植物新品種保護(hù)條例》），同年10 月1 日施行，共8 章46 條，填補(bǔ)了專利法律法規(guī)植物品種不授予專利權(quán)的空白，我國(guó)初步建立植物新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的專門制度，提升了我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力[9-10]。

1999 年6 月16 日、8 月10 日原農(nóng)業(yè)部和原林業(yè)部分別發(fā)布農(nóng)業(yè)部分和林業(yè)部分植物新品種保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步提高《植物新品種保護(hù)條例》的可操作性。1998 年8 月29 日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于加入《國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟（1978 年文本）》的決定，2019 年4 月23 日我國(guó)加入U(xiǎn)POV，成為第39 個(gè)成員，實(shí)現(xiàn)植物新品種保護(hù)與國(guó)際接軌。

《植物新品種保護(hù)條例》承接《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約（1978 文本）》，全面具體規(guī)定植物新品種權(quán)的申請(qǐng)、授權(quán)、內(nèi)容、歸屬、責(zé)任等實(shí)體和程序內(nèi)容，使保護(hù)植物新品種處于核心地位[11]。

截至2020 年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部受理農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)申請(qǐng)累計(jì)41 716 件，授權(quán)16 508 件。其中，2020年受理申請(qǐng)和授權(quán)的新品種為7 913 件和2 549 件[12]。近5 年（2017—2021 年），國(guó)家林業(yè)草原局受理林草植物新品種申請(qǐng)4 983 件，授權(quán)1 697 件[13]。

2021 年5 月26 日我國(guó)與歐盟簽署2021 版《中歐植物新品種保護(hù)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，中歐開(kāi)啟了植物新品種保護(hù)的合作新篇章。2021 年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布11 批、191 個(gè)農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)屬或種[14]，國(guó)家林業(yè)草原局發(fā)布8 批、293 個(gè)林草植物新品種保護(hù)屬或種。

3 《種子法》頒布施行

依法治種是種子產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境。推進(jìn)種子立法、構(gòu)建具有中國(guó)特色的種子法制體系，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1978 年7 月中國(guó)科學(xué)院院士戴松恩首次建議推進(jìn)種子立法，在多位專家共同努力和相關(guān)部門的推動(dòng)下，首部《中華人民共和國(guó)種子法》（簡(jiǎn)稱《種子法》）2000 年頒布施行。2000 年7 月8 日第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)《種子法》，共11 章78 條，2000 年12 月1 日起施行，《種子管理?xiàng)l例》及配套條例法規(guī)同時(shí)廢止。

《種子法》是在原《種子管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，為適應(yīng)加入WTO 要求而制定，法律效力優(yōu)于其他相關(guān)普通法，為我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供了更有力的法律依據(jù)[15]，標(biāo)志著我國(guó)種子管理步入依法治種、依法興種的軌道，實(shí)現(xiàn)種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)化方向發(fā)展[16]。

2001 年2 月26 日原農(nóng)業(yè)部發(fā)布施行5 個(gè)配套規(guī)章：《主要農(nóng)作物品種審定辦法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》《農(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法》《農(nóng)作物商品種子加工包裝規(guī)定》和《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》，進(jìn)一步提高了《種子法》的可操作性。

《種子法》頒布施行后，國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)、林草主管部門先后發(fā)布實(shí)施40 余項(xiàng)配套法規(guī)規(guī)章，地方積極制定地方性配套法規(guī)制度，初步形成以《種子法》為核心的多層次法律法規(guī)體系。

4 《種子法》修正修訂

《種子法》施行20 年來(lái)，經(jīng)歷3 次部分條款局部修正，1 次全面的整體性修訂，內(nèi)容日趨完善。2004 年8月28 日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次修改《種子法》部分條款，對(duì)林木品種審定和珍貴樹(shù)林種子及林木種子收購(gòu)作出法律修正。2013 年6 月29 日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次修改《種子法》部分條款，對(duì)農(nóng)作物種子檢驗(yàn)員和林木種子檢驗(yàn)員考核作出法律修正。

2015 年11 月4 日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次全面修改《種子法》，修訂產(chǎn)生新的《種子法》共10章94 條，2016 年1 月1 日起施行。新修訂的《種子法》明確企業(yè)的主體地位和主體責(zé)任，充分體現(xiàn)科學(xué)立法，是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重要成果和發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇，開(kāi)啟了依法治種新篇章[17]。對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行“兩證”合一制度，革新“育繁推”一體化許可制度，在完善轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度等方面作出新規(guī)定[18]。在品種審定制度、非主要農(nóng)作物品種登記制度等諸多方面邁出重要的改革步伐，將審定的主要農(nóng)作物由28 種減少到稻、玉米、大豆、小麥和棉花5 種，開(kāi)通品種審定綠色通道和聯(lián)合體試驗(yàn)。

2021 年國(guó)家審定的主要農(nóng)作物新品種共1 875個(gè)，其中小麥154 個(gè)、稻677 個(gè)、玉米919 個(gè)、棉花39 個(gè)、大豆86 個(gè)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第432 號(hào)和第500 號(hào)）。2017 年3 月28 日原農(nóng)業(yè)部公布首批非主要農(nóng)作物品種登記目錄，3 月30 日發(fā)布《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》，5 月1 日起施行。首批非主要農(nóng)作物登記目錄共29 種。其中，糧食作物7 種：馬鈴薯、甘薯、谷子、高粱、大麥（青稞）、蠶豆、豌豆；油料作物4 種：油菜（甘藍(lán)型、白菜型、芥菜型）、花生、亞麻（胡麻）、向日葵；糖料作物兩種：甘蔗、甜菜；蔬菜8 種：大白菜、結(jié)球甘藍(lán)、黃瓜、番茄、辣椒、莖瘤芥、西瓜、甜瓜；果樹(shù)6 種：蘋果、柑橘、香蕉、梨、葡萄、桃；茶樹(shù)1 種：茶樹(shù)；熱帶作物1 種：橡膠樹(shù)。至今未再次發(fā)布非主要農(nóng)作物登記目錄。

2021 年7 月9 日中央全國(guó)深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《種業(yè)振興行動(dòng)計(jì)劃方案》，將修改《種子法》列為重點(diǎn)任務(wù)。2021 年12 月24 日第十三屆人大常委會(huì)再次修正《種子法》，擴(kuò)大植物新品種保護(hù)范圍，增加保護(hù)環(huán)節(jié)，建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度，2022 年3 月1 日起施行。

5 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，農(nóng)以種為先，國(guó)以農(nóng)為本。種子是特殊商品，種子產(chǎn)業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處于不可替代地位。隨著種子產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化，外商企業(yè)大量涌入，一方面解決了技術(shù)不足、資金短缺等問(wèn)題，另一面導(dǎo)致國(guó)內(nèi)種子市場(chǎng)面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，全面依法治國(guó)，不斷完善植物新品種保護(hù)體制和種子法律法規(guī)體系，建立公平有序的種子市場(chǎng)和現(xiàn)代種子企業(yè)制度，對(duì)于提高我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和種子科技創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)種子產(chǎn)業(yè)科技自立自強(qiáng)和種源自主可控發(fā)展目標(biāo)具有重要意義。