都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀研究及路徑選擇

文／黃凱 西安市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 陜西西安 710082

引言：

伴隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的逐步落實，我國的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷的提升。自從十八大成功召開以來，很多國家發(fā)展戰(zhàn)略制定和實施，比如京津冀協(xié)同發(fā)展、大灣區(qū)建設(shè)等，只有全面落實到位，才能更好的推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，讓社會發(fā)展進入到全新的發(fā)展時期中。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全新階段，城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之下，發(fā)展速度加快，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)發(fā)布相關(guān)的城市群發(fā)展規(guī)劃。都市圈是城市圈發(fā)展的關(guān)鍵，能夠讓城市群的影響力不斷的擴大，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，對于區(qū)域融合發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，還能夠縮小不同行政區(qū)域的差異，發(fā)揮出政策引導(dǎo)性作用，對于全面發(fā)展有重要價值。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出要：“培育形成通勤有效、一體發(fā)展的都市圈”。2018年黨中央、國務(wù)院進一步發(fā)布了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，細化區(qū)域發(fā)展政策。在目前的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的理念之下，如何才能更好的建立城市都市圈、促進城市高質(zhì)量發(fā)展是工作的重點，體現(xiàn)出城市群的帶動能力，讓新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利實施，構(gòu)建出完善的發(fā)展機制，為經(jīng)濟與社會的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1、都市圈的概念與意義

都市圈是跨行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展地理區(qū)域，也是建設(shè)高水平發(fā)展城市的重要組成部分，將城鎮(zhèn)化空間融合與改進，這已經(jīng)建設(shè)了新時代經(jīng)濟發(fā)展的空間形態(tài)。都市圈的地理區(qū)域優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟關(guān)聯(lián)也非常的緊密，能夠?qū)崿F(xiàn)科研共享以及市場化運行改變，可以從更加廣闊的區(qū)域空間實現(xiàn)資源整合與創(chuàng)新，達到跨區(qū)域合作的效果。發(fā)達國家已經(jīng)開始將都市圈作為主要空間單元，讓創(chuàng)新資源在區(qū)域內(nèi)流動、分享，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)分工與創(chuàng)新鏈條有機融合。

目前如何發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，形成完美的區(qū)域經(jīng)濟新格局，是我國新時代發(fā)展的核心要點。當(dāng)前我國已經(jīng)開始積極展開都市圈協(xié)同發(fā)展，形成這種發(fā)展格局。有如下兩方面因素：

其一，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，發(fā)展中國家的第一大經(jīng)濟體，但是不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異比較明顯，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、市政服務(wù)能力水平方面相差較大，管理機制上也有很大的區(qū)別，并不能完全發(fā)揮出區(qū)域治理工具的作用，還要進一步改革與發(fā)展。

其二，都市圈是跨區(qū)域行政經(jīng)濟發(fā)展的重要方式，應(yīng)該具備核心城市的消費能力，實現(xiàn)多個區(qū)域的市場一體化建設(shè)，讓城市通勤體系更好的運行，建設(shè)高質(zhì)量的城市空間組織架構(gòu)體系。未來發(fā)展中，我國應(yīng)該充分的重視區(qū)域協(xié)同經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)科學(xué)化的規(guī)劃與布局，重點培育現(xiàn)代都市圈，體現(xiàn)出核心城市的引領(lǐng)作用，并且和其他區(qū)域保持良好合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，達到協(xié)同促進的發(fā)展新模式，只有如此，才能更好的讓都市圈各個城市都能夠取得良好的發(fā)展，讓區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量水平得到提升，也能夠從根本上帶動其他區(qū)域領(lǐng)域的高速發(fā)展，為社會進步起到良好支持作用。

2、當(dāng)前我國都市圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀與不足

2.1 我國存在三個不同類型和協(xié)同水平的都市圈

一是功能外向成熟的都市圈，比如上海、北京、廣州、深圳的都市圈。這些都市圈的經(jīng)濟體量是巨大的，人口數(shù)量也比較多，公共基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，都市圈內(nèi)各個城市之間互動與交流非常的頻繁，有著非常高的區(qū)位戰(zhàn)略優(yōu)勢，輻射帶動能力強。二是區(qū)域趕超發(fā)展都市圈，典型的有天津、鄭州、石家莊、廈門等都市圈，這些都市圈內(nèi)各個城市的經(jīng)濟水平相對來說有一定的差異，核心城市的經(jīng)濟體量比較大，屬于中心城市，中心城市和外圍城市保持良好的聯(lián)系，逐步的形成了區(qū)域發(fā)展的新秩序，且內(nèi)部要素的穩(wěn)定流動，資源合理應(yīng)用，區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢較為明顯。三是內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展孕育型都市圈，典型代表是烏魯木齊、沈陽、貴州、福州等都市圈，總體來說經(jīng)濟發(fā)展能力較為薄弱，有著非常高的發(fā)展?jié)摿?，目前城市之間是比較分散的，戰(zhàn)略優(yōu)勢地位較為薄弱，中心城市的經(jīng)濟發(fā)展能力較為薄弱，和其他城市并無明顯差異。

2.2 各都市圈的協(xié)同發(fā)展情況不一

從目前我國的都市圈組成來說，協(xié)同發(fā)展能力最高的是上海，而青島、廈門、深圳等都是前幾名的都市圈，對于區(qū)域經(jīng)濟的全面發(fā)展有極為重要的作用。通過對經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)的測算分析，上海都市圈協(xié)同發(fā)展指數(shù)為1.85，經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展能力非常高，對于帶動其他區(qū)域的城市有著極為重要的作用。在都市圈的發(fā)展中，包含產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等處于國內(nèi)先進行列，而青島、廈門等都市圈的發(fā)展活力非常強勁，正在以“黑馬”的態(tài)勢進行突圍與發(fā)展，對于我國的總體經(jīng)濟發(fā)展以及社會進步都有極為重要的影響作用。

2.3 不同類型都市圈內(nèi)部分化差異明顯

經(jīng)過分析功能外向成熟性都市圈內(nèi)，上海都市圈的總體來說各個領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展是基本平衡的，在區(qū)域發(fā)展中處于領(lǐng)導(dǎo)的地位，為區(qū)域創(chuàng)新性合作指標(biāo)評分為0.97，這一指標(biāo)在我國的都市圈中處于領(lǐng)跑的地位，遠遠超出北京的0.37、廣州的0.41，從實際評分來說，北京都市圈的環(huán)境協(xié)同與公共服務(wù)能力水平相對較低，發(fā)展能力也嚴重不足。

區(qū)域趕超型都市圈的廈門、青島等，評分都是比較高的，處于前兩位中。其中廈門都市圈的產(chǎn)業(yè)分工水平在我國處于第一位，而青島則是第二位。從分項指標(biāo)評價結(jié)論分析發(fā)現(xiàn)，這種類型的都市圈協(xié)同能力水平相對較低，嚴重的制約都市圈的發(fā)展，對于高質(zhì)量的發(fā)展產(chǎn)生一定的負面影響。此外，這種形式的都市圈的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、成像發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的發(fā)展較好。

經(jīng)濟發(fā)展孕育性都市圈中，貴陽、沈陽等都市圈的協(xié)同發(fā)展能力相對較高，而昆明則比較低。結(jié)合分項指標(biāo)參數(shù)方面分析，有效的實現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)調(diào)合作，可以更加準(zhǔn)確的認識到統(tǒng)一市場規(guī)劃的不足，說明都市圈的市場經(jīng)濟體制方面有很大的缺陷，資源配置也有不足之處，也不能發(fā)揮出統(tǒng)一協(xié)調(diào)性的作用，容易造成發(fā)展創(chuàng)新、市場細化等方面的問題，但是產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展卻又一定的優(yōu)勢。

2.4 都市圈經(jīng)濟體量規(guī)模和區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平存在正相關(guān)關(guān)系，區(qū)域創(chuàng)新合作不足是當(dāng)前都市圈協(xié)同發(fā)展的短板

從實際情況分析，都市圈經(jīng)濟體量規(guī)模與協(xié)同發(fā)展是正相關(guān)的關(guān)系，但是協(xié)同發(fā)展方面分析，因為內(nèi)部有明顯的差異，所以有不平衡的發(fā)展形勢存在。目前我國的長三角、珠三角建設(shè)的都市圈中，協(xié)同發(fā)展水平都處于我國的先進行列中，而這些都市圈中的各項指標(biāo)相距是很小的，特別是上海都市圈中，各項指標(biāo)分配都是比較均衡的，具備較高的協(xié)同度。分析全國的28 個都市圈中，全國范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新合作有明顯的不足，這一指標(biāo)全國范圍只有0.18，只有6 個都市圈在平均值以上。這就說明目前我國的都市圈建設(shè)與發(fā)展中，有明顯的不足，并未建設(shè)高質(zhì)量的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)形式，造成產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈等方面融合貫通效果較差，運行能力不足，對于帶動其他城市發(fā)展造成極為不利的影響。

3、未來我國都市圈協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

3.1 完善都市圈一體化發(fā)展機制，增強創(chuàng)新政策協(xié)同性

都市圈協(xié)同創(chuàng)新體系的順利實施，必須有相應(yīng)制度保障才能實現(xiàn)，必須建設(shè)一體化發(fā)展機制，保證各個主體能夠協(xié)同創(chuàng)新。首先，建設(shè)完善的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展機制，積極學(xué)習(xí)長三角創(chuàng)新體系聯(lián)席會議制度，組建都市圈協(xié)同創(chuàng)新工作小組，制定出切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方案，政策措施一體化發(fā)展戰(zhàn)略，讓中心城市與外圍城市簽訂創(chuàng)新合作架構(gòu)協(xié)議，針對不同城市確定創(chuàng)新目標(biāo)，有效的促進合作與交流新機制，讓協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)得以實現(xiàn)，發(fā)揮出政策引領(lǐng)性作用。2018年12月長三角地區(qū)率先開展跨區(qū)域創(chuàng)新券互認兌換的制度，這是開展協(xié)同創(chuàng)新政策的重大突破。因此，必須積極的總結(jié)、分析目前的資源和形式，特別是拓展科技創(chuàng)新券政策扶持之下的服務(wù)工作范圍，突破以往的限制與影響，讓先進的政策措施都能夠發(fā)揮出引導(dǎo)性的作用。

3.2 深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，形成完善都市圈分工體系

一是讓都市圈內(nèi)的各個城市市場充分開放，促進生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動與轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)協(xié)調(diào)分工，提高發(fā)展能力。二是選擇合適方式消除發(fā)展單一的問題，讓都市圈具備較高創(chuàng)新能力，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展，達到平衡性要求。三是重點改善都市圈的城市生活適宜性，促進消費規(guī)模的擴展，形成多元化的市場主體體系，達到多樣化的發(fā)展，并且建設(shè)高端人才市場，提供優(yōu)質(zhì)、高水平人才。四是建設(shè)全面發(fā)展模式，構(gòu)建在線教育、數(shù)字化發(fā)展平臺、產(chǎn)業(yè)平臺化建設(shè)等，讓區(qū)域經(jīng)濟的吸引力得到提升，為都市圈發(fā)展能力的提升奠定基礎(chǔ)。五是根據(jù)都市圈的發(fā)展情況，建設(shè)完善的都市圈發(fā)展動力，明確規(guī)劃方案和政策要求，建設(shè)分工與市場合作的網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)經(jīng)濟互補，實現(xiàn)全方位的發(fā)展。

3.3 建設(shè)都市圈交通體系，讓都市圈的城市交通設(shè)施充分銜接

都市圈的建設(shè)與發(fā)展，離不開基礎(chǔ)設(shè)施的支持，所以必須做好基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運行。都市圈建設(shè)高水平的交通基礎(chǔ)設(shè)施，形成都市圈核心交通樞紐，提高交通通行效率；加速形成快速交通、軌道交通、公共交通等多種交通基礎(chǔ)設(shè)施的體系；重視都市圈內(nèi)交通硬件設(shè)施的建設(shè)，還要加強車輛行駛的監(jiān)督管控，保證交通通行效果；優(yōu)先發(fā)展聯(lián)系城市中心和次級城市的交通體系，讓城市之間聯(lián)系變得更加的緊密，組合形成城市群；重視開發(fā)綠色交通體系，提供完善的公共交通導(dǎo)向服務(wù)，實現(xiàn)綠色、環(huán)保、節(jié)能的發(fā)展。

3.4 不斷發(fā)展和創(chuàng)新，重視創(chuàng)新協(xié)同體系建設(shè)

一是建設(shè)園區(qū)型、嵌入型、集群型等多種形式的創(chuàng)新區(qū)域，還要建設(shè)其他創(chuàng)新模式，比如大學(xué)引導(dǎo)型、混合型、企業(yè)主導(dǎo)聯(lián)合高校等模式，實現(xiàn)多元化的發(fā)展。二是促進區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新活力的全面提升，積極整合科技資源，促進創(chuàng)新發(fā)展，模式的建設(shè)和應(yīng)用，進行都市圈內(nèi)產(chǎn)學(xué)研一體化的建設(shè)，進行地區(qū)創(chuàng)新主體與創(chuàng)新元素的協(xié)同性合作。三是構(gòu)建都市圈內(nèi)城市協(xié)同合作新體系，讓高校、企業(yè)、科研機構(gòu)等全面協(xié)同，讓科技、人才、知識形成流通體系，加強區(qū)域內(nèi)城市的協(xié)同與交流，重視地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)建高水平的協(xié)同發(fā)展體系。四是全面提升都市圈內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新合作能力水平，有良好的創(chuàng)新意識，投入更多的創(chuàng)新發(fā)展資金。面對跨國公司或者國外企業(yè)的挑戰(zhàn)，激發(fā)出本土企業(yè)創(chuàng)新動力，盡快實現(xiàn)科技的攻關(guān)，避免“卡脖子”的影響，減小科技依賴程度，從根本上打開競爭的局面，在國際、國內(nèi)市場競爭中占據(jù)有利的地位。

3.5 重視資源開發(fā)和共享，構(gòu)建全新發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系

都市圈協(xié)同創(chuàng)新的基礎(chǔ)是人才，同時科技、信息、資金也起到至關(guān)重要的作用，必須重視區(qū)域內(nèi)交流和共享。第一，突破城市之間的限制與堡壘，尤其是人力資源、金融、技術(shù)等方面的限制，必須整合各種資源形式，讓城市之間良好的流動，并且根據(jù)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)建國家級實驗室、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共基礎(chǔ)服務(wù)平臺、大型科技創(chuàng)新儀器試驗等，并且促進共享與交流，加強資源開放。第二，建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新共同體平臺，讓新型企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等建設(shè)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟體系，同時還要發(fā)揮出各種創(chuàng)新論壇、科技創(chuàng)新等活動開展。第三，以戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)，加強技術(shù)攻關(guān)。鼓勵支持都市圈內(nèi)各個城市的發(fā)展，并且有獨特的創(chuàng)新能力和意識，體現(xiàn)出不同城市的特色，推動城市高質(zhì)量的發(fā)展。第四，建設(shè)城市圈區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，讓各個經(jīng)濟主體保持良好互動與合作，明確自己在都市圈的地位，發(fā)揮出創(chuàng)新體系的優(yōu)勢，實現(xiàn)全面的發(fā)展。

3.6 深化產(chǎn)業(yè)空間分工與合作，推進產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同創(chuàng)新

當(dāng)前很多都市圈都已經(jīng)開始建設(shè)集中化的科技資源中心、外圍城市以及產(chǎn)業(yè)園制造核心的全面發(fā)展新格局。比如無錫、寧波等都市圈的企業(yè)總部設(shè)置在上海，制造公司則分布在這些都市圈內(nèi)?；诖耍仨毘浞值闹匾曋行某鞘械膭?chuàng)新，投入更多的資金，體現(xiàn)出人口積聚的優(yōu)勢，重視科技研發(fā)、創(chuàng)意設(shè)計、金融等方面服務(wù)的優(yōu)勢，還要利用中小城市人工成本較低的特點，全面發(fā)展制造業(yè)。第二，讓園區(qū)建設(shè)順利進行，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。積極學(xué)習(xí)上海、合肥、武漢等都市圈建設(shè)理念，吸納社會資金，提供充足資金，以多種新型模式促進園區(qū)有效建設(shè)。第三，全面落實產(chǎn)業(yè)協(xié)同與創(chuàng)新。總結(jié)東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗，了解到創(chuàng)新發(fā)展計劃，明確發(fā)展戰(zhàn)略和實施方案，發(fā)揮出科技引導(dǎo)性作用，實現(xiàn)都市圈內(nèi)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)新與開發(fā)的集成化發(fā)展，形成高新區(qū)、開發(fā)區(qū)等一系列有特色的發(fā)展新平臺。

3.7 示范創(chuàng)新都市圈，引導(dǎo)其他都市圈的全面發(fā)展

當(dāng)前我國的中西部地區(qū)很多的都市圈依然是中心城市的創(chuàng)新資源集聚，所以在都市圈內(nèi)的城市協(xié)作不足、重復(fù)建設(shè)的問題較為明顯。因此，如何才能更好的促進都市圈向外溢出和融合，實現(xiàn)開放式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動形式有重要的影響。積極總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，促進以點帶面的全面發(fā)展，要學(xué)習(xí)長三角、珠三角的連綿經(jīng)濟帶形式，讓都市圈引入到創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展階段，重視產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，達到緊密合作的要求，加強交流與聯(lián)系，創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，推廣上海、深圳等都市圈協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。此外，還要學(xué)習(xí)倫敦、東京、紐約等成熟都市圈的創(chuàng)新工具與手段，符合我國創(chuàng)新布局與發(fā)展的理念要求，發(fā)布相關(guān)的發(fā)展政策措施，同時制作出符合我國都市圈協(xié)同發(fā)展體系創(chuàng)新建設(shè)的全新發(fā)展道路，為現(xiàn)代社會高質(zhì)量的發(fā)展起到積極的促進作用。