城市控制性詳細規(guī)劃和城市設(shè)計的融合剖析

文／潘佳琪 濟南市園林規(guī)劃設(shè)計研究院 山東濟南 250002

馬璇 青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 山東青島 266071

楊金曉 山東博宇建筑設(shè)計有限責任公司 山東泰安 271000

引言：

傳統(tǒng)的城市設(shè)計注重對理想空間形象的描述，而不注重具體的設(shè)計及施工的工藝。越來越多的人開始關(guān)注建設(shè)的過程和理想空間的方案，并將其變?yōu)楝F(xiàn)實。城市規(guī)劃不僅代表了理想的土地利用狀況，而且為實施提供了法律保障，但通過法律保護是不夠的，從開始規(guī)劃思維的落后，編制標準的落后，加之城市規(guī)劃的政治工具屬性，使規(guī)劃師精英意識下的規(guī)劃績效與市場需求不能很好地結(jié)合起來，導致規(guī)劃的局部失敗是當前的趨勢，許多規(guī)劃重點都是基于市場調(diào)研和經(jīng)濟形勢分析，合理性需不斷提高。

1、現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的發(fā)展

現(xiàn)代城市規(guī)劃出現(xiàn)在19世紀中后期。首先由英國社會學家霍華德（Howard）①提出了“田園城市”理論，可以認為這是現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的開端。田園城市理論建立了第一個具有現(xiàn)代意義的相對意識形態(tài)的城市規(guī)劃體系，霍華德提出了關(guān)于現(xiàn)代社會中城市問題的開拓性規(guī)劃思想：城市規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、人口密度和綠化帶。自工業(yè)革命開始以來，城市發(fā)生了翻天覆地的變化，創(chuàng)造了許多財富，也帶來了許多城市疾病，例如交通擁堵、生活條件擁擠、環(huán)境質(zhì)量差，嚴重危害著人們的生命。因此，人們必須解決這些城市疾病，并且出現(xiàn)了解決這些問題的各種理論。此后，工業(yè)城市、帶形城市、有機疏散理論等理論逐漸產(chǎn)生，為解決城市在不同時期發(fā)展遇到的各種城市問題，也為現(xiàn)代城市規(guī)劃理論進行徹底的奠基。現(xiàn)代城市規(guī)劃理論基本可以分為三種理論：（1）城市分散發(fā)展理論；（2）城市集中發(fā)展理論；（3）城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系理論（區(qū)域與經(jīng)濟）。第一種是城市分散發(fā)展理論，主要有霍華德在1898年提出的田園城市理論，在20世紀20年代提出的衛(wèi)星城理論以及在1942年提出的有機疏散理論。第二種是城市集中發(fā)展理論，這一理論主要在于經(jīng)濟活動的聚集，這也是城市經(jīng)濟的最根本特征之一。主要有城市集中主義思想，豪爾在1966年的《世界城市》一書中提出世界大城市在世界經(jīng)濟體制中擔負起越來越多重要的作用，世界城市同時也是政治、商業(yè)、人才、人口、文化娛樂中心。1986年弗里德曼在《世界城市假說》中提出世界城市的7 大指標。這些理論都表明，未來的城市帶和城市群將逐漸增多，同時城市群中心城市也將推動全球的各方面發(fā)展。第三種是城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展理論，主要由英國生物學家和社會學家格迪斯與美國社會哲學家芒福德從思想上確立了區(qū)域城市關(guān)系，是研究城市問題的邏輯框架；在1933年發(fā)表中心地理論，揭示了城市布局的關(guān)系。這些理論都以區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的演進中占據(jù)絕對重要的地位。

2、城市規(guī)劃管理的屬性

城市規(guī)劃管理具有3 個屬性。第一，制約和服務(wù)屬性。隨著市場效應(yīng)不斷深化，行政職能逐漸被弱化，但為確保廣大人民的利益不受影響，必須加大城市規(guī)劃管理力度，以避免不良商家假借城市規(guī)劃建設(shè)的預(yù)期謀取不正當利益。第二，技術(shù)和管理屬性。城市規(guī)劃管理工作具有一定的復雜性，所以技術(shù)與管理對于城市規(guī)劃管理工作來說相當重要。第三，近期和長遠屬性。城市規(guī)劃修編需要一定的時間，且時間長短需要根據(jù)城市的實際發(fā)展情況進行確定，以10年、20年、30年為主。在城市規(guī)劃建設(shè)中，一般規(guī)劃代表近期目標，而宏觀規(guī)劃代表長遠目標。

3、城市控制性詳細規(guī)劃概況

從實際發(fā)展歷史分析，我國從20世紀80年代初開始對控制性詳細規(guī)劃展開探索，經(jīng)過多年實踐，1991年正式將城市控制性詳細規(guī)劃列入《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》?？刂菩栽敿氁?guī)劃是第一個被納入編制辦法的城市規(guī)劃，說明了控制性詳細規(guī)劃對國家的重要性，并逐漸地被應(yīng)用到城市的建設(shè)中。在此基礎(chǔ)上，對所有關(guān)于控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容都進行了明確規(guī)定，強調(diào)規(guī)劃在土地市場中的重要作用。經(jīng)過5年的實踐應(yīng)用，1996年更新的《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》對控制性詳細規(guī)劃進行了重點強調(diào)，編制辦法細則對每塊土地的使用都進行了明確，包括使用的用途、建筑的細則、土地容積率以及基礎(chǔ)設(shè)備等，都進行了詳細規(guī)定，要求在實施城市控制性詳細規(guī)劃時，將要素都表現(xiàn)出來。從實際地位和作用上看，國內(nèi)制定控制性詳細規(guī)劃就是為了控制和指導城市用地以及土地發(fā)展，但實際開展的前提必須有具體的土地分配方法，一方面可以控制土地使用，另一方面可以為開發(fā)商的項目管理提供理論憑據(jù)。根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的有關(guān)內(nèi)容可知，城市控制性詳細規(guī)劃是行政管理部門在審核項目中的重要依據(jù)，對總體規(guī)劃中的土地空間結(jié)構(gòu)、空間布局、功能等從宏觀層面進行了規(guī)劃，以定位的形式將宏觀層面規(guī)劃的內(nèi)容向微觀層面轉(zhuǎn)變。編制辦法中對平面建設(shè)、道路等基礎(chǔ)布局的規(guī)劃，也進行了明確指導和布局。

4、控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計概述

4.1 控制性詳細規(guī)劃概述

控制性詳細規(guī)劃是法定規(guī)劃，是城市規(guī)劃編制中必不可少的部分，其主要是指導城市設(shè)計人員做好規(guī)劃層次的合理設(shè)計，重點是城市土地使用控制，堅持總體統(tǒng)籌與分區(qū)關(guān)注的原則，對城市建設(shè)用地的使用情況、空間環(huán)境的創(chuàng)設(shè)需求、城市文化特色等要素進行綜合統(tǒng)籌，詳細的規(guī)劃設(shè)計使城市規(guī)劃與管理開發(fā)有效銜接，科學匹配?？刂菩栽敿氁?guī)劃策略被認為是地塊城市設(shè)計的主要參考和城市建設(shè)的重要指導。

4.2 城市設(shè)計

城市設(shè)計是城市規(guī)劃范疇的一部分。它運用建筑學的相關(guān)理論，以城市規(guī)劃為指導，完成城市空間的建筑設(shè)計，最終形成城市管理體系。城市設(shè)計是城市規(guī)劃與建筑設(shè)計之間的中介。同時，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)布局和功能空間的科學空間配置，城市設(shè)計可以顯著降低城市空間的環(huán)境負擔和破壞率。城市設(shè)計，影同建筑設(shè)計。城市設(shè)計是在各類上位規(guī)劃的指導下，以城市作為研究對象的設(shè)計工作，介于城市規(guī)劃、景觀建筑與建筑設(shè)計之間的一種設(shè)計。相對于城市規(guī)劃的抽象性和數(shù)據(jù)化，城市設(shè)計更具有具體性和圖形化。城市設(shè)計的內(nèi)容作為綱要、構(gòu)建，用以指導后期建筑設(shè)計、景觀設(shè)計等等細相(含建筑體量、形式、建筑色彩、界面、結(jié)構(gòu)、空間布局、景觀形式等等)。

4.3 國內(nèi)城市規(guī)劃管理中的不足

在新的城鄉(xiāng)政策影響下，為了縮小城鄉(xiāng)差距，必須做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，從而推進社會全面發(fā)展。但是，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中仍存在很多問題，對城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生了負面影響。

4.4 無法實現(xiàn)平衡發(fā)展

城市不僅可以為人們提供居住空間，還能為商業(yè)與工業(yè)提供場地。然而，在城市的長期發(fā)展過程中，個例城市戰(zhàn)略計劃往往局限于經(jīng)濟發(fā)展的情況，無法與其他方面進行有效協(xié)調(diào)，過于關(guān)注提升GDP，而忽略了城市的環(huán)境及社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.5 城市規(guī)劃的預(yù)見性較高

城市交通問題、發(fā)展空間問題以及服務(wù)功能問題等已經(jīng)成為影響城市外在形象和綜合功能的重要因素，也是城市規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展急需解決的問題。這個問題的產(chǎn)生，一方面是由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，推動城市化進程不斷加快，造成城市人口朱大力萊西市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局工程師大量集聚；另一方面與城市規(guī)劃設(shè)計有很大關(guān)系。為避免或緩解這些問題，現(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計越來越重視預(yù)見性規(guī)劃設(shè)計，要求規(guī)劃設(shè)計者必須對城市的當前空間結(jié)構(gòu)、功能設(shè)施以及未來的發(fā)展可能進行綜合考慮，規(guī)劃時提前預(yù)留空間，考慮到未來城市發(fā)展的需要，避免未來發(fā)展新城時以拆遷舊城為代價。例如，在城市規(guī)劃建設(shè)時規(guī)劃構(gòu)建完善的交通網(wǎng)絡(luò)，加強城市組團和片區(qū)之間的溝通聯(lián)系，可以為未來城市群的建設(shè)提供重要保障。

4.6 區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)性有待加強

在現(xiàn)代城市規(guī)劃實踐中，大中型城市分布在我國東部沿海地區(qū)。西部地區(qū)發(fā)展緩慢，從而不利于優(yōu)化城市化結(jié)構(gòu)，導致城市化水平無法得到有效提升，成為國內(nèi)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。

5、城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃協(xié)同的價值

5.1 有助于良好城市形態(tài)的建構(gòu)

城市設(shè)計是宏觀與微觀統(tǒng)籌的，城市設(shè)計被認為是對城市的空間結(jié)構(gòu)進行構(gòu)思調(diào)整，貫穿城市規(guī)劃的整個過程?？刂菩栽敿氁?guī)劃編制中引入城市設(shè)計，實現(xiàn)城市設(shè)計多個要素的統(tǒng)籌、各方利益的協(xié)調(diào)，使得城市開發(fā)規(guī)模、形態(tài)設(shè)計更合理，打造良好的城市環(huán)境形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)，更好地處理好城市整體設(shè)計與局部設(shè)計之間的關(guān)系。

5.2 城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃的融合

城市控制性詳細規(guī)劃在我國的城市規(guī)劃和建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用，但它也存在著一定的局限性，隨著中國城市化進一步推進，已經(jīng)不能很好地指導城市的建設(shè)。而在城市設(shè)計中，有太多對城市感性的認知，轉(zhuǎn)化為對城市的控制手段較為困難，無法替代控規(guī)的作用。就以筆者所在的城市石嘴山來說，城市地塊化的現(xiàn)象很常見，每塊用地在城市控制性詳細規(guī)劃的體系內(nèi)都是合規(guī)合法的，容積率、綠地率、建筑高度、建筑密度等都滿足控規(guī)的要求，但地塊內(nèi)部、地塊之間總是缺乏聯(lián)系和空間營造的美感，各自為政，個性十足，彰顯著自己的與眾不同，缺乏城市街景和城市空間的營造。重點地段也做了城市設(shè)計，過于理想的方案使其缺乏操作性。對此，應(yīng)在分析和研究的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，彌補各自的不足，揚長避短，更好地為我國的城市建設(shè)和管理發(fā)揮指導性的作用。

5.3 建構(gòu)有效的城市建設(shè)指標體系

將城市設(shè)計引入控制性詳細規(guī)劃編制中，進一步確定開發(fā)強度，并著手三維空間的有效分析，實現(xiàn)建筑形體與空間結(jié)構(gòu)關(guān)系的梳理，也將帶動建筑科學指標控制體系的建立，為城市管理規(guī)劃提供參考指導。將城市設(shè)計引入控制性詳細規(guī)劃編制中，讓兩者協(xié)同，使得其緊密結(jié)合，把城市設(shè)計的需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃的基本條件，實現(xiàn)規(guī)劃層面的控制引導。常見的城市管理規(guī)劃指標有城市用地性質(zhì)、容積率、建筑高度密度、綠化率等，也能對城市建筑風格、建筑特色、色彩選擇等進行合理的引導，使得城市設(shè)計與城市建設(shè)相統(tǒng)一，也使得城市建設(shè)項目實施與管理環(huán)節(jié)更加規(guī)范有序。

6、城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃協(xié)同發(fā)展策略

6.1 以控制性詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)，打造更合理的城市設(shè)計編制機制

鑒于當前城市設(shè)計行業(yè)規(guī)定不嚴格，法律法規(guī)體系不健全，當務(wù)之急是基于控制性詳細規(guī)劃，建立合理的城市設(shè)計編制機制，讓后續(xù)的城市設(shè)計要素得到有效傳導。整合城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃的規(guī)范要求，使得兩者本質(zhì)上耦合，可以嘗試用法定文件和技術(shù)文件對城市設(shè)計工作進行科學規(guī)定，讓城市設(shè)計更規(guī)范。法定文件提供城市設(shè)計的法律支撐，使其設(shè)計工作有序開展。技術(shù)文件主要涉及研究報告和規(guī)劃圖，以報告數(shù)據(jù)為基準，推出特色的城市設(shè)計方案，并做好城市軸線、地標、開放空間的科學布局。

6.2 編制地塊層面的控制性詳細規(guī)劃

地塊層面的控制性詳細規(guī)劃工作主要是在總體城市設(shè)計和重點地區(qū)設(shè)計的基礎(chǔ)上進行。但不同于之前的工作，該項工作要更為具體，也更為煩瑣，在編制的過程中，需要針對土地的使用性質(zhì)進行進一步的細化，以此保證每一塊土地的使用性質(zhì)都明確。此外，還需要在工作中結(jié)合我國和地區(qū)的法律規(guī)定，明確每一個地塊的用地指標，并以此為基礎(chǔ)來完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

6.3 完善法制體系

城市規(guī)劃管理的質(zhì)量最終還是取決于城市管理者的決策是否科學。城市管理者肩負著一城百姓的安居樂業(yè)，所以自身的行為更應(yīng)嚴格遵循相關(guān)法律法規(guī)，做到有法必依。因此，要建立健全相關(guān)的法制體系，并對違規(guī)批地和違規(guī)審批規(guī)劃的管理者給予嚴重處罰。首先，對于城市建設(shè)中存在的問題，要嚴格按照制度條例中的標準來執(zhí)行，進而加大城市規(guī)劃管理的政策干預(yù)力度。其次，嚴格落實城市規(guī)劃審批的相關(guān)工作，將城市規(guī)劃與土地管理條例落實到實際工作中，進一步提升城市規(guī)劃建設(shè)的實際效益。最后，除了優(yōu)化相關(guān)管理體制外，還需要根據(jù)城市狀況創(chuàng)新管理體系，并建立委員會制度，從而達到完善城市規(guī)劃管理的目的。與此同時，管理者需要落實城市規(guī)劃建設(shè)工作，對城市規(guī)劃的方式、方法、策略等進行反復推敲，積極展開深入調(diào)研，并聽取部門內(nèi)部其他人員的建議，最終實現(xiàn)科學化的城市規(guī)劃整體部署戰(zhàn)略。

6.4 突破同化建設(shè)思維，實現(xiàn)差異化發(fā)展

城市規(guī)劃要充分考慮當前城市的發(fā)展現(xiàn)狀、城市特點以及發(fā)展需求等內(nèi)容，結(jié)合城市所在區(qū)域的歷史背景、風土人情、民族內(nèi)涵以及自然資源等要素，以現(xiàn)代化城市規(guī)劃和建筑設(shè)計理念和技術(shù)進行表現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計出既符合時代潮流和審美水平，又具有城市自身獨特氣質(zhì)和精神內(nèi)涵的城市建筑。

結(jié)束語：

細節(jié)的社會的飛速發(fā)展，文明健康的城市家園建設(shè)的重要性凸顯，城市控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計之間的結(jié)合愈發(fā)重要。應(yīng)在不斷實踐中進行探索，城市控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計的融合過程較為漫長，也是二者取長補短的過程，各自利用彼此優(yōu)勢，從二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S，促進城市空間的發(fā)展和創(chuàng)造，推進城市建設(shè)工作順利開展。